Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации (стр. 30 )

Основную роль в осуществлении судебного контроля в сфере военно-социальной политики играют суды общей юрисдикции, в том числе – военные суды. С принятием Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» фактически был создан принципиально новый унифицированный юридический механизм, призванный обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов граждан путем судопроизводства по жалобам, посредством которого стало возможным осуществление всеобъемлющего судебного контроля за деятельностью должностных лиц и органов управления. Система судебной власти является основным звеном единого универсального механизма защиты прав военнослужащих[616].

На важность и особую роль судов в защите прав военнослужащих русские военные публицисты указывали давно. Так, в 1906 году русский военный журнал «Офицерская жизнь» писал: «...военная служба, насквозь проникнутая духом подчиненности и чинопочитания, что является существенным элементом воинской дисциплины, создает такие отношения между категориями военнослужащих, стоящими на различных ступенях иерархической лестницы, что во многих случаях только бдительный надзор независимой судебной власти и постоянная возможность ее авторитетного вмешательства могут защитить подчиненного от произвольных и незаконных действий со стороны лиц, облеченных властью»[617].

Сегодня в Российской Федерации осуществляют правосудие 151 военный суд и Военная коллегия Верховного Суда РФ. В них трудятся более 700 военных судей. Согласно федеральным конституционным законам от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»[618] и от 23 июня 1999 г. «О военных судах Российской Федерации»[619] военные суды входят в судебную систему Российской Федерации, являются судами общей юрисдикции и осуществляют судебную власть в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Военные суды осуществляют правосудие от имени Российской Федерации, рассматривая подсудные им дела в порядке гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Количество поступающих в военные суды жалоб неуклонно растет. Если в 1993 году, когда военнослужащие впервые получили право на такое обжалование, военные суды рассмотрели около 3 тыс. жалоб, то в 1994 году – уже более 13 тыс., а в 1998 и 1999 годах – свыше 40 тыс. жалоб ежегодно[620]. В 2000 году рост числа поступивших в суды жалоб и исков военнослужащих превзошел все показатели за предыдущие годы. Всего военными судами за этот период рассмотрено гражданских дел, что превышает аналогичный показатель за 1999 год более чем в 4 раза[621]. В 2001 году количество рассмотренных военными судами исков и жалоб военнослужащих о защите их прав и законных интересов возросло на 9,4 процента и составило 210 525, из которых 84 процента обращений признаны судами обоснованными и удовлетворены[622]. В 2002 году военными судами рассмотренозаявлений и жалоб, 84,5 процента из которых удовлетворено[623], а в 2003 году –гражданских дел[624]. Всего за десять лет в военные суды с различными жалобами обратилось около 1 млн. военнослужащих; в разные годы от 87 до 90 процентов поданных жалоб военными судами удовлетворялись[625].

Наибольшее число жалоб военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, связано с необеспечением их положенными видами довольствия (денежного, квартирного, вещевого, продовольственного) – 95 процентов от общего числа жалоб; около 5 процентов приходится на нарушения, связанные с увольнением или отказом в увольнении с военной службы[626].

В рамках разговора о судебной защите прав граждан нашей страны нельзя обойти молчанием очень важное событие, происшедшее 7 мая 2002 г.: впервые в истории новейшей России постановлением Европейского Суда по правам человека в Страсбурге вынесено решение в пользу российского гражданина . Суд обязал Российскую Федерацию выплатить заявителю в течение трех месяцев со дня вступления судебного решения в силу 3000 евро в качестве компенсации морального ущерба, а также уплатить необходимые налоги[627]. Примечательным обстоятельством в данном деле является то, что истец – бывший военнослужащий, и его иск связан с выплатой компенсации в возмещение вреда здоровью, причиненного ему в период выполнения обязанностей военной службы при ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Суд отметил, что государственным властям не разрешается ссылаться на отсутствие средств в качестве оправдания за невыплату долга по судебному решению.

Следует заметить, что российские граждане все более активно используют возможности Европейского Суда для защиты своих прав. По состоянию на конец 2004 года в Европейский Суд поступило более 18 тыс. жалоб против Российской Федерации. По этому показателю наша страна занимает третье место среди всех государств – членов Совета Европы. Однако большинство из указанных жалоб отклонено без рассмотрения. К производству принято лишь около 100 жалоб, а рассмотрено всего 13. Причиной этого является несоответствие поступающих обращений критериям, установленным Европейским Судом по правам человека, а также несоблюдение заявителями установленных правил и процедур обращения с жалобами[628]. Обращаются в Европейский Суд по правам человека и военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы. Всего в настоящее время в Европейском Суде находятся на рассмотрении 46 жалоб против Российской Федерации в связи с неисполнением Министерством обороны РФ вступивших в законную силу решений судов[629].

С принятием и вступлением в силу Кодекса РФ об административных правонарушениях[630] особую актуальность приобретает вопрос формирования в Российской Федерации системы административных судов. Во многих странах институт судебного контроля реализуется через систему административной юстиции. Несмотря на определенные различия, все существующие в мире системы объединяет главная цель – осуществление судебного контроля за правомерностью (законностью) актов публичной власти по отношению к лицам, не обладающим государственно-властными полномочиями. Основное содержание института административной юстиции составляет судебный контроль за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти. Главная правозащитная черта административной юстиции состоит в том, что она представляет собой правосудие, судебную защиту, а не исполнительную власть, хотя является отдельной административной ветвью правосудия. Данный вид юстиции представляет собой юридическую форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти.

В связи с вышеизложенным, мы разделяем мнение ряда ученых о необходимости разработки и принятия закона об административном судопроизводстве[631]. Формой обращения за судебной защитой в публично-правовом (административном) споре может быть административный иск. При этом должны быть определены разновидности административных исков, в зависимости от которых будут предусмотрены виды судебных постановлений и правила их исполнения:

а) о признании нормативного правового акта публичной администрации (органа исполнительной власти), нарушающего права и свободы человека и гражданина, не соответствующим закону;

б) об отмене или изменении индивидуального административного акта и о восстановлении нарушенного права гражданина или объединения граждан;

в) об издании (принятии) индивидуального административного акта в целях реализации права гражданина в конкретном правоотношении;

г) о признании конкретного юридического факта в качестве основания возникновения, изменения или прекращения публично-правового (административного) статуса гражданина[632].

Актуальным также является вопрос, который неоднократно обсуждался в юридической литературе: как далеко должны распространяться границы судебного контроля в сфере публичной власти при оценке решения или действия органа или должностного лица: признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта? Мы согласны с мнением, что суду не следует предоставлять право исследовать причины и основания (помимо юридических), на которых основано принятие акта. Такое право означало бы «вторжение» в сферу компетенции иной ветви власти, имея ввиду осуществление соответствующим органом предоставленных ему полномочий. Могут ли суды, вынося решение о признании акта недействующим, внести в этот акт необходимые с точки зрения суда изменения? Видимо, признание за судом подобных прав поколебало бы принципы разграничения компетенции между ветвями государственной власти[633].

Особое место в системе органов, призванных осуществлять контрольные функции в сфере военно-социальной политики государства, принадлежит Счетной палате РФ.

Согласно Федеральному закону от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»[634] Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему.

Задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации указанных задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

Счетная палата РФ активно использует предоставленные ей контрольные функции в сфере военно-социальной политики. Так, в 1995–1998 годах она провела 178 ревизий и проверок использования бюджетных средств, выделяемых на нужды обороны страны и правоохранительную деятельность. Вскрыто финансовых нарушений на сумму 15,47 млрд. руб., в том числе 8,2 млрд. руб. – по Министерству обороны РФ[635].

В ноябре–декабре 2000 года Счетная палата РФ провела проверку использования администрацией Мурманской области и Северным флотом средств, поступивших для семей военнослужащих, погибших на АПРК «Курск». В ходе проверки выявлено использование поступающих средств на цели, не соответствующие их назначению, в том числе: на увековечение памяти погибшего экипажа АПРК «Курск», приобретение книг о подлодке, направление писем в адрес благотворителей. По результатам проверки направлены представления Счетной палаты РФ губернатору Мурманской области и командующему Северным флотом[636].

В 2001 году Счетной палатой РФ проверено использование средств, выделяемых на жилищное строительство в Северо-Кавказском военном округе. По оценке аудиторов, при общем недостатке финансирования капитального строительства и ремонта (была выделена сумма в 1279,4 млн. руб., или 87 процентов от запланированных на 1999–2000 годы, полученные в счет финансирования Минобороны России) материальные ценности на сумму 3,8 млн. руб. были использованы на цели, не связанные с капитальным строительством[637].

В конце 2002 года Счетной палатой проведена проверка законности и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных Минобороны России на обязательное государственное страхование военнослужащих и приравненных к ним лиц и выплату единовременных пособий в случае гибели (смерти) военнослужащих или повреждения здоровья при исполнении ими обязанностей военной службы. В ходе проверки выявлены ряд серьезных недочетов и упущений, которые отрицательно повлияли на эффективность расходования средств федерального бюджета на указанные цели. Так, были выявлены расхождения между данными о численности военнослужащих, представленными Минобороны России в Военно-страховую компанию, и полученными Счетной палатой в ходе проверки. Это способствовало необоснованному перечислению в Военно-страховую компанию бюджетных средств на общую сумму,1 тыс. руб. При отсутствии законных оснований Минобороны России организовало через Военно-страховую компанию выплату единовременных пособий в случае гибели (смерти) военнослужащих или повреждения здоровья при исполнении ими обязанностей военной службы. При этом Военно-страховой компании возмещаются расходы за оказанные услуги в размере 5 процентов от выплаченных сумм. Всего за период с 1 октября 1995 г. по 31 марта 2002 г. из бюджетных средств за оказание посреднических услуг выплаченотыс. руб. Общая сумма выявленных в ходе проверки нарушений в использовании государственных средств составила ,4 тыс. руб.[638]

По итогам 2002 года общая сумма нарушений в использовании бюджетных средств в сфере национальной обороны составила, по данным Счетной палаты РФ, 2 млрд. 382,9 млн. руб. По фактам нарушения законодательства свыше десятка материалов переданы Счетной палатой в Генеральную прокуратуру РФ[639].

Постановлением Государственной Думы от 2 апреля 2004 г. ГД[640] Счетной палате РФ поручено осуществить проверку целевого использования средств, выделенных из федерального бюджета федеральным органам исполнительной власти для финансирования мероприятий, связанных с предоставлением дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов, принимающим участие в борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона РФ.

Анализ деятельности Счетной палаты РФ показывает, что у нее в настоящее время нет реальной возможности прямого воздействия по пресечению грубых финансовых нарушений. Так, руководство Счетной палаты отмечает, что прокуратура не принимает должных мер по выявленным фактам нарушения закона в Правительстве РФ[641]. В этой связи мы поддерживаем высказываемые российскими юристами и экономистами предложения о наделении Счетной палаты РФ более широкими полномочиями по устранению выявленных фактов нарушений бюджетного законодательства. В этих целях, в частности, предлагается разработать и принять федеральный закон о контрольно-ревизионной деятельности в Российской Федерации, а также о необходимости подчинения всех контрольно-ревизионных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе – и региональных, Счетной палате РФ[642].

В отличие от Счетной палаты РФ, призванной осуществлять в сфере военно-социальной политики, главным образом, функцию финансового контроля, более широкий круг контрольных полномочий возложен на Контрольное управление Президента РФ. В соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 000[643], основными задачами Контрольного управления являются: контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов Президента РФ; информирование Президента РФ о результатах проверок и подготовка предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Основными функциями Контрольного управления Президента РФ являются: организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю; рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента РФ и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений; участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений; осуществление координации деятельности по вопросам контроля полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также методическое руководство этой деятельностью.

Контрольное управление Президента РФ при осуществлении указанных задач и функций имеет право создавать комиссии, направлять своих представителей на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, направлять материалы проверок в правоохранительные органы, вносить предложения о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Следует отметить интересный опыт деятельности аналогичного контрольного органа в США. Так, например, в период войны во Вьетнаме для контроля за материально-техническим обеспечением боевых действий был создан филиал управления по вопросам национальной безопасности Главного Контрольного управления США в количестве 30 человек[644].

Практика деятельности Контрольного управления Президента РФ (до июня 2004 года именовалось Главным контрольным управлением) в сфере военно-социальной политики свидетельствует о достаточно высокой эффективности работы данного органа. Например, в 1999 году указанным органом была проверена реализация президентской программы «Государственные жилищные сертификаты». По результатам проверки поручением Президента РФ от 7 декабря 1999 г. № Пр-1597 были даны конкретные указания Правительству РФ, заинтересованным федеральным органам исполнительной власти по устранению выявленных и нарушений. Во исполнение данного поручения Правительством РФ приняты ряд постановлений, которыми в программу внесены существенные коррективы, направленные на совершенствование механизма ее реализации.

В мае 2000 года Главным контрольным управлением проверено выполнение в Минобороны России, в МВД России, а также в ряде субъектов Российской Федерации Федерального закона «О статусе военнослужащих». В ходе проверки выявлены ряд существенных недостатков в реализации данного закона. В целях их устранения Президентом РФ дано поручение от 29 июня 2000 г. № Пр-1372 Правительству РФ, федеральным органам исполнительной власти, руководителям субъектов Российской Федерации обеспечить неукоснительно исполнение положений Федерального закона «О статусе военнослужащих». Исполнение данного поручения было взято Главным контрольным управлением под жесткий контроль. За этот период Правительство РФ трижды (30 сентября 2000 г., 21 июня 2001 г. и 19 января 2002 г.) представляло доклады Президенту РФ о работе по исполнению Федерального закона «О статусе военнослужащих».

В апреле 2001 года комиссией Главного контрольного управления Президента РФ проверено исполнение федеральными органами исполнительной власти законодательства о социальной защите семей военнослужащих, пострадавших или погибших при исполнении воинского долга, в апреле–мае 2002 года проведена проверка исполнения в Минобороны России и в ФПС России законов и поручений Президента РФ о социальной защите военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

В конце 2002 года Главным контрольным управлением проведена проверка деятельности Минобороны России и МВД России по обеспечению выплат денежного вознаграждения военнослужащим и сотрудникам органов внутренних дел, участвующим в контртеррористических операциях в Чеченской Республике. В ходе проверки выявлены серьезные проблемы в осуществлении этих выплат, обусловленные как объективными (несовершенством нормативно-правовой базы), так и субъективными (серьезными издержками в деятельности органов военного управления) причинами. По результатам проверки даны конкретные поручения Правительству РФ по преодолению сложившейся ситуации, принять меры как организационного, так и нормотворческого характера по совершенствованию механизма материального стимулирования участников контртеррористических операций[645].