Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации (стр. 31 )

В октябре 2003 года Главное контрольное управление провело проверку выполнения в Минобороны России законодательства, регламентирующего работу с обращениями граждан. При этом основное внимание было уделено изучению результативности рассмотрения обращений граждан по вопросам выплаты денежного довольствия и дополнительных выплат, обеспечения военнослужащих жильем. В январе - феврале 2005 г. контрольным управлением Президента РФ осуществлена проверка реализации в Минобороны России Федерального закона от 22 августа 2004 г. .

Одним из действенных механизмов контроля за соблюдением прав человека в военно-социальной сфере является институт парламентского омбудсмена (Уполномоченного по правам человека). Омбудсмен определяется как «лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц»[646]. Правовой институт омбудсмена принадлежит в равной мере государству и гражданскому обществу, поскольку он разрешает конфликты государственных и индивидуальных интересов. Как социальный институт гражданского общества омбудсмен восстанавливает баланс сил государства и общества в области защиты гражданских прав и свобод.

В отечественном законодательстве этот институт впервые получил закрепление в Конституции РФ 1993 года (ст. 103). Деятельность Уполномоченного по правам человека регламентируется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[647]. Согласно указанному закону должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. В 1998–2003 годах Уполномоченным по правам человека РФ было рассмотрено более 155 тыс. жалоб и обращений граждан, из которых 24,2 процента посвящены вопросам защиты социальных прав граждан[648]. Учреждение института Уполномоченного по правам человека справедливо считается важным фактором укрепления законности в деятельности исполнительной власти, формой внесудебного контроля.

Эффективным механизмом контроля в сфере военно-социальной политики может стать создание института военного омбудсмена. Идею его создания, выдвинутую [649], поддерживает ряд российских ученых, в частности, , а также авторы научно–практического комментария к Федеральному закону «Об обороне»[650].

К административно-правовым формам защиты социальных прав военнослужащих относится контроль, организуемый командиром в воинской части. Контрольные полномочия командиров представляют собой составную часть их постоянного и каждодневного руководства подчиненными им частями, подразделениями. Контролю командиров свойственны всесторонность и непрерывность. Личное участие командира в его проведении придает этому контролю необходимую оперативность в принятии мер по результатам проверок, включая и меры воздействия. Задачи, виды и формы контроля хозяйственной деятельности воинской части регулируются Руководством по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах РФ, утвержденным приказом Министра обороны РФ от 23 июля 2004 г. № 000[651]. На командире воинской части лежит обязанность по проведению лично и с привлечением должностных лиц внутренних проверочных комиссий проверок наличия военного имущества по службам, а также денежных сумм и ценностей, а при обнаружении материального ущерба, причиненного государству, командир обязан назначить административное расследование и своевременно принимать решение о привлечении виновных к ответственности. При планировании и практической организации контроля командира важно охватить все основные участки и направления жизни и деятельности воинской части. В процессе осуществления контроля в области финансово-хозяйственной деятельности командиры используют внутрипроверочные комиссии, которые создаются для контроля служб снабжения и проверки финансового хозяйства воинской части. Комиссии действуют на общественных началах. Назначаются эти комиссии командиром и являются его органом контроля. Они охватывают проверками широкий круг вопросов финансово-хозяйственной деятельности воинских частей, учреждений и организаций[652].

Подводя итог обзору полномочий различных государственных органов при осуществлении функций контроля и надзора в сфере военно-социальной политики, можно сделать вывод, что контрольно-надзорная деятельность хотя и вторична как вид деятельности, но от ее организации во многом зависит поддержание законности и правопорядка в данной сфере. Можно выделить три специфичных объекта контрольной деятельности государственных органов в сфере военно-социальной политики:

а) соблюдение установленных законами и иными нормативными правовыми актами правил (порядка) осуществления военно-социальной деятельности;

б) соблюдение установленных требований (стандартов) по качеству предоставляемых социальных услуг, а также соответствие указанных услуг объявленным свойствам;

в) соблюдение физическими и юридическими лицами обязанностей, возложенных на них законодательством в сфере обеспечения социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Аналитиками и экспертами отмечается, что в настоящее время организация государственного контроля вызывает существенные нарекания. Три четверти всех проверок осуществляют контрольные органы, действующие в системе управления. Запутанность и нестабильность самой этой системы, естественно, влекут такую же неразбериху в системе государственного контроля. За последние годы контрольный аппарат значительно возрос. Но не всегда этот численный рост оправдан. Существующая практика образования и организационного подчинения контрольных органов пестра и противоречива. В работе контрольных органов много параллелизма и дублирования. Отсутствуют налаженные контакты и координация деятельности различных контрольных органов. Эти недостатки мешают использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для совершенствования управления в военно-социальной сфере.

На необходимость совершенствования системы государственного контроля было указано в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2002 года: «Нам нужны изменения в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия надзорных органов. А где можно – заменят их более эффективными мерами ответственности самих экономических субъектов»[653]. Первоочередная задача при совершенствовании системы государственного контроля состоит в том, чтобы найти оптимальные варианты распределения контрольной деятельности между различными органами с учетом конкретного предназначения каждого из них и потребностей практики. Для правильного разрешения вопросов организационной структуры органов государственного контроля и совершенствования нормативной базы их функционирования необходимо:

а) провести «инвентаризацию» всех действующих в исполнительной сфере органов специализированного контроля;

б) усилить ответственность Правительства РФ за состояние контроля, осуществляемого органами исполнительной власти;

в) вывести из состава министерств, госкомитетов, ведомств с контрольно-надзорными полномочиями, если их соединение в одном органе может привести к коллизиям общегосударственных и ведомственных интересов;

г) ликвидировать дублирующие контрольные органы;

д) унифицировать полномочия контрольно-надзорных органов[654].

Реализацию этих задач можно было бы, на наш взгляд осуществить путем принятия единого законодательного акта о контрольной деятельности в Российской Федерации, о необходимости разработки которого в научной литературе говорилось неоднократно[655]. Некоторые авторы указывают даже на необходимость принятия специального закона, регулирующего контрольную деятельность в Вооруженных Силах РФ[656].

Весьма интересным для совершенствования контрольно-надзорной деятельности является предложение о необходимости создания специального органа – Главной контрольной комиссии, обладающей самостоятельностью и независимостью от иных ветвей власти. От прокуратуры, органов безопасности и милиции этому органу, по мнению указанного автора, должны быть переданы функции надзора за государственными органами, организациями и предприятиями, расследование должностных преступлений[657].

Разговор о контрольно-надзорной деятельности в сфере военно-социальной политики был бы неполным без рассмотрения данной проблемы в контексте осуществления гражданского контроля за военной организацией государства, который призван обеспечить строгое соответствие процесса ее функционирования и использования российскому законодательству и международным обязательствам России. Целью гражданского контроля за военной организацией в социальной сфере является контроль за положением личности в системе военно-социальных отношений, формированием и реализацией государственных программ социального обеспечения военнослужащих, обеспечением социальной защиты военнослужащих и членов их семей[658]. «Объемы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также важные социальные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского контроля за эффективностью идущих в армии преобразований», – подчеркнул Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ 26 мая 2004 г.[659]

В разработанном инициативной группой и обнародованном на международной конференции «Военные и общество: время перемен. Перестройка военно-гражданских отношений в России и странах СНГ» (17–19 октября 2001 г.) проекте модельного закона «О парламентском контроле над военной организацией государства – участника СНГ» предложено следующее определение сущности демократического гражданского контроля за военной организацией государства: это система контрольно-управленческих мер, проводимых государственными органами и общественными институтами по укреплению стабильных военно-гражданских отношений в обществе, способствующих повышению надежности и эффективности деятельности военной организации государства, а также обеспечивающих соблюдение ею законодательства, гражданской и воинской дисциплины, конституционного порядка в реально складывающейся военно-политической обстановке[660].

Как видно из приведенного определения, содействие обеспечению гражданских и социальных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей рассматривается в качестве ключевой задачи демократического гражданского контроля за военной организацией государства. Смысл и предназначение такого контроля состоит в простой и ко многому обязывающей истине: общество, доверившее государству , вправе и обязано знать, как функционирует военная организация, способна ли она выполнять свое предназначение, имеют ли военнослужащие и их семьи все необходимое для полноценной жизни, для качественного выполнения возложенных на них функций, делегированных обществом. Это обстоятельство определяет актуальность рассмотрения данной проблемы в рамках нашего исследования[661].

Основная тенденция влияния гражданского общества на властные структуры и политику в целом, в том числе – на военно-социальную политику, состоит в ограничении и преодолении политического отчуждения. Эта тенденция реализуется посредством превращения политического действия в технологию решения социальных проблем военнослужащих и их семей, а носителей власти – в наемных работников гражданского общества, политическая власть которых, власть над людьми и их объединениями достигается только соответствующей компетентностью, профессионализмом, способностью эффективно решать проблемы свободного развития всех граждан, включая военнослужащих, и общества в целом. Формирующееся гражданское общество накладывает свой отпечаток на социальную политику в соответствии, во-первых, с историческим особенностями развития страны, традициями ее населения, сложившейся культурой, общественным сознанием, психологией и жизненным укладом, во-вторых – с мировым опытом управления социальными процессами в обществе[662].

Важнейшим элементом гражданского контроля за военной организацией государства является назначение на пост министра обороны гражданского политического и государственного деятеля. Если раньше министр обороны был, по существу, представителем Вооруженных Сил в Правительстве РФ, то ныне министр обороны представляет политическое руководство страны в Вооруженных Силах. Будучи гражданским лицом, он имеет возможность осуществлять политический контроль за деятельностью военных структур, а также уделять значительно больше внимания работе в Правительстве, вопросам взаимодействия с органами законодательной власти, связям с общественностью и органами местного самоуправления и на этой основе более предметно решать вопросы социальной защиты военнослужащих и членов их семей. По оценкам аналитиков, «гражданский министр во главе Министерства обороны осуществляет гражданский контроль за военной деятельностью вообще и за реализацией замыслов и планов строительства Вооруженных Сил как части общей военной организации страны в частности. Контроль осуществляется постоянно через сферы военной организации: военно-экономическую, военно-техническую, военно-кадровую, военно-социальную и военно-финансовую»[663].

Опыт развитых стран показывает, что основу, на которой выстраивается широкая и разветвленная система гражданского контроля за деятельностью Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, составляет парламентский контроль. Роль парламентского контроля в решении социальных проблем военнослужащих определяется следующими обстоятельствами:

во-первых, защита их социальных прав относится к числу исходных, базовых условий благополучного существования, свободного и самобытного развития государства и его Вооруженных Сил. В этой сфере недопустимы решения, вырабатываемые ограниченной группой лиц. Прогнозирование и оценка ее состояния, определение политики в этой области – задача парламента. Своей законотворческой деятельностью парламент придает четкую и жесткую государственно-правовую определенность защите прав военнослужащих, ветеранов и членов их семей;

во-вторых, строительство и содержание Вооруженных Сил, в том числе содержание военнослужащих, относится к ведущим статьям государственных расходов. Предметом постоянного внимания парламента являются обоснование исчисления потребностей финансирования по этим статьям и эффективность использования выделенных финансовых средств;

в-третьих, военная сфера тысячами нитей связана со всем обществом. Малейшее неблагополучие в ней либо является результатом сбоев в системе военно-гражданских отношений, либо само болезненно сказывается на них. Предупреждению и демократическому разрешению возможных противоречий призвана служить соответствующая правовая основа, создание и развитие которой является исключительной функцией парламента. В целом представительная власть выступает силой, как бы стоящей над армией и над обществом и регулирующей их взаимоотношения с позиций верховенства закона и общих интересов народа[664].

Основные цели, задачи, методы и механизмы парламентского контроля за военной организацией государства в отечественной литературе проработаны достаточно глубоко и всесторонне[665]. Согласно проведенным исследованиям парламентский контроль, охватывая все сферы военного строительства, на современном этапе должен решать следующие задачи:

способствовать проведению военной реформы по созданию армии нового типа, способной выполнить свое предназначение. Поддержание необходимой военной мощи государства – это не самоцель для военных, «выбивающих» себе дополнительные права и льготы. Общество заинтересовано в том, чтобы созданные им Вооруженные Силы надежно гарантировали его безопасность;

исключить возможность самостоятельного вмешательства армии в политику;

не допустить безосновательного ущемления интересов Вооруженных Сил и других войск, превращения их в дискриминированную часть государства, а военнослужащих – в бесправных изгоев общества.

Цели парламентского контроля по обеспечению социальной защиты военнослужащих вытекают из самой сущности социальной защищенности, которая предполагает наличие механизма реализации и закрепленных в законе гарантий правового положения военнослужащих, а также гарантий осуществления их прав и свобод.

В демократическом государстве стремление структур гражданского общества контролировать военную организацию логично и закономерно. Вопрос только в том, чтобы этот контроль был реальный, действенный, а не декларативный и формальный, а также в том, чтобы контроль не превратился во вмешательство, не привел к подмене деятельности органов военного управления деятельностью структур гражданского общества. Весьма продуктивным в связи с этим представляются предложения о нормативном закреплении институтов гражданского контроля за военной организацией государства, в частности, в Федеральном законе «Об обороне»[666].

Значительные перспективы в совершенствовании институтов гражданского контроля за военной организацией государства открываются в связи с принятием и вступлением в силу с 1 июля 2005 г. Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате в Российской Федерации»[667]. Согласно ст. 18 указанного Федерального закона Общественная палата проводит общественную экспертизу законопроектов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан в области социального обеспечения, а также проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы хотя и носят рекомендательный характер, но подлежат обязательному рассмотрению соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления.

Кроме того, закон предусматривает возможность создания общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, в том числе в тех из них, в которых законом предусмотрена военная служба. Как представляется Общественная палата РФ и общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, позволят существенно повысить эффективность гражданского контроля за деятельностью военной организации государства в сфере военно-социальной политики.

Выводы: 1. Важнейшим фактором обеспечения высокой эффективности военно-социальной политики является постоянный контроль за деятельностью субъектов в данной сфере. Контрольная функция государственных органов в военно-социальной политике по своему содержанию включает в себя три элемента: первый – получение необходимой информации; второй – анализ и оценка информации; третий – реагирование на выявленные отклонения от установленных правил и требований. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности относится к числу неотъемлемых условий продвижения к подлинной социальной защищенности военнослужащих, укрепления социального потенциала оборонной мощи российского государства.

2. Принцип демократического гражданского контроля в сфере военно-социальной политики означает, что государственные решения в данной области должны приниматься государственными органами после тщательного критического анализа всего спектра мнений, предложений, взглядов различных классов, социальных групп, общественных организаций и по окончательному решению лиц, избранных демократическим путем для руководства государственными делами. Конечной целью является гарантирование такого состояния общественных отношений, при котором вооруженные силы служат всему обществу, а военно-социальная политика государства, согласуясь с политическими задачами и экономическими ресурсами страны, обеспечивает такое положение, когда военнослужащие по своему статусу, уровню жизни и морально-психологическому состоянию ощущают себя полноправными членами общества, которое доверило им свою безопасность.