Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации (стр. 28 )

В сфере социальной политики Минфин России осуществляет следующие функции:

1) разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам: организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, определения основ бюджетного процесса; федерального бюджета на очередной финансовый год, порядка исполнения федерального бюджета, отчетности о его исполнении; системы оплаты труда, социальных гарантий и пенсионного обеспечения федеральных государственных служащих, судей и иных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела; компенсационных выплат и погашения гарантированных сбережений граждан Российской Федерации;

2) разрабатывает и утверждает: порядок составления и исполнения федерального бюджета; порядок ведения бюджетной росписи федерального бюджета; нормативные правовые акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

3) осуществляет: составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, обеспечение исполнения федерального бюджета; экспертизу проектов финансово-экономических обоснований к законопроектам и проектов заключений Правительства РФ по законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 000[556] Министерство экономического развития и торговли РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере экономической политики. Оно самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов по следующим вопросам: формирование программ и планов социально-экономических реформ; анализ и прогнозирование социально-экономического развития; мониторинг социально-экономических процессов в Российской Федерации; экономическое обеспечение планов и программ военного строительства; государственный оборонный заказ; формирование межгосударственных и федеральных целевых программ; закупки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Непосредственную реализацию военно-социальной политики в отношении военнослужащих и членов их семей осуществляют федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. Рассмотрим их функции на примере Минобороны России.

Министерство обороны РФ согласно Положению, утвержденному Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 000[557], является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, а также иные установленные законодательством функции в этой области. Обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей отнесено указанным Положением к числу основных задач Минобороны России.

Минобороны России в части, касающейся военно-социальной политики, осуществляет следующие полномочия:

реализует меры правовой и социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

организует пенсионное обеспечение граждан, уволенных с военной службы, а также членов их семей в случаях, предусмотренных законодательством РФ;

организует, техническое, тыловое и финансовое обеспечение Вооруженных Сил РФ;

обеспечивает в Вооруженных Силах РФ учет, хранение и расходование материальных ресурсов и финансовых средств в соответствии с установленными порядком и нормами, а также осуществляет контроль финансово-экономической и хозяйственной деятельности Вооруженных Сил РФ;

разрабатывает и осуществляет комплекс профилактических, лечебных, санаторно-курортных, оздоровительных и реабилитационных мероприятий, направленных на охрану и укрепление здоровья военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей, организует деятельность медицинских, санаторно-курортных и оздоровительных учреждений;

реализует государственную политику в области государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах;

организует в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах торгово-бытовое обслуживание военнослужащих и членов их семей;

осуществляет расквартирование и обустройство войск (сил), управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным за Минобороны России, в соответствии с его назначением, а также организует строительство и эксплуатацию объектов военной и социальной инфраструктур в Вооруженных Силах РФ.

Министр обороны РФ в пределах предоставленных ему полномочий:

решает вопросы обеспечения прав военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, предоставления им социальных гарантий и компенсаций; представляет в установленном порядке проекты федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

является главным распорядителем средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Минобороны России и реализацию возложенных на него полномочий;

представляет на утверждение в Правительство РФ нормы снабжения вещевым имуществом и нормы продовольственных пайков;

утверждает временные нормы снабжения вещевым имуществом и нормы продовольственных пайков для отдельных категорий военнослужащих, выполняющих специальные задачи или находящихся в особых климатических условиях;

издает приказы по личному составу, дающие право на бесплатную (за исключением государственных пошлин, предусмотренных правилами регистрации) регистрацию военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, для предоставления им жилой площади во всех пунктах дислокации;

подготавливает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложения по совершенствованию систем денежного довольствия военнослужащих, заработной платы гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, пенсионного обеспечения лиц, уволенных с военной службы, и их семей;

определяет порядок обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил РФ денежным довольствием, устанавливает, исходя из окладов по типовым воинским должностям военнослужащих, утвержденных Правительством РФ, размеры окладов по другим (нетиповым) воинским должностям соответствующих категорий военнослужащих, а также в пределах выделенных средств – дополнительные выплаты военнослужащим Вооруженных Сил РФ;

утверждает перечни должностей военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, осуществляющих отдельные виды деятельности, в том числе в ядерном оружейном комплексе, участие в которых дает право на получение социальной поддержки в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Важную роль в реализации задач военно-социальной политики призван выполнять институт военных юристов федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, на который возложена задача обеспечения законности в деятельности органов военного управления, соединений, воинских частей и учреждений, а также защита прав и законных интересов органов военного управления, военнослужащих и гражданского персонала[558].

Правоисполнительная и правозащитная деятельность института военных юристов направлена на обеспечение точного и неуклонного исполнения правовых предписаний, использование правовых средств и юридических процедур в деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц по реализации социальных прав военнослужащих и включает в себя:

оказание помощи должностным лицам в реализации нормативных правовых актов о социальной защите и социальном обеспечении военнослужащих;

проведение совместно с финансово-экономическими органами экономико-правового анализа экономической и финансово-хозяйственной деятельности военных организаций, законности использования и распоряжения денежными и материальными средствами, выделенными на социальное обеспечение военнослужащих;

обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, исполнение законодательства о статусе и социальной защите военнослужащих;

консультирование по военно-социальным вопросам, дача справок, разъяснений, заключений и предложений о законном порядке разрешения возникающих социально-правовых вопросов;

участие в рассмотрении и разрешении жалоб военнослужащих и других граждан, в приеме посетителей командирами (начальниками);

участие в работе внештатных юридических консультаций гарнизонов[559].

В современном развитом обществе все сильнее ощущается ограниченность возможностей социальной политики государства и ее недостаточная эффективность не только в силу имеющихся всегда ресурсных ограничений, но и в силу самой специфики государственных форм воздействия на общество, регулирования общественной жизни. Поэтому усиливается тенденция к развитию общественных институтов, служащих саморазвитию и саморегуляции общества, институтов, базирующихся на установленных государством правовых нормах общественной жизни, но достаточно автономных от государства. Такие институты – важный элемент гражданского общества, их поддержка – характерная черта социального государства. Зрелое в гражданском отношении общество способно не только дополнять социальные усилия государства, но и осуществлять их корректировку, необходимый контроль над ними в цивилизованных, ненасильственных формах. Неправительственные некоммерческие организации, ориентированные на социальные цели (так называемый «третий сектор»), способны, в частности, найти малозатратные для общества пути решения многих социальных проблем. Социальная политика должна базироваться не только на государственных социальных гарантиях, но и на поощрении определенной самодостаточности коллективов индивидов, формируемой благодаря их инициативе и самоорганизации при решении посильных социальных задач[560]. Значительную роль в защите социально-экономических прав человека призваны также играть политические партии и движения[561].

В соответствии с ст. 2 Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 000-1 «О безопасности»[562] общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом[563]. В научной литературе справедливо констатируется, что негосударственная система обеспечения социальной безопасности в Российской Федерации находится пока в стадии формирования. Сегодня ей недостает единого методического и организационного центра. Пока лишь можно говорить о наличии возможностей для ее полнокровного функционирования с ростом политической культуры граждан и с формированием в стране зрелого гражданского общества[564].

рассматривает гражданское общество как внегосударственную общественную реальность, противостоящую государству; как частную сферу жизни людей, их ассоциаций, отличную от государственной и общественной сфер, и как общественную (публичную) сферу, опосредующую отношения между частной сферой и государством[565]. Для социального государства оппозиционные отношения власти и гражданского общества выступают как условие развития его социальных функций и фактор эффективности социальной политики. Это, по сути, обратная связь, оценка эффективности деятельности властных структур. «Гражданское общество формирует по отношению к государству определенные ожидания, предъявляет требования, предлагает решения, дает оценку действий государства и объективирует социальные противоречия»[566]. Без зрелого гражданского общества, подчеркнуто в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 01.01.01 г., невозможно эффективное решение насущных проблем людей[567].

Большинство исследователей теории и практики становления и развития гражданского общества в нашей стране почти единодушны в том, что гражданское (многосубъектное) общество находится в России в зачаточном состоянии[568]. Трудно не согласиться в этой связи с тезисом, прозвучавшим на Всероссийской научно-практической конференции «Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт, проблемы, перспективы», состоявшейся 13–14 марта 2001 г. в Российской академии государственной службы: «К сожалению, реальная ситуация именно такова: в России отсутствует институционально-субъектная обеспеченность идеи социального государства. Иначе говоря, в России нет достаточно массовых, достаточно мощных организованных социальных сил, способных защищать положение трудящихся, реально отстаивать интересы трудящихся, заставлять властвующие структуры проводить политику, соответствующую социальному государству»[569]. Эта же мысль прозвучала на заседании «Круглого стола» журналов «Государство и право» и «Вопросы философии», на котором, в частности, было отмечено, что в России положение дел таково, что традиционно 99 из 100 всех надежд и ожиданий возлагается на госаппарат, т. е. на чиновничество, на тот слой, который 99 из 100 всех отступлений от закона и совершает, нарушая гражданские права и свободы. Государство, по природе своей (в демократическом, гражданском обществе) обязанное печься, прежде всего, о свободе и праве гражданина, подчиняя им свои, т. е. чиновничества, интересы, в России исстари действует ровно наоборот. Институты гражданского общества у нас крайне слабы, как и само гражданское общество[570].

Тем не менее, общественные объединения играют все более заметную роль в реализации целей и задач военно-социальной политики. В начале 90-х годов прошлого столетия в России почти одновременно образовались сотни различных общественных организаций, провозгласивших своей целью защиту прав военнослужащих: разного рода союзы, ассоциации, фонды, деловые центры и центры адаптации, организации солдатских матерей и ветеранов, центры по переподготовке и т. п. Они в своей массе явились отражением тех сложных и противоречивых процессов, которые начались и проходили в российском обществе в тот период. Создание большинства из них стало реакцией на то, что государство . Неспособность властей породила возникновение плеяды разрозненных организаций, стремившихся взять на себя или заявить о желании взять на себя часть забот по защите прав такой многочисленной группы населения, какой являются военнослужащие. Только в период с 1991 по 1995 год в России было создано более 150 общественных организаций общероссийского и межрегионального уровня указанной направленности, а также порядка 80 различного рода фондов. Многие из них действовали весьма недолго, другие вообще существовали только на бумаге, некоторые приобрели чисто коммерческий, а подчас и криминальный характер[571]. «Совершенно очевидно, что если в обществе по-прежнему будет низок уровень социальной защищенности жизненно важных интересов личности, попытки разных групп населения объединиться ради защиты попираемых государством социальных прав и свобод личности станут все более активными»[572].

Существуют различные оценки и суждения относительно места и роли общественных объединений в обеспечении социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. По нашему убеждению, если каждая из существующих многочисленных общественных организаций окажет помощь за счет внебюджетных средств хотя бы одной семье военнослужащего, например, в получении жилья, инвалиду – в приобретении инвалидной коляски либо в протезировании, ветерану – в оплате лечения и т. п., – уже одно это вполне оправдывает их право на существование и на поддержку со стороны как общества, так и государства.

Как показывает опыт западных стран, важное место в решении социальных проблем военнослужащих принадлежит военным профсоюзам. В России первый профсоюз военнослужащих возник в 1992 году. В настоящее время региональные организации Независимого профсоюза военнослужащих созданы в 80 субъектах России. Привлекательность данной идеи получила свое отражение и в том, что созданы и другие организации, которые стали объединениями военнослужащих по профессиональному признаку: Российский профсоюз военнослужащих, Межрегиональный профсоюз военнослужащих, Профсоюз военнослужащих подразделений специального назначения, Российский профсоюз работников негосударственных служб безопасности[573].

Значительным потенциалом в реализации целей и задач военно-социальной политики, и, прежде всего, через благотворительную деятельность, обладают религиозные организации. В связи с этим, безусловно, справедливой является постановка рядом ученых вопроса о необходимости создания стройной системы военно-религиозных отношений, в том числе – путем совершенствования правового регулирования данной сферы[574].

Анализ деятельности общественных объединений по оказанию содействия военнослужащим в решении их социальных проблем показывает, что вести речь о сколько-нибудь заметной роли общественных объединений в военно-социальной политике можно лишь тогда, когда они основаны на солидной материально-финансовой базе, имеют достаточно разветвленную структуру с представительствами в регионах, а их взаимодействие с государственными структурами поставлено на соответствующую правовую основу. Отсутствие полноценного гражданского общества в нашей стране, важнейшим признаком которого является наличие эффективно действующих общественных объединений, является весьма существенным фактором, определяющим недостаточную эффективность государственной военно-социальной политики, одной из причин низкого уровня социальной защищенности военнослужащих и членов их семей.

Несомненно, что помочь своим гражданам способно только сильное, богатое государство. Однако построить такое государство можно, только раскрепостив творческую энергию масс, создав основы гражданского, плюралистического общества. Тогда будет задействован потенциал любой общественной и религиозной организации, каждого человека. Мудрость государственной политики состоит не в том, чтобы ставить граждан с иными мировоззренческими установками, отличными от официальных, в оппозицию государству, а превратить их в союзников созидательной работы[575]. В связи с этим вполне логичной является высказанная в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 01.01.01 г. идея о необходимости постепенной передачи негосударственному сектору функций, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять[576].

В концентрированном виде роль и место общественных институтов в военно-социальной политике государства показаны в экспертном меморандуме 1984 года, представленном Международным Институтом гуманитарного права в Сан-Ремо (Италия): «Важно то, чтобы эти ассоциации могли быть на деле представительными и иметь нормальные возможности для защиты интересов военнослужащих. Их права в этом вопросе могут сводиться к праву выступать в качестве консультативных инстанций для военных властей, либо быть расширены до права проводить переговоры. За ними также могут быть закреплены определенные сферы деятельности, поскольку кажется разумным, чтобы таким организациям было разрешено заниматься вопросами, связанными с условиями работы, режимом, а также правовой, экономической, социальной, культурной и нравственной защитой военнослужащих и защитой их здоровья, но не разрешено заниматься организацией процесса службы, образованием, обучением персонала, подготовкой и проведением операций, снабжением, вопросами иерархических и функциональных назначений и распределения обязанностей. Также не может быть разрешено выступать с инициативами, которые бы противоречили обязательству вооруженных сил находиться вне политической арены»[577].

Выводы: 1. Несмотря на развернутую управленческую структуру, эффективность управления военно-социальной сферой оставляет желать лучшего. Это связано с тем, что наличие нескольких независимых субъектов управления не обеспечивает целостность системы управления социальным развитием. Существуют также противоречия между федеральными и иными органами управления в данной сфере. Попытки организовать постоянную координацию управленческих воздействий всех субъектов военно-социальной политики пока терпят неудачу. В этой связи достаточно продуктивным является, на наш взгляд, предложение о создании в структуре Правительства РФ специального государственного органа по делам ветеранов[578].