Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации (стр. 29 )

2. Анализ функций центральных органов военного управления в сфере военно-социальной политики показывает, что в настоящее время в Минобороны России отсутствует единый координирующий орган и должностное лицо, основным функциональным предназначением которого являлось бы руководство военно-социальной сферой. Данное обстоятельство, несомненно, можно отнести к числу факторов, оказывающих негативное влияние на эффективность современной военно-социальной политики. Идея о создании специального органа, в обязанности которого бы входили формирование и реализация социальной политики в отношении военной организации государства, поддерживается рядом ученых[579]. Весьма уместно в этой связи обратиться к зарубежному опыту: например, в структуре Министерства обороны Великобритании имеется специальная должность заместителя министра обороны по социальным проблемам[580]. Вместе с тем следует заметить, что предложение о создании в системе исполнительной власти специального органа, в обязанности которого входили бы формирование и реализация военно-социальной политики, большинством экспертов оценивается достаточно скептически: в числе возможных мер по повышению эффективности военно-социальной политики это предложение получило самый низкий балл – 5,06 балла по 10-бальной шкале[581].

§ 4.3. Проблемы совершенствования контрольно-надзорной

деятельности в сфере военно-социальной политики

Важнейшим средством управляющего воздействия государства на военно-социальную политику является осуществления контроля и надзора за деятельностью ее субъектов.

Контроль и надзор – понятия близкие по смыслу, но не тождественные. (Контроль – проверка, а также наблюдение с целью проверки. Надзирать – наблюдать с целью присмотра, проверки. Надзор – группа лиц, орган для наблюдения за кем. н или чем. н.)[582]. Профессор подчеркивает, что государственный контроль проявляет себя как юридическое и организационное средство, предназначенное исключительно для обеспечения законности[583]. Контроль «представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления»[584].

Следует отметить, что российское законодательство, достаточно широко используя термины «контроль» и «надзор», не содержит четкого разграничения этих понятий. Например, в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[585] указанные понятия трактуются как идентичные. В административном праве отличия контроля и надзора проводятся по четырем критериям: наличию организационной подчиненности проверяющего и проверяемого, объекту проверки, пределам вмешательства субъекта проверки в деятельность проверяемого и последствиям проверок[586].

Понятие государственного контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои специфические признаки. Контроль ведется в рамках организационной подчиненности, связан с проверкой законности и целесообразности деятельности, вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность, и по его результатам возможно применение мер принуждения субъектом проверки. Контрольные полномочия принадлежат всем вышестоящим органам и организациям по отношению к нижестоящим. При этом они осуществляют проверку подконтрольного субъекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений[587].

Надзор, в отличие от контроля, осуществляется субъектом, организационно не связанным с проверяемым, затрагивает только вопросы законности, не связан с вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность, и по его результатам проверяющий орган не может самостоятельно применить меры принуждения. Примерами надзора (в административном понимании) служат прокурорский и судебный контроль. Такое разграничение используется для всех видов контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой органами государства.

Следует отметить, что среди ученых и специалистов нет единства в трактовках понятия «контроль». Так, определяет сущность контроля в различных аспектах: контроль определяется, по мнению данного автора, во-первых, как специфический вид и неотъемлемая часть управленческой деятельности; во-вторых, как источник информационного обеспечения нужд управления в процессе принятия управленческих решений; в-третьих, как система проверки фактического состояния хозяйствующего субъекта с целью подтверждения правомерности его деятельности; в-четвертых, как механизм обратной связи, посредством которого можно получить необходимую информацию об исполнении управленческих решений[588].

Профессор формы контрольной деятельности определяет как внешне устойчивые, обычно закрепленные нормами права внешние признаки процесса контроля, его материализации, фактического проявления в действительности и подразделяет их на две группы: формы выявления, изучения фактического состояния дел на объектах контроля и формы принятия мер по устранению вскрытых недостатков, реагирования по выявленным обстоятельствам и фактам[589].

Предметом контрольной деятельности органов государства является осуществление комплекса мер, направленных на выявление нарушений норм права подконтрольным субъектом (или выявление составов правонарушений). Целью контроля является стимулирование соблюдения норм права подконтрольными субъектами и достижение законности[590]. Следует отметить, что некоторыми авторами даже ставится вопрос о необходимости институционализации контроля в качестве самостоятельной (четвертой) ветви власти[591].

Понятие «контроль органов государственного управления» в военно-социальной политике характеризуется следующими существенными элементами: самостоятельная и активная деятельность органов государственного управления, направленная на обнаружение возможных составов правонарушений посредством получения информации о действиях субъекта в военно-социальной сфере; правовая квалификация фактических действий подконтрольного субъекта со стороны контролирующего субъекта; возможность непосредственного принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному субъекту[592].

Правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности в сфере военно-социальной политики осуществляется в соответствии с законами и подзаконными актами. В законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ устанавливаются, как правило, материальные правовые основы деятельности органов контроля и надзора, в ведомственных актах – процедуры реализации контрольно-надзорных полномочий. В литературе справедливо ставится вопрос о целесообразности унификации процедур осуществления контроля и надзора, например, путем установления Правительством РФ единых или типовых правил проведения проверок[593].

Необходимость повышения эффективности, совершенствования форм и методов контрольно-надзорной деятельности в сфере военно-социальной политики диктуется наличием значительного числа нерешенных проблем в данной области, причиной многих из которых являются существенные нарушения законодательства субъектами военно-социальной деятельности. Об этом убедительно свидетельствуют результаты опросов. Так, согласно проведенным исследованиям, 65,5 процента граждан в качестве отрицательных результатов проводимой в годы реформ политики видят развитие теневой экономики, коррупции, организованной преступности; соответственно 51,4 процента опрошенных наиболее актуальную задачу российского государства в сфере социальной политики на современном этапе видят в налаживании правопорядка, обеспечении соблюдения действующих конституционных и иных законодательных норм[594].

Весьма важным для правильного понимания сущности контрольной деятельности в сфере военно-социальной политики является рассмотрение контроля как средства проявления личного внимания руководителей к подчиненным, как элемента обратной связи между объектом и субъектом военно-социальной деятельности. В связи с этим контроль в данной сфере является надежным средством повышения мотивации поведения военнослужащих[595].

Контроль и надзор в военно-социальной сфере осуществляют соответствующие субъекты, созданные для этих целей. Понятие «контролирующие органы и организации» в сжатой форме обозначает совокупность таких органов власти, которые наделены контрольными функциями. Это понятие имеет свои корни в сфере управления (управленческой деятельности), неотъемлемым элементом которой является контроль за исполнением организационных решений, предписаний, правил, требований[596].

Среди институтов и механизмов контроля в сфере военно-социальной политики важнейшее место принадлежит прокурорскому надзору за законностью деятельности государственных органов, органов военного управления и должностных лиц. Предмет надзора, полномочия прокуроров по его осуществлению, методы и формы реагирования прокурора на факты нарушения закона регламентированы Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. )[597]. Согласно указанному закону прокуратура Российской Федерации – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. Высокая эффективность прокурорского надзора в обеспечении законности в военно-социальной сфере определяется установленной законом недопустимостью вмешательства в какой-либо форме кого-либо в осуществление прокурорского надзора, а также безусловной обязательностью исполнения требований прокурора.

Важное место в деятельности органов прокуратуры в области военно-социальной политики принадлежит надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями предприятий и организаций различных форм собственности. При осуществлении возложенных на него в данной области функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Большую роль в реализации указанных функций призваны играть военные прокуроры. Военные прокуроры в пределах своей компетенции средствами прокурорского надзора, во-первых, обеспечивают защиту прав военнослужащих от неправомерных действий со стороны органов военного управления и должностных лиц; во-вторых, предупреждают нарушения прав военнослужащих и принимают меры к устранению причин и условий, способствовавших им; в-третьих, принимают меры к восстановлению нарушенных прав военнослужащих и привлечению виновных к ответственности[598]. Как справедливо утверждает доктор юридических наук , содержание правозащитной функции прокуратуры раскрывается в единстве возложенных на нее обязанностей: охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные и государственные интересы; и, наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан[599].

Задачи деятельности военных прокуроров в области надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих заключаются в том, чтобы:

выяснять, как соблюдаются органами военного управления и должностными лицами права и свободы военнослужащих, пресекаются ли и предотвращаются ли факты их нарушения;

применять все предусмотренные законом меры воздействия к должностным лицам, не обеспечившим соблюдение прав и свобод военнослужащих, допускающим их нарушения либо уклоняющимся от принятия в пределах своей компетенции мер по фактам таких нарушений; принимать меры к выявлению и устранению причин и условий, способствующих таким нарушениям;

вести целенаправленную предупредительную и разъяснительную работу со всеми категориями военнослужащих, расширяя их информированность о правах и свободах и механизме их реализации. При этом основные усилия направляются на повышение правовой грамотности командиров и начальников, в том числе с использованием для этих целей возможностей командирской подготовки[600].

Органы военной прокуратуры рассматривают предупреждение и пресечение правонарушений в сфере социальной защиты военнослужащих в качестве одного из приоритетных направлений своей деятельности. Так, в 2001 году по требованию органов военной прокуратуры восстановлены права 305,5 тыс. человек[601]; в 2002 году восстановлены права более 150 тыс. военнослужащих, по их жалобам проведено 43 тыс. прокурорских проверок, выявлено 80 тыс. нарушений, опротестовано 7 тыс. незаконных приказов[602]. В первой половине 2003 года военной прокуратурой проведены проверки законности использования бюджетных средств, выделенных на обязательное государственное страхование военнослужащих. Всего проведено 599 прокурорских проверок, из которых процентов) явились результативными. Выявлено более 800 нарушений законодательства о страховых гарантиях военнослужащих, с целью устранения которых командованию внесено 190 представлений. Восстановлены нарушенные права 472 военнослужащих. Государству возмещен причиненный материальный ущерб на общую сумму более 419 тыс. руб.[603] По итогам 2003 года средствами прокурорского надзора восстановлены нарушенные права около 300 тыс. военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и иных граждан,[604] а по итогам 2004 года – почти 275 тыс. граждан[605].

Практика показывает, что при хорошо налаженном взаимодействии органов военного управления с органами прокуратуры создается весьма эффективное средство устранения нарушений законодательства о социальной защите военнослужащих. Так, в мае 1999 года Главным управлением воспитательной работы Вооруженных Сил РФ была обобщена и через Генеральную прокуратуру РФ направлена в органы прокуратуры субъектов Российской Федерации информация о фактах принятия главами местных администраций, руководителями предприятий и учреждений актов и решений, ограничивающих или отменяющих законные права и льготы военнослужащих и членов их семей. Территориальными прокурорами указанная информация была тщательно изучена и по результатам проверок незаконные акты органов местного самоуправления опротестованы[606].

Основными путями повышения эффективности правозащитной деятельности военной прокуратуры являются, по мнению российских ученых, следующие:

более активное использование в правозащитных целях судов – направление в суд заявлений о признании нормативных актов органов военного управления недействительными и исковых заявлений в защиту прав военнослужащих, учитывая, что судебный механизм хотя и громоздок, но надежен;

наиболее полная реализация правовых норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющих компетенцию (полномочия) не только территориальных, но и военных прокуроров;

повышение эффективности прокурорских проверок соблюдения прав военнослужащих, повышение качества вносимых протестов, представлений, предостережений и усиление контроля за их реализацией;

улучшение взаимодействия органов военной прокуратуры с органами военного управления, а также высшими органами государственной представительной и исполнительной власти;

повышение гласности правозащитной деятельности военной прокуратуры, активизация ее взаимодействия в данной области со средствами массовой информации и общественными объединениями, особенно с теми из них, которые специально созданы для защиты прав и свобод военнослужащих;

более четкое разграничение полномочий военного прокурора и Уполномоченного по правам человека и улучшение форм и методов их взаимодействия в армейских условиях;

совершенствование методики и тактики прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих[607].

Одним из эффективных средств реализации целей и задач военно-социальной политики является институт судебного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц в данной сфере.

Конституция РФ (ст. 46) гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов военного управления, нарушающие права и свободы граждан и их объединений, могут быть обжалованы в суд. По мнению , судебная защита есть «определенный юридический механизм, с помощью которого государство обязано обеспечить соблюдение прав и свобод личности»[608]. Предусмотренное Конституцией РФ, а также действующим законодательством право обращаться за защитой в суд является серьезным фактором укрепления гарантий прав военнослужащих и других граждан в сфере военно-социальной политики. Суды оцениваются юристами разных стран как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением законности администрацией. Как справедливо отмечено авторами монографии «Сравнительное конституционное право», суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, конфликта, возникшего в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом[609].

Важное место в осуществлении судебного контроля принадлежит Конституционному Суду РФ, который согласно Конституции РФ самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Конституционный контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в военно-социальной сфере является эффективным средством защиты этих прав[610]. Кроме того, правовые позиции Конституционного Суда РФ, выявленные при рассмотрении конкретных дел, служат важным средством совершенствования военно-социального законодательства, повышения его эффективности, устранения противоречий и пробелов в нем[611].

Ст. 125 Конституции РФ определено, что Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»[612]. Любой суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом деле, обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного закона.

С 1995 года по настоящее время Конституционный Суд РФ рассмотрел более 20 обращений военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, с просьбами о проверке конституционности различных законодательных актов, нарушающих, по мнению заявителей, их права и свободы[613]. Так, например, постановлением Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. [614] признаны не соответствующими Конституции РФ положения федеральных законов о федеральных бюджетах на 2002, 2003 и 2004 годы, приостанавливающие действие абзаца второго п. 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в части, касающейся выплаты гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений за счет средств федерального бюджета в случае невозможности в трехмесячный срок предоставить им жилые помещения по установленным нормам или невозможности временного размещения этих граждан в других жилых помещениях.

В декабре 2004 года Конституционный Суд РФ проверил конституционность положений федеральных законов о федеральных бюджетах на 2000 – 2004 годы, устанавливавших размер денежной компенсации взамен продовольственного пайка, выплачиваемой военнослужащим, из расчета 20 руб. в сутки, что значительно ниже его реальной стоимости[615]. Проанализировав указанные законодательные акты, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что их положения не предполагают отказ государства от взятых на себя обязательств по продовольственному обеспечению военнослужащих и не могут рассматриваться как препятствующие пересмотру пенсий военным пенсионерам на основании действующего пенсионного законодательства в связи с увеличением стоимости продовольственного пайка.