Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации (стр. 15 )

2. Проведенный анализ законодательства подтверждает правомерность вывода, сделанного доктором юридических наук : «Несмотря на обилие принятых законов, указов, других нормативно-правовых актов, создать целостную систему правового регулирования, гарантирующую в полном объеме реализацию прав военнослужащих, на сегодняшний день не удалось»[293]. В связи с этим одним из ключевых направлений повышения эффективности государственной военно-социальной политики является дальнейшее совершенствование законодательства о социальных гарантиях военнослужащих и, в первую очередь, – основополагающего законодательного акта в данной сфере – Федерального закона «О статусе военнослужащих».

§ 2.4. Проблемы кодификации военно-социального законодательства

Государство осуществляет руководящее воздействие на процессы, проистекающие в сфере военно-социальной политики, путем правового регулирования, т. е. «нормативно-организационного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями»[294]. Неотъемлемым элементом механизма правового регулирования отношений в военно-социальной сфере является применение права, составляющее содержание властной деятельности государственных органов и уполномоченных должностных лиц, в результате которой принимаются индивидуальные предписания по назначению пенсий, пособий, реализации социальных гарантий и льгот, выплате компенсаций и т. п. Правовые нормы закрепляют особый механизм реализации субъективных прав, включающий в себя правомерные действия физического лица и компетентных государственных органов, «которые направлены на получение конкретного социального блага»[295].

Первичным, центральным элементом механизма правового регулирования общественных отношений в сфере военно-социальной политики является система правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах – законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, ведомственных актах. В юридической литературе констатируется множественность федеральных законов, содержащих правовые нормы, регулирующие социальную защиту граждан. Так, по подсчетам Минтруда России, нормы, имеющие отношение к социальной защите населения, прописаны сегодня более чем в 50 действующих законах[296]. При этом лишь часть законов носит специальный социально-ориентированный характер. Весьма значительным является также число нормативных правовых актов, регулирующих военно-социальную сферу: только законодательство о социальных гарантиях военнослужащих включает более 400 нормативных правовых актов; более 200 источников насчитывает законодательство о воинской обязанности и военной службе[297].

Сама по себе столь обширная нормативная база военно-социальной политики – несомненное благо. Но существует и обратная сторона медали. Практика решения социальных проблем в наших Вооруженных Силах со всей беспощадностью выявила парадоксальную закономерность: чем больше издается законов, постановлений, указов, приказов о социальной защите, тем она, эта самая социальная защищенность, ниже. Очевидно, в нормотворческой практике существует некий предел, некое критическое число, превышение которого грозит наступлением эффекта, противоположного тому, которого ожидал законодатель, принимая тот или иной нормативный акт. Следствием этого является, по образному выражению профессора , «правовая инфляция, то есть обесценивание нормативных актов в силу их непомерного количества»[298].

Наличие множества нормативных правовых актов, причем различной юридической силы, различных по источнику издания, многие из которых содержат нежизненные нормы, противоречат друг другу и иным нормативным установлениям, – все это существенно снижает их доступность, затрудняет пользование ими в процессе решения социальных проблем военнослужащих и их семей, создает почву для злоупотреблений в правоприменительной деятельности. Уместно в этой связи напомнить мудрое пожелание законодателям, высказанное известным английским философом и теоретиком права Д. Локком: «Не старайтесь создавать много законов, но старайтесь следить за тем, чтобы они исполнялись, ибо в наиболее испорченном государстве наибольшее количество законов»[299].

Об этом убедительно свидетельствуют и результаты опросов: например, наличие возможности командиров полков в любой момент обратиться к нужному нормативному акту и без труда найти в нем ответ на интересующий вопрос подтвердили лишь 16 процентов опрошенных, остальные (84 процента) ответили, что не всегда имеют такую возможность. По их мнению, этому мешает: несвоевременность поступления нормативных актов в воинские части, множественность нормативных актов, сложность их содержания, несовершенство их учета и хранения[300].

Опыт российского прошлого от Петра I до наших дней свидетельствует о том, что накопление разрозненных, многочисленных нормативных актов подрывает основы законности и правопорядка в государстве. Вот что писал об этом , крупный русский юрист и государственный деятель: «...многосложность, раздробленность, неизвестность – затруднение равное, а может быть еще важнейшее, чем сам недостаток закона: ибо здесь гнездятся ябеда, неправые толки, пристрастные решения, покрытые видом законности, здесь необходимость непрестанных пояснений и разрешений как в свою череду, рождает новую многосложность»[301]. Множественность нормативных актов существенно снижает их доступность для граждан, а это, в свою очередь, ведет к снижению законности в обществе. Прием этот в человеческой истории не нов: еще великий немецкий философ Г. Гегель в «Основах философии права» приводил пример с тираном Дионисием, повесившим текст законов своего государства так высоко, что их никто не мог прочесть.

На исключительную важность доступности права для утверждения законности в обществе указывали многие ученые. Так, видный русский философ в своей книге «О сущности правосознания» указывает: «Нелеп и опасен такой порядок жизни, при котором народу недоступно знание его права, когда, например, среди народа есть неграмотные люди, или когда право начертано на чуждом языке, или когда текст закона остается недоступным для народа, или же смысл права выражается слишком сложно, запутанно и непонятно. Тогда, в лучшем случае, между народом и правом выдвигается иерархия корыстных посредников, взимающих особую дань за "отыскание" правоты и обслуживающих народную темноту в свою пользу, им выгодно затемнить ясное дело, а не уяснить темное, спасти "безнадежное" дело и внести кривду в суд, под их "опытными" руками толкование права быстро превращается в профессиональный кривотолк»[302].

Законодательство, регулирующее сферу военно-социальной политики, не является в полной мере системным, оно хаотично. Здесь действуют акты и бывшего СССР, и Российской Федерации, причем акты разного уровня: законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Велико число ведомственных актов. Как справедливо отмечает , «правовое пространство России усеяно скелетами законов, останками отживших актов. Многие из них истлевают сами по себе, другие прорастают в самых неожиданных местах»[303]. Имеются многочисленные законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Нормативные правовые акты имеют неодинаковую юридическую силу, несовпадающее временное действие, распространяются на различные субъекты и разное территориальное пространство. Типичными недостатками указанных нормативных правовых актов являются противоречия между новыми и действующими нормативными документами. Порой имеет место несоответствие нормативных положений одного и того же правового акта, искажение содержащихся в них основополагающих, исходных целей[304].

Из принципов правового государства, равенства и справедливости (ст. 1, 18 и 19 Конституции РФ) вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод граждан.

Нарушение логики, пробелы и иные лазейки, имеющиеся в военно-социальном законодательстве, позволяют правоприменителям зачастую беспрепятственно действовать в обход закона. «Чиновник привык действовать сообразно инструкции, которая после вступления в силу того или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при этом – годами не отменяется. Это отмечалось уже сотни раз, но дело практически не движется. Правительство, министерства и ведомства должны, наконец, принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества – вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия»[305] – подчеркнуто по этому поводу в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию за 2001 год. К сожалению, положение дел в этой сфере меняется медленно.

О наличии существенных недостатков в подзаконных нормативных правовых актах о социальной защите и социальном обеспечении военнослужащих убедительно свидетельствует и судебная практика. Так, в 2001–2003 годах решениями Верховного Суда РФ признаны незаконными и отменены отдельные положения постановлений Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 000 (в части пересмотра пенсий без учета времени увеличения месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим),[306] от 19 января 1999 г. № 72[307] (в части, предусматривающей повышение военнослужащим и сотрудникам органов внутренних дел окладов по воинским и специальным званиям лишь с июля 1999 года и в меньших размерах, чем это предусмотрено Указом Президента РФ от 24 декабря 1998 г. № 000[308])[309] и от 19 марта 2002 г. № 000[310] (в части установления зависимости права на получение государственного сертификата от наличия у гражданина жилого помещения для постоянного проживания на территории Российской Федерации или за его пределами)[311], приказов Министра обороны СССР 1978 года № 000 (в части, противоречащей Федеральному закону «О статусе военнослужащих»)[312] и 1982 года № 000 (в части, касающейся перечня лиц, относящихся к членам семьи и находящихся на иждивении военнослужащего)[313], а также приказа Министра обороны РФ от 10 августа 1999 г. № 000[314] (в части, устанавливающей одним из условий выплаты подъемного пособия военнослужащему при переезде на другое место военной службы в другой населенный пункт вступление военнослужащего в исполнение обязанностей по воинской должности, на которую он назначен)[315].

Авторы монографии «Социальная политика в постсоциалистическом обществе: задачи, противоречия, механизмы», проанализировав российское законодательство, регулирующее сферу социальной политики, пришли к выводу о том, что налицо:

множественность и неединообразие в формулировках основных понятий, терминов, разработанных зарубежными и отечественными специалистами, а также зафиксированных в российских нормативных правовых актах, либо их неоправданное отождествление. Например, отмечается наличие четырех различных определений термина «социальная защита», используемых в четырех федеральных законах, принятых в одном и том же году;

несоответствие терминологии, содержащейся в международно признанных и в отечественных правовых актах;

отсутствие определений ряда понятий, используемых в специальной литературе, а также в нормативных правовых актах. Отсутствуют, в частности, формулировки таких понятий, как «социальные права», «социальные гарантии».

Сложившаяся ситуация является следствием недостаточно полного, системного теоретического представления об изучаемом процессе и понимания отечественной социальной политики; недостаточно квалифицированной законотворческой деятельности, а также недостаточно критического использования российскими специалистами имеющихся переводов зарубежной литературы, качество которых зачастую оставляет желать лучшего. Очевидно, что существует настоятельная потребность в ревизии, редактировании текстов действующих социальных законов и внесения в них уточнений и изменений с целью унификации терминологии[316].

Вследствие рассмотренных выше недостатков нормативный массив перегружен «неработающими» актами и в то же время имеет множество пробелов, что затрудняет правовое обеспечение военно-социальной политики и пользование ими. Такое положение объясняется многими причинами и, прежде всего, тем, что сама деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в соответствие с позднее принятыми актами бессистемна. В юридической литературе отмечается, что этой проблеме недостаточное внимание уделяют и федеральные органы исполнительной власти. Как показывает практика, многие из них не проявляют инициативы в постановке вопросов об упорядочении законодательства, создании добротной правовой базы в сферах собственной деятельности, в частности, редко вносят предложения о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента РФ в связи с их несоответствием позднее принятым актам. Существенным недостатком является и низкое качество предлагаемых решений[317].

Нормотворческая деятельность в сфере военно-социальной политики весьма активна. Однако ускоренная подготовка новых законов и иных нормативных правовых актов в ряде случаев негативно сказывается на их качестве. Действующее законодательство в данной сфере характеризуется нестабильностью, федеральные законы принимаются в новых редакциях, подвергаются частым изменениям и дополнениям[318], в них отсутствует единая терминология, одни и те же понятия формулируются по-разному. О качестве принимаемых законов можно судить по количеству законодательных актов с названием «О внесении изменений и дополнений в …». Например, в 2000 году из 172 законов, принятых Государственной Думой, лишь 46 являются своего рода «самостоятельными» законами, остальные приняты в связи с ратификацией международных договоров и внесением изменений и дополнений в действующее законодательство. В 2001 году из 204 принятых законов лишь 56 являются что называется «новыми»[319]. «Законодательство трактуется скорее как процесс законотворчества, когда все – и депутаты, и ученые, и специалисты, и руководители – одержимы идеей подготовки и принятия законов, – отмечает по этому поводу профессор . – Сам факт их принятия стал рассматриваться как синоним эффективности законодательства. Плохо реализуемое законодательство превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется»[320].

Как отметил Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ 2001 года «… сегодня наша нормативно-правовая база, с одной стороны, избыточна, с другой – неполна. Законов принято даже слишком много. Многие из них дублируют друг друга, но в целом ряде случаев так и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких – групповых или ведомственных – интересов»[321]. Эта же мысль прозвучала и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2002 года: отметив, что для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся условиям, нам приходится принимать много законов, Президент РФ подчеркнул, что это не может оправдать того, что многие законы противоречат друг другу, а, будучи принятыми, – не исполняются. Кроме того, они постоянно подвергаются изменениям, иной раз – даже не вступив в силу[322].

Вполне очевидно, что нестабильность законодательства порождает ряд негативных явлений, последствия которых для общества порой могут быть необратимыми. Во-первых, подрывается сам авторитет закона. Во-вторых, бесконечные поправки, изменения и дополнения, которым подвергаются действующие законы, порождают такую ситуацию, когда рядовому гражданину, а порой и правоприменителю, не удается найти окончательный вариант текста того или иного нормативного акта, а тем более понять, чем же нужно руководствоваться[323].

к числу типичных недостатков правового регулирования отношений по социальному обеспечению относит: бессистемность; противоречия, дублирование и пробелы норм; большое количество отсылочных норм[324].

В обобщенном виде высказываемые в адрес законодателя критические замечания сводятся специалистами к трем дефектам: бессистемность законодательства; внутренняя противоречивость; излишняя множественность нормативных правовых актов[325]. Все это затрудняет ознакомление с ними и их использование для защиты прав и интересов граждан и юридических лиц. С достаточной долей вероятности можно предположить, что мы можем оказаться в своего рода законотворческом тупике.

Каким же видится выход из этой ситуации? Выход из тупика, как известно, всегда есть только один – это вход в него. Поэтому необходимо, на наш взгляд, изменить сам принцип подхода к социальному законотворчеству. Нужен единый кодифицированный нормативный правовой акт, регулирующий сферу военно-социальной политики Российской Федерации.

Кодификация (позднелатинское – codifiсatio, от лат. – codex – собрание законов и faсio – делаю) – форма систематизации законодательства[326]. Применительно к кодификации норм военно-социального законодательства нужно сказать, что это одна из форм систематизации его норм, содержащихся в федеральных законах, нормативных указах Президента РФ, нормативных постановлениях Правительства РФ, иных нормативных правовых актах, имеющая целью создание нового, сводного унифицированного кодифицированного акта, направленного на укрепление правовых основ военно-социальной политики российского государства. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность.

Систематизация законодательства чрезвычайно важна в первую очередь для самого законодателя. Она дает возможность учитывать действующие нормативные правовые акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности нормативных актов, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отношений. Систематизация законодательства является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует пониманию общих принципов и связей права в целом[327].

В нашей стране сложилась парадоксальная ситуация. Ст. 7 Конституции РФ, как уже отмечалось выше, провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, главной задачей политики которого является достижение благосостояния человека и общества, обеспечение достойной жизни и свободного развития человека. Однако в нашем государстве, именуемом себя социальным, нет социального кодекса, зато есть воздушный, земельный, водный, лесной и многие другие. Налицо явное умаление всего того, что непосредственно связано с коренными интересами людей.

Вопрос о необходимости устранения этого существенного изъяна в отечественном социальном законодательстве неоднократно поднимался юридической общественностью. Так, журнал «Государство и право» еще в 1995 году отмечал, что «… до настоящего времени в России нет единого основополагающего акта в сфере социального обеспечения. Причем нужен не только акт кодификационного характера, который бы собрал воедино многочисленные нормы о правах граждан в этой сфере. Несомненно, нужен правовой акт, который четко сформулировал бы обязанности органов, осуществляющих государственную власть, по выявлению социальных приоритетов и определил бы пути их реализации»[328].

Учитывая, что реформирование основ общественных отношений, начатое в 80-х годах ХХ столетия, еще не закончено и ведется не всегда строго последовательно, а в несколько этапов, поочередно разными политическими силами, законы и иные нормативные правовые акты, принятые в разные годы, расходятся между собой весьма серьезно. Многие ученые и специалисты видят выход из сложившегося положения в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации, при формировании которого предполагается устранить как существующие противоречия и несогласованности между законами, так и их внутренние недостатки[329]. В соответствии с указами Президента РФ от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»[330] и от 14 февраля 1998 г. № 000 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»[331] такая работа уже началась. В результате подготовки Свода бессистемный, неупорядоченный массив правовых актов, изданных различными органами в разное время, опубликованных в различных источниках, должен быть превращен во взаимосвязанную, внутренне согласованную систему[332].