Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации (стр. 1 )

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

На правах рукописи

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 20.02.03 – Военное право,

военные проблемы международного права

Диссертация на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Научный консультант

доктор юридических наук

профессор

Москва – 2005

Содержание[1]

	Введение ……………………………………………………………...…………….	3
Глава I.	ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ …………………………..……….	20
	1.1. Социальная политика как функция правового, социального государства	21
	1.2. Понятие, сущность военно-социальной политики и критерии ее эффективности ….……...…........………………………………………………..…	33
	1.3. Принципы и функции военно-социальной политики ………………………	52
	1.4. Современное социальное и правовое положение военнослужащих и членов их семей как показатель эффективности военно-социальной политики	71
	1.5. Финансово-экономические основы военно-социальной политики …..........	81
Глава II.	ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ………………………………………...…….....…	102
	2.1. Государственно-правовые аспекты военно-социальной политики ……….	103
	2.2. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» как ключевое звено системы правового обеспечения военно-социальной политики …………….....	130
	2.3. Пробелы и противоречия военно-социального законодательства и пути их преодоления ………………………………..……………….…………….....….	146
	2.4. Проблемы кодификации военно-социального законодательства …….……	162
Глава III.	АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ………………………..……………………………….……………	187
	3.1. Совершенствование системы денежного довольствия военнослужащих …	188
	3.2. Вопросы реформирования системы предоставляемых военнослужащим социальных льгот ……………………………………........................................…..	213
	3.3. Жилищная проблема военнослужащих: состояние и перспективы решения ………..……………………………………….……………….……...….	233
	3.4. Медицинское обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей ……………………..….……………....……	247
	3.5. Проблемы социальной защиты участников и ветеранов боевых действий	256
	3.6. Социальная адаптация граждан, уволенных с военной службы.……….…	277
Глава IV.	ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ …………...………….………...…………………………..………….	288
	4.1. Основное содержание программ и прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и их влияние на военно-социальную политику ……………...……..……………………………………………………	289
	4.2. Система и полномочия органов, осуществляющих реализацию задач военно-социальной политики ………………………………………………...…..	300
	4.3. Проблемы совершенствования контрольно-надзорной деятельности в сфере военно-социальной политики ………..…………………………...………..	322
	4.4. Военно-социальная работа как средство реализации задач военно-социальной политики ……………………………………….……………….……	357
	Заключение …………………………………………..………….………..………...	368
	Список использованных источников ...………………………….………..………	380
	Приложения …………………………………………….…...…………...…………	418

Введение

Начавшиеся в начале 90-х годов прошлого столетия и продолжающиеся сегодня качественные преобразования в российском обществе привели к глубоким, коренным и, как представляется, необратимым изменениям во всех сферах общественной жизни – политической, экономической, социальной, духовной. Универсальным, системообразующим институтом, осуществляющим публично-властное управление всеми сферами жизни общества, является государство. Деятельность государства и его органов по управлению обществом именуется политикой. В свою очередь, деятельность государства по управлению социальной сферой жизни общества предстает в виде социальной политики, целью которой является «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции РФ).

Важнейшей составной частью социальной политики любого государства является деятельность по упорядочению социальных отношений внутри особого государственного института – военной организации, под которой понимается «система вооруженных субъектов, а также военно-политических, военно-экономических, военно-научных и других структур государства, имеющих целью обеспечить военную мощь, обороноспособность, национальную безопасность страны на необходимом и достаточном уровне»[2]. Сущностные признаки указанного направления социальной политики государства (весьма значительный контингент граждан, включенных в его сферу; высокая социальная значимость профессиональной деятельности представителей данной социальной общности, связанной с обеспечением военной безопасности государства; наличие системы специализированных «военно-социальных» законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих функционирование данной сферы) позволяют ставить вопрос об институционализации военно-социальной политики в качестве относительно самостоятельного структурного элемента общей системы социальной политики государства.

Исходя из вышеизложенного, актуальность исследования проблем правового обеспечения военно-социальной политики обусловлена следующими обстоятельствами:

во-первых, сложностью, динамичностью и противоречивостью процессов, проистекающих в социальной сфере российского общества, что самым непосредственным образом сказывается на социальной ситуации в Вооруженных Силах, как неотъемлемой составной части государства. Это актуализирует потребность в научном осмыслении содержания и направленности социальных реформ, осуществляемых в Российской Федерации (реформа системы пенсионного обеспечения; реформа жилищно-коммунального хозяйства и в целом жилищной политики; реформа системы образования; реформа системы социальных пособий и льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, и др.) и оценке их последствий для социального положения такой специфической группы населения, каковой являются военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей;

во-вторых, возрастанием роли принципа гуманизации строительства Вооруженных Сил, сущность которого состоит в обеспечении жизнедеятельности человека как главного субъекта вооруженной борьбы, воспроизводстве его природно-биологических и духовных сил и создании благоприятных условий его существования в системе военно-социальных отношений[3]. Это обусловлено тем, что «главный конкурентный капитал, главный источник развития страны – это ее граждане. Для того, чтобы страна стала сильной и богатой, необходимо сделать все для нормальной жизни каждого человека»[4]. Социальные процессы, происходящие в военной организации, как объект государственного воздействия требуют новых способов и институтов управления и правового регулирования;

в-третьих, относительно слабой теоретико-правовой проработкой понятия «военно-социальная политика», отсутствием научно обоснованной концепции ее правового обеспечения. Формирование и осуществление государственной политики в области социального обеспечения и социальной защиты военнослужащих в последние годы не сопровождалось специальными комплексными научными исследованиями в рамках военно-юридической науки. Настоящее диссертационное исследование призвано в определенной степени восполнить данный пробел;

в-четвертых, состоянием действующего законодательства в сфере военно-социальной политики. Современная нормативно-правовая база в данной области, с одной стороны, избыточна (с точки зрения количества нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы о социальной защите и социальном обеспечении военнослужащих и их семей), а с другой стороны, указанное законодательство содержит значительное число пробелов и противоречий, что значительно снижает эффективность и качество правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере. Многочисленные нормативные правовые акты по указанным вопросам не образуют системного подхода к правовому обеспечению военно-социальной политики. Все это предопределяет необходимость научного обоснования путей совершенствования нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование как содержания, так и формы указанного законодательства.

Актуальность и значимость вопросов комплексного правового регулирования общественных отношений в сфере военно-социальной политики Российской Федерации позволяют квалифицировать их в качестве крупной научной проблемы, решение которой имеет важное значение для укрепления обороноспособности российского государства, для развития военного права. Сущность указанной научной проблемы состоит в обосновании путей и способов разрешения противоречия между потребностью в оптимизации военно-социальной политики Российской Федерации и ограниченными возможностями современной системы ее правового обеспечения и разработке на этой основе концепции военно-социальной политики Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Актуальность и недостаточная разработанность данной проблемы в военно-юридической науке предопределили выбор темы, объекта, предмета, цели и задач настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы исследования.

Многое из того, что возникло в последние годы в теории и практике правового регулирования общественных отношений в сфере социальной политики российского государства, далеко не вписывается в сложившиеся схемы научного осмысления и требует поиска новых принципов и направлений исследования данных проблем. Вместе с тем российской общественной наукой создан потенциал идей и подходов, на основе которых происходит постепенное освоение проблем, связанных с деятельностью государства по руководству процессами, проистекающими в социальной сфере жизни общества. Особенный интерес и методологическую ценность применительно к теме настоящего исследования имеют работы, в которых раскрываются проблемы реформирования социальной политики Российской Федерации на рубеже ХХ–ХХI веков. К их числу можно отнести труды , , а также материалы Всероссийской научно-практической конференции «Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт, проблемы, перспективы», состоявшейся в Российской академии государственной службы 13–14 марта 2001 г. Правовые аспекты социальной политики государства рассмотрены в научных работах и , , других ученых.

В последние годы представителями различных отраслей науки активно разрабатываются проблемы социальной безопасности общества, обеспечение которой выступает одной из главных целей государственной социальной политики (см. труды , , и др.).

Как отмечалось выше, неотъемлемой составной частью общей социальной политики государства является военно-социальная политика. В связи с этим важную методологическую основу для настоящей диссертации составляют научные работы, посвященные исследованию проблем социального статуса и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (см., например, труды , , и др.). Проблемы правового регулирования системы социальной защиты и реализации социально-экономических прав указанных категорий граждан рассмотрены в работах , , других ученых

Серьезным вкладом в исследование правовых проблем государственной военно-социальной политики являются научно-практические комментарии к федеральным законам «О статусе военнослужащих», «О воинской обязанности и военной службе», «Об обороне», «О ветеранах»[5]. Многие аспекты научного осмысления современной военно-социальной политики, в том числе – вопросов правового регулирования данной сферы, содержатся в материалах ряда научно-практических конференций и семинаров по данной проблематике[6], а также в итогах ежегодного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, который проводится в нашей стране, начиная с 1999 года.

Отдельные правовые проблемы военно-социальной политики рассмотрены в работах , и (льготы, предоставляемые военнослужащим), (обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих), , и (денежное довольствие военнослужащих и пенсионное обеспечение граждан, проходивших военную службу, и их семей), , и (жилищное обеспечение), и (медицинское обеспечение и охрана здоровья военнослужащих), и (проблемы военного образования), , и (социальная защита и реабилитация участников боевых действий и вооруженных конфликтов, а также инвалидов вследствие военной травмы), , и (социальная адаптация граждан, уволенных с военной службы), и др.

Таким образом, исследования правовых проблем социальной деятельности государства имеют достаточно обширную библиографию, позволяющую получить определенное представление о проблемах правового обеспечения военно-социальной политики. Однако очевидно и другое. В настоящее время в отечественной литературе отсутствует сколько-нибудь целостное, систематизированное научное исследование военно-социальной политики государства в целом и проблем ее правового обеспечения в частности. В связи с этим можно констатировать наличие существенного противоречия между, с одной стороны, исключительной остротой и сложностью процессов, проистекающих в сфере военно-социальной политики российского государства, а с другой – недостаточностью научных исследований этой проблемы в рамках военно-юридической науки.

Все это свидетельствует о наличии теоретических, практических и прогностических оснований, позволяющих прийти к выводу, что комплексное исследование проблем правового обеспечения военно-социальной политики, научное обоснование путей совершенствования ее правовых основ, а также внедрение результатов исследования в законодательство и правоприменительную деятельность в соответствии с основными направлениями современной правовой политики государства является одной из актуальных задач современной военно-юридической науки.

Объектом диссертационного исследования является военно-социальная политика Российской Федерации.

Предмет исследования составляют проблемы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации, под которым понимается комплекс мероприятий правотворческого, правореализующего и правоприменительного характера, осуществляемых государством в интересах достижения целей и решения задач военно-социальной политики.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного научного анализа проблем и противоречий, возникающих в процессе правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере военно-социальной политики, обобщения отечественного и зарубежного опыта деятельности государства в данной сфере, выработать научно обоснованную, завершенную, имеющую внутреннее единство концепцию правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации и по возможности указанную концепцию апробировать и отчасти внедрить.

Рабочая гипотеза исследования состоит в предположении о том, что отдельные элементы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации находятся в разрозненном, фрагментарном виде и нуждаются в объединении в единую систему на теоретическом, организационном, кадровом, информационном, правотворческом и иных уровнях, а также о том, что оптимизация системы правового обеспечения военно-социальной политики является одним из решающих компонентов успешного осуществления модернизации Вооруженных Сил РФ, важнейшим фактором обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Игнорирование или недооценка этого направления государственной деятельности неизбежно ведут к дестабилизации социальной обстановки внутри военной организации государства, возрастанию социальной напряженности и, как следствие, к снижению уровня обороноспособности Российской Федерации. Сформулированная гипотеза ориентирует на разработку и осуществление конкретных мер по совершенствованию системы правового обеспечения военно-социальной политики, а также развитию законодательства в этой области.

Для достижения цели исследования и подтверждения основных положений рабочей гипотезы поставлены следующие исследовательские задачи:

1) провести анализ и выявить специфику проявления в воинской среде основных проблем и противоречий социальной политики российского государства, возникающих в период коренных преобразований всех сфер жизни российского общества;

2) выработать и теоретически обосновать научное определение понятия «военно-социальная политика», исследовать ее правовую сущность, выявить принципы и функции, разработать проект ее концепции;

3) критически проанализировать военно-социальное законодательство, выявить имеющиеся в нем противоречия и пробелы, сформулировать конкретные предложения по их преодолению и обосновать необходимость разработки и принятия кодифицированного нормативного правового акта о социальной защите и социальном обеспечении военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

4) изучить современное социальное и правовое положение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, осуществить комплексный анализ наиболее актуальных правовых проблем современной военно-социальной политики и выработать на основе этого анализа предложения о путях их решения;

5) исследовать организационно-правовые основы военно-социальной политики и разработать предложения о принятии единого программного документа в сфере военно-социальной политики Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Методы исследования. Исследование проведено на основе общенаучных, специальных системных и сравнительных методов анализа: системно-структурного – при уточнении сущности правового обеспечения военно-социальной политики; конкретно-социологического – при исследовании эффективности правового обеспечения современной военно-социальной политики; историко-целевого подхода – при изучении генезиса понятийного аппарата, связанного с деятельностью государства в сфере военно-социальной политики. Кроме того, использованы специальные правовые методы исследования: формально-юридический (при изучении правовой природы военно-социальной политики, ее соотношения с другими направлениями политической деятельности государства), сравнительно-правовой (при изучении эволюции военно-социального законодательства России и проведении его сравнительного анализа с законодательством зарубежных государств), статистический (при исследовании эффективности правотворческой деятельности государственных органов и органов военного управления и при изучении динамики изменений военно-социального законодательства), другие методы.