Научно-исследовательские работы по мероприятиям административной реформы в липецкой области по теме: «разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Липецкой области» (стр. 10 )

*  вовлечение гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики;

Разработка проекта плана (программы) противодействия коррупции, предполагает выполнение следующих видов работ:

*  характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа;

*  формулирование целей и задач Программы;

*  обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития региона, а также целесообразности решения проблемы программно-целевым методом;

*  разработка увязанных по срокам и этапам базовых и специфических, присущих ведомству антикоррупционных направлений Программы;

*  описание ожидаемых результатов реализации Программы;

*  разработка индикаторов оценки эффективности и результативности реализации основных мероприятий Программы;

*  определение источников достижения социально-экономической эффективности Программы;

*  разработка предложений по основным направлениям финансирования, срокам и этапам реализации целевой Программы;

*  разработка предложений по системе управления, контроля и мониторинга Программой;

*  разработка подробного плана мероприятий, позволяющего обеспечить комплексный подход к построению антикоррупционной системы ведомства.

Принимая во внимание то, что ряд программных мер по борьбе с коррупцией предусмотрен в рамках Концепции и Плана мероприятий административной реформы в России (2006 – 2008 гг.), в том числе разработка ведомственных антикоррупционных программ, эти меры должны иметь конкретную направленность и иметь целью достижение конкретных результатов. В связи с чем, все программные мероприятия следует разделить на: организационные (создающие условия для осуществления мероприятий), правовые (связанные с разработкой проектов правовых актов, совершенствованием нормативно-правового регулирования) и направленные на непосредственную реализацию механизмов и методов противодействия коррупции. Этот подход необходимо применить и при формировании ведомственной антикоррупционной программы.

Система программных мероприятий ведомственных планов (программ) мероприятий по противодействию коррупции представляет собой:

*  систему базовых программных мероприятий, разработанных Министерством экономического развития и торговли РФ и одобренных решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 01.01.01 г. № 66);

*  систему специфических программных мероприятий, разработанных в соответствии со спецификой ведомства, направленных на снижение специфических коррупционных рисков, объективно присущих функционированию отдельных органов исполнительной власти Липецкой области.

В связи с этим, Концепция административной реформы не ограничивает субъекты Федерации возможностью построения собственной системы направлений деятельности по решению проблемы противодействия коррупции.

К базовым мероприятиям относятся:

*  образование при исполнительном органе государственной власти Липецкой области комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, проведение иных подготовительных мероприятий;

*  совершенствование организации деятельности Липецкой области по размещению государственного заказа;

*  организация проведения экспертизы нормативных правовых актов Липецкой области и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции;

*  формирование перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей);

*  формирование системы мер дополнительного стимулирования для государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности («компенсационного пакета»);

*  внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности, в том числе применение технических средств контроля исполнения ими своих должностных обязанностей;

*  установление системы обратной связи с получателями государственных услуг;

*  формирование нетерпимого отношения  к  проявлениям коррупции;

*  применение технических средств контроля исполнения должностных обязанностей должностными лицами, замещающими коррупциогенные должности;

*  внедрение и развитие информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области, позволяющих сократить имеющиеся причины и условия, порождающие коррупцию;

*  обеспечения доступа граждан и организаций к информации органов исполнительной власти Липецкой области.

Ведомственные антикоррупционные программы должны содержать меры, формируемые в зависимости от задач и специфики конкретных ведомств.

Список таких мер может включать, в частности:

*  максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, например через механизмы «одного окна» и через системы электронного обмена информацией;

*  повышение уровня открытости органа власти;

*  внедрение механизмов досудебного обжалования действий и решений должностных лиц и органов исполнительной власти области;

*  снижение административных барьеров через механизмы аутсорсинга;

*  регламентация осуществляемых государственных функций и услуг;

*  введение практики периодического перевода чиновников на новое место работы внутри органа власти или на сходное место работы в другом органе власти (издержки на переобучение в любом случае меньше потерь от коррупции);

*  усиление контроля и мер ответственности за проволочки при работе с гражданами;

*  уменьшение дефицита доступа к государственным услугам (обеспечение специального режима работы «офисов» по приему граждан; информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу и т. д.).

детальная регламентация процедур взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных и муниципальных услуг), в том числе в необходимых случаях ограничения на любые контакты должностного лица с указанными категориями лиц за пределами специально отведенных служебных помещений, а также установление систем видеонаблюдения и прослушивания разговоров в местах, специально отведенных для контактов должностных лиц и граждан;

разбиение административных процедур на дополнительные стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;

использование косвенных признаков виновности (например, наличие при нахождении на служебном месте больших сумм наличных денег) в качестве основания для наложения служебных взысканий.

Проведение подготовительных мероприятий включает: образование Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов (Указ Президента РФ от 01.01.2001г. № 000), возложение полномочий по противодействию коррупции на подразделение по вопросам государственной службы и кадров.

Учитывая, что функция осуществления государственных закупок и соответствующее полномочие государственного заказчика в Липецкой области возложены на ряд органов исполнительной власти (это не только управление госзаказа Липецкой области, но и управление потребительского рынка Липецкой области, Управление социальной защиты населения Липецкой области, Управление энергетики и тарифов Липецкой области, Управление экономики, Управление лесного хозяйства Липецкой области и иные), совершенствование организации системы государственного заказа должно найти отражение в ведомственной программе (плане мероприятий) противодействия коррупции каждого органа власти.

Организация проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции, предусмотрена среди базовых программных мероприятий, одобренных решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Однако, учитывая специфику законодательства Липецкой области, ведомственные планы (программы) противодействия коррупции данное мероприятие содержать не должны. Постановление главы администрации Липецкой области «О централизации правового обеспечения главы администрации области, администрации области, органов исполнительной власти Липецкой области» создана единая юридическая служба по правовому обеспечению главы администрации области, администрации области, органов исполнительной власти Липецкой области, в полномочия которой входит антикоррупционная экспертиза всех нормативных правовых актов органов исполнительной власти Липецкой области и их проектов.

Установление в плане (программе) противодействия коррупции такого мероприятия как снижение административных барьеров через механизмы аутсорсинга имеет необходимые правовые предпосылки. Постановлением Администрации Липецкой области утвержден Регламент применения аутсорсинга в работе исполнительных органов государственной власти Липецкой области, управления, контроля и мониторинга эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности.

Коррупционные проявления часто основаны на выполнении органами государственной власти функций, не имеющих достаточных правовых оснований и, в связи с этим, отсутствием их детальной регламентации. Для предотвращения появления таких избыточных функций органов исполнительной власти в ведомственной программе должна найти отражение регламентация осуществляемых органом исполнительной власти Липецкой области функций и услуг.

Для каждого из мероприятий, предусматриваемых ведомственными Программами, разрабатывается нормативно-правовая база и план организационных действий, с указанием конкретного вида деятельности, методики, ответственного органа или лиц, сроков реализации Программы (этапов) и ресурсов, необходимых для осуществления того или иного мероприятия. реализация основных мероприятий программы.

Контроль за реализацией Программы должен быть возложен на руководителя органа исполнительной власти Липецкой области. Ответственными за реализацию ведомственной Программы противодействия коррупции является уполномоченное структурное подразделение.

Ожидаемые результаты реализации ведомственных планов (программ) исполнительных органов государственной власти Липецкой области по противодействию коррупции в основных коррупционно опасных сферах:

*  снижение уровня коррупции при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг органами исполнительной власти Липецкой области;

*  повышение качества и доступности государственных услуг;

*  повышение прозрачности и ответственности властных структур;

*  уменьшение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров;

*  повышение инвестиционной привлекательности региона;

*  повышение эффективности использования бюджетных средств

*  укрепление доверия граждан к деятельности органов исполнительной власти.

В целях оценки достижения данные результатов в программе должны быть обозначены целевые индикаторы, например, такие как:

1. Доля граждан и организаций, сталкивающихся с проявлениями коррупции.

2. Уровень доверия населения к органам власти и управления.

3. Уровень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг.

4. Оценка (восприятие) коррупционности государственных органов, должностных лиц, гражданами и организациями.

По указанным показателям достижения результатов реализации Программы должен осуществляться постоянный независимый мониторинг хода реализации программы, включая мониторинг уровня коррупции, мониторинг коррупционных факторов и эффективности реализации мер антикоррупционной политики. Под антикоррупционным мониторингом, в данном случае, понимается наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер по реализации антикоррупционной политики. Комплексный антикоррупционный мониторинг проводится ежегодно. Оперативная информация о ходе реализации мероприятий Программы должна размещаться на официальном сайте органа исполнительной власти в сети Интернет.

Кроме того, необходимо ввести практику периодического обновления ведомственных антикоррупционных программ каждые три года с целью отменить одни мероприятия, другие пересмотреть и изменить механизмы реализации.

Вывод.

Разработка и принятие ведомственных планов (программ) противодействия коррупции являются логическим продолжением антикоррупционной работы, начатой в Липецкой области в рамках реализации административной реформы, и направлены на создание и внедрение комплексной системы превентивных мер противодействия коррупции в органах власти Липецкой области. Учитывая повышенные коррупционные риски, именно в основных коррупционно опасных сферах регулирования в первоочередном порядке необходимо внедрять антикоррупционные ведомственные планы (программы).

Система программных мероприятий ведомственных планов (программ) мероприятий по противодействию коррупции представляет собой:

*  базовые программные мероприятия, разработанных Министерством экономического развития и торговли РФ и одобренных решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 01.01.01 г. № 66);

*  специфические программные мероприятия, разработанные в соответствии со спецификой ведомства, направленных на снижение специфических коррупционных рисков, объективно присущих функционированию отдельных органов исполнительной власти Липецкой области.

Примерной Программой противодействия коррупции субъекта Российской Федерации, разработанной Министерством экономического развития и торговли РФ, предусмотрено, что в отношении основных сфер регулирования (закупки для государственных и муниципальных нужд, предоставление государственных и муниципальных услуг, здравоохранение, образование, социальная помощь и социальное обслуживание, земельные и имущественные отношения, жилищные отношения, жилищное строительство, дорожное строительство и содержание дорог) программы противодействия коррупции целесообразно утверждать актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Проект типового нормативного правового акта Липецкой области об утверждении ведомственных планов (программ) мероприятий исполнительных органов государственной власти Липецкой области по противодействию коррупции в основных коррупционно опасных сферах регулирования и проект пояснительной записки к нему содержится в приложениях № 1, 2 к отчету.

5.  РАЗРАБОТКА МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ И ИХ ПРОЕКТОВ

5.1.  Определение цели и предназначения методических рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Липецкой области и их проектов

Несовершенство действующего законодательства является одной из главных причин, способствующих возникновению и развитию коррупционных проявлений в деятельности органов государственной власти. Необходимость систематического анализа нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность признана международным сообществом. В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 01.01.01 г., ратифицированной Российской Федерацией, каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. В связи с этим, предупреждение и минимизация коррупционных проявлений в законодательстве Липецкой области невозможны без внедрения систематического анализа нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

Таким образом, методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Липецкой области и их проектов (далее – Методические рекомендации) разрабатываются в целях снижения коррупциогенности нормативных правовых актов за счет устранения типичных коррупционных факторов путем коррекции или устранения содержащих их норм. Выделение из всего нормативного массива возможных правовых предпосылок коррупции - типичных коррупционных факторов, позволяет оптимизировать работу по снижению (устранению) коррупциогенности нормативных правовых актов, сделать ее более целенаправленной и эффективной.

В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации на годы внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов признано одним из приоритетных направлений административной реформы.

Антикоррупционная экспертиза осуществляется в целях:

*  повышения качества разработки проектов нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти области при предоставлении физическим и юридическим лицам государственных услуг и реализации властных полномочий;

*  снижения «административного давления» на хозяйствующие субъекты, которые осуществляют свою деятельность на территории Липецкой области;

*  повышения эффективности государственного управления в целом.

Достижение вышеуказанных целей и решение поставленных задач в части внедрения обязательной экспертизы нормативных правовых актов Липецкой области и их проектов на коррупциогенность обуславливает необходимость разработки Методических рекомендаций, которые позволят систематизировать работу экспертов и определить последовательность выполняемых ими действий.

Методические рекомендации предназначены для непосредственного применения государственными гражданскими служащими Липецкой области при подготовке ими нормативных правовых актов Липецкой области (внутренняя антикоррупционная экспертиза), а именно:

*  при разработке проектов нормативных правовых актов;

*  при проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов юридическими службами соответствующих органов исполнительной власти области.

Методические рекомендации также предназначены для использования депутатами законодательного (представительного) органа власти Липецкой области при разработке законопроектов, а также иными лицами, участвующими в проведении антикоррупционной экспертизы в соответствии с действующим законодательством.

5.2.  Формулирование основных понятий, используемых в Методических рекомендациях

Для целей методических рекомендаций должны быть разработан понятийно-категориальный аппарат, включающий в себя следующие основные термины и определения, используемые в Методических рекомендациях.

Внутренняя антикоррупционная экспертиза – деятельность специалиста (ов) и (или) экспертов юридических служб органов исполнительной власти области по выявлению и описанию коррупционных факторов, проводящих правовую экспертизу нормативных правовых актов области и их проектов.

Дискреционные полномочия – полномочия, предоставляющие право органам государственной власти (должностным лицам) действовать по собственному усмотрению в пределах закона.

Комплексная независимая антикоррупционная экспертиза – деятельность группы независимых специалистов (экспертов) по комплексному анализу нормативных правовых актов области на коррупциогенность.

Коррупция – использование служебного или должностного положения в целях извлечения ненадлежащей выгоды.

Под коррупциогенностью следует понимать заложенную в нормах права возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации нормативных правовых актов, которые характеризуются наличием в них коррупционных факторов.

Коррупционные факторы – нормативно-правовые конструкции, правовые формулы или дефекты норм, способствующие проявлениям коррупции и повышающие коррупционные риски. Содержание в правовой норме коррупционных факторов характеризует норму как коррупциогенную. При разработке проектов нормативных правовых Липецкой области коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, соответствовать правилам юридической техники или нарушать их (образовывать тем самым «дефекты» правовых норм).

Нормы права, содержащие коррупционные факторы, определяются как коррупциогенные нормы.

Коррупциогенная норма – норма права, содержащая коррупционные факторы. Коррупциогенность нормы права означает ее возможное использование в коррупционных целях для извлечения ненадлежащей выгоды.

Нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) в установленной законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение.

Первичная внутренняя антикоррупционная экспертиза – деятельность специалиста (ов) по выявлению и предотвращению наличия коррупционных факторов, содержащихся в проектах нормативных правовых актов области, непосредственно участвующего (их) в процессе его разработки.

5.3.  Описание сути и направлений антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов на коррупциогенность. Формулирование задач анализа проектов правовых актов на коррупциогенность

Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является формирование нормативно-правовой базы, препятствующей совершению государственными гражданскими служащими Липецкой области коррупционных сделок. Нормативное определение полномочий государственных гражданских служащих области должно исключать возможность совершения произвольных действий и лоббирования интересов узкого круга лиц в корыстных целях. Вместе с тем, необходимо понимать, что без должной меры административного усмотрения процесс государственного управления невозможен.

При разработке проектов нормативных правовых актов требуется исключить возможность появления в них правовых норм, усложняющих государственное управление и формирующих «питательную среду» для возведения административных барьеров и возникновения коррупционных проявлений в виде вымогательства, взяточничества и т. д.

Противодействие коррупции, в первую очередь, должно включать комплекс мероприятий по исключению из нормативных правовых актов области норм, повышающих вероятность совершения коррупционных сделок. Необходимо минимизировать случаи использования государственными гражданскими служащими административного усмотрения. В этой связи наиболее актуальным и эффективным инструментом борьбы с коррупционными проявлениями представляется внутренняя и комплексная независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов области.

Задачами антикоррупционной экспертизы являются:

*  выявление в нормативных правовых актах области типичных коррупционных факторов;

*  выработка рекомендаций по исключению типичных коррупционных факторов путем устранения или коррекции содержащих их правовых норм;

*  выработка рекомендаций по включению в нормативные правовые акты превентивных антикоррупционных норм.

5.4.  Разработка инструментов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов области и их проектов

Для достижения вышеперечисленных целей и задач в Методических рекомендациях используются следующие инструменты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Основные правила и условия проведения антикоррупционной экспертизы. Эффективность антикоррупционной экспертизы определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов.

Антикоррупционная экспертиза должна проводиться единообразно, прежде всего, по составу и последовательности изложения типичных коррупциогенных факторов.

Каждая норма нормативного правового акта должна быть проверена на наличие каждого типичного коррупционного фактора. В свою очередь каждый типичный коррупционный фактор должен быть проверен на его присутствие в каждой норме нормативного правового акта.

Типичные коррупционные факторы выявляются независимо от того, включены ли они в нормативный правовой акт умышленно или непреднамеренно.

Типичный коррупционный фактор необходимо увязать с основанными на нем проявлениями коррупции.

Любой выявленный типичный коррупционный фактор должен быть устранен из нормативного правового акта (или его проекта) путем исключения или коррекции содержащей их нормы.

Первичная внутренняя антикоррупционная экспертиза должны проводиться двумя или более специалистами (экспертами), как правило, независимо друг от друга.

Выявленные в ходе проведения антикоррупционной экспертизы нетипичные коррупционные факторы указываются в заключении и подлежат устранению в том же порядке, что и коррупционные факторы, признанные типичными.

Типология коррупционных факторов. Типичные коррупционные факторы условно подразделяются на две группы.

Первая группа – общие факторы, одинаково применимые к законодательным актам и подзаконным нормативным правовым актам.

Вторая группа факторов отражает специфику подзаконных нормативных правовых актов.

Оценивая коррупционные факторы, специалист или эксперт должен определить реальную степень возможности использования выявленных характеристик нормативных формул для совершения коррупционных действий должностными лицами.

Таблица типичных коррупционных факторов (далее – Таблица) представляет собой «сводный» документ, содержащий все типичные коррупционные факторы.

Описание типичных коррупционных факторов позволяет обнаружить их в тексте нормативного правового акта, а также исключить или откорректировать коррупциогенную норму.

Указание на возможные коррупционные действия и последствия наличия в нормативных правовых актах типичных коррупционных факторов способствует предотвращению коррупционных проявлений при осуществлении органами исполнительной власти области полномочий, характеризующихся повышенными коррупционными рисками, и предупреждает возникновение негативных последствий от совершения коррупционных сделок.

5.5.  Разработка правовых и организационных условий применения Методических рекомендаций

В целях эффективного применения Методических рекомендаций требуется:

а) утвердить методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов области и их проектов;

б) регламентировать порядок организации проведения антикоррупционной экспертизы, определяющего:

обязательность проведения антикоррупционной экспертизы;

установить виды нормативных правовых актов области, в отношении которых проведение антикоррупционной экспертизы обязательно;

принципы проведения антикоррупционной экспертизы;

формы проведения антикоррупционной экспертизы;

сроки проведения антикоррупционной;

определить способы практического применения результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в заключении антикоррупционной экспертизы.

5.6.  Формулирование определений проявлений коррупции с целью применения их в Методических рекомендациях

Коррупционные проявления, как правило, выражаются в форме коррупционных правонарушений. Под коррупционными правонарушениями понимаются содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности. Основными видами коррупционных проявлений являются гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и уголовные преступления.

В настоящее время нет легальных определений коррупционных проявлений. Вместе с тем, для целей настоящих Методических рекомендаций предлагаются следующие определения наиболее типичные для Российской Федерации проявлений коррупции.

Взяточничество. Взяточничество включает обещание; предложение или предоставление какой-либо выгоды, ненадлежащим образом влияющих на действия или решения должностного лица. Например, таможенник может принимать взятки за игнорирование законности или незаконности импорта или экспорта. Таким образом, оплата пошлин и налогов не производится и государственная казна не пополняется. А опасные или запрещенные товары попадают в страну. Контрабанда может состоять из чего угодно: от сигарет и сельскохозяйственной продукции до золота, бриллиантов, ядерных материалов и даже людей.

Растрата. Кража ресурсов людьми, облаченными властью и контролем над чем - либо ценным. Это могут быть как должностные лица, так и отдельные индивидуумы. Например: кража части продуктов и продажа их другим сторонам государственными служащими, отвечающими за распределение продовольствия в местечковом районе. Или кража медикаментов, транспортируемых от аэропорта до местной больницы, и вместо этого продажа их местной аптеке.

Мошенничество. Любое поведение, направленное на обман или одурачивание человека или юридического лица, для собственной выгоды или выгоды третьей стороны. Например: заявление здорового человека, способного работать, что он болен или ранен, с целью получения больничного листа или страховки. Или получение от врача ложного медицинского заключения в обмен на деньги.

Вымогательство. Принуждение человека заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на действие или бездействие. Результатом может быть причинение физического вреда, насилие и т. д. Например: больная женщина нуждается в осмотре врача, а в больнице медсестра сообщает ее мужу, что он должен оплатить кое-что дополнительно только за то, чтобы войти в кабинет доктора. Жена умирает, пока муж ищет деньги. Гражданин звонит в полицию, чтобы сообщить о грабеже, а грабитель связан с полицейским. Гражданину скажут, что он должен заплатить, иначе его арестуют за ложное сообщение.

Злоупотребление правом на рассмотрение, произвол. Использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот или преференций любой группе (индивидууму) или, наоборот, дискриминации любой группы (индивидуума) ради личной выгоды. Например: избранное должностное лицо, ответственное за состояние дорог, назначает ремонтные работы только в том районе, где живут его избиратели, и игнорирует необходимость дорожного ремонта в других районах. Произвол обычно возникает при недостатке критериев (правил), определяющих то или иное решение, или при возможности некорректного применения правил, а также в случае, когда правила нечеткие и/или противоречащие друг другу. Источники произвола были проанализированы в различных организационных контекстах (например, суд, муниципалитет, прокуратура и т. д.). Во всех этих контекстах можно выработать объективные индикаторы, измеряющие потенциальное и фактическое злоупотребление правом на рассмотрение или произвол.

Использование конфликта интересов. Незаконные операции с ценными бумагами. Участие в сделках, приобретение должности или получение коммерческого интереса, что несовместимо с официальным положением и обязанностями, с целью незаконного обогащения (личной выгоды). Например: с намерением получить прибыль от секретной информации, должностное лицо покупает участок земли на территории, где запланирована большая новая застройка. Это должностное лицо голосует в пользу предоставления разрешения на строительство. Независимо от того, действительно ли этот проект наиболее соответствует общественным интересам, это должностное лицо использовало служебное положение для личного обогащения.

Получение незаконного пособия, льготы или незаконного вознаграждения. Должностное лицо получает что-либо ценное от тех, кто хотел бы получить заказ от правительства. Например: пять компаний претендуют на заключение государственного контракта на уборку улиц. Одна из фирм сообщает должностному лицу, что они заплатят ему 10 процентов от цены контракта в обмен на победу в конкурсе. Эта компания виновна в предложении незаконного пособия, выгоды или вознаграждения, а чиновник, в случае действительного содействия компании, - виновен в получении этого незаконного вознаграждения.

Фаворитизм. Это - назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам. Например: государственный служащий обеспечивает экстраординарные услуги, полномочия, рабочие места и льготы политическим союзникам, семейству и друзьям. Обычные люди не получили бы такого особого обращения. В этом случае служению общественным интересам препятствует применение более узких принципов найма и увольнения государственного персонала. Это отрицательно влияет на качество государственной деятельности и способствует неэффективному и несправедливому распределению общественных ресурсов среди тех, кто имеет особые притязания к государственной должности.

Кумовство. Это - форма фаворитизма, когда руководитель предпочитает выдвигать своих родственников на государственные должности. Например: вновь избранная администрация заменяет работающих государственных служащих членами своих семей и близких друзей. Этот вид коррупции подрывает стабильность и целостность правительства. 

Незаконные пожертвования и вклады. Это происходит, когда политические партии или правящие должностные лица, облеченные властью, получают деньги в обмен на потакание юридическим лицам или группам, делающим такой вклад. Это тесно связано со взяточничеством.

Указанные коррупционные проявления могут содержать признаки правонарушений, предусмотренных действующим законодательством, и являться основанием для привлечения к ответственности. Вместе с тем, некоторые из вышеуказанных коррупционных проявлений не признаются правонарушениями с точки зрения законодательства, однако, являются по своей сути коррупциогенными.

5.7.  Классификация типичных коррупционных факторов

Типичные коррупционные факторы в Методических рекомендациях сгруппированы в категории в зависимости от аспекта проводимого анализа коррупциогенности:

Первая группа (А) включает факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных. Изложенные типичные коррупционные факторы характеризуют наделение органа государственной власти (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению. В механизме действия таких коррупционных факторов заложены те или иные отклонения при реализации дискреционных полномочий.

Ко второй группе (Б) относятся факторы, связанные с наличием правовых пробелов. Пробел может образовываться как в случае уклонения нормативного правового акта от регулирования той или иной области правоотношений, так и при невключении в текст нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм.

Третья группа (В) «охватывает» факторы системного характера. В этой группе объединены типичные коррупционные факторы, обнаружить которые можно при системном анализе нормативных правовых актов. Специалисту (эксперту) следует оценить не только отдельные нормы анализируемого нормативного правового акта, но и весь его текст.

В четвертой группе (Г) отдельно выделяются проявления коррупциогенности. К данной группе отнесены типичные проявления коррупциогенности, которые при определенных условиях могут способствовать проявлению коррупционных факторов (предкоррупционные факторы).

Характеристика каждого коррупционного фактора подробно изложена в Методических рекомендациях.

5.8.  Разработка требований, предъявляемых к заключению (выводам) по результатам экспертизы (анализа) коррупциогенности проектов правовых актов

По результатам антикоррупционной экспертизы делается вывод о наличии выявленных коррупционных факторах или их отсутствии и составляется заключение.

Перечень коррупционных факторов, приведенный в разработанных Методических рекомендациях, содержит типичные (наиболее часто встречаемые коррупционные факторы) и потому не является исчерпывающим. Специалисты (эксперты) вправе выявить другие коррупционные факторы, которые, по их мнению, способствуют коррупции, описав в соответствии с требования прилагаемых Методических рекомендаций.

Заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы рекомендуется составлять по единой форме. Выполненные по единым правилам заключения позволяют оценить полноту и достоверность проведенной специалистами (экспертами) работы.

Подписанное специалистами (экспертами) заключение представляется в орган исполнительной власти области, принимающий (принявший) нормативный правовой акт.

Вывод по результатам антикоррупционной экспертизы дается в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта. Указанный вывод либо констатирует отсутствие в представленном нормативном правовом акте области или его проекте коррупционных факторов, либо называет типичные коррупционные факторы, которых разработчикам не удалось избежать.

МЕТОДИКА

ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ

И ИХ ПРОЕКТОВ

1. Общие положения

1.1. Настоящая Методика определяет наиболее типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности нормативных правовых актов, а также правила их предупреждения и выявления при подготовке и принятии нормативных правовых актов.

Под коррупцией в целях настоящей Методики понимается неправомерное использование должностным лицом, государственным служащим, сотрудником иной организации, наделенной в установленном порядке правом исполнения полномочий органов государственной власти Липецкой области, своего статуса для получения ненадлежащей выгоды (незаконного обогащения, незаконного получения различных услуг) либо в иных личных целях.

Коррупционными факторами признаются положения нормативных правовых актов и их проектов (в том числе дефекты норм и правовые формулы), которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении нормативного правового акта, в том числе могут быть непосредственной основой коррупционных практик либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, допускать или провоцировать их.

Нормы (нормативные правовые акты, их проекты), содержащие коррупционные факторы, признаются коррупциогенными нормами (нормативными правовыми актами, их проектами).

К типичным коррупционным факторам относятся коррупционные факторы, наиболее часто встречающиеся в нормативных правовых актов и их проектах, независимо от предмета их регулирования, и, безусловно, или с высокой степенью вероятности способствующие проявлениям коррупции.

Основная цель применения настоящей Методики – снижение (преодоление) коррупциогенности нормативных правовых актов за счет предупреждения, выявления и устранения выявленных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности.

1.2. Для целей настоящей Методики выделяют:

а) типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти

Данные типичные коррупционные факторы характеризуют наделение органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению (дискреционные полномочия). В механизме действия данных коррупционных факторов заложены отклонения при реализации дискреционных полномочий.

К ним относятся: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле "вправе"; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; юридико-лингвистическая коррупциогенность; принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции"; заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.

б) типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов

Данные типичные коррупционные факторы связаны с наличием правового пробела – отсутствием регулирования того или иного вопроса. Пробел может образовываться как в случае "устранения" нормативного правового акта от регулирования, так и при не включении в текст нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм, регулирующих возможность привлечения к ответственности служащих за правонарушения и контроль за их деятельностью.

К ним относятся: наличие пробела в регулировании; отсутствие административных процедур; отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; отсутствие запретов и ограничений для государственных, муниципальных служащих в конкретной области деятельности; отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения; отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими; нарушение режима прозрачности информации.

в) типичные коррупционные факторы системного характера

В этой группе объединены типичные коррупционные факторы, обнаружить которые можно при системном анализе нормативного правового акта, оценивая не отдельные нормы, а весь его текст.

К ним относятся: ложные цели и приоритеты; нормативные коллизии; "навязанная" коррупциогенность.

г) проявления коррупциогенности

В данной группе объединены положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции (коррупционные индикаторы) и (или) способствовать проявлению коррупционных факторов (предкоррупционные факторы).

К ним относятся: формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие); нарушение баланса интересов.

2. Основные правила проведения экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) на коррупциогенность

Эффективность экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) на предмет предотвращения включения в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и выявления таких положений (далее также – экспертиза проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность) определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью ее результатов.

Для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы нормативных правовых актов их проектов на коррупциогенность необходимо соблюдать следующие правила.

2.1. Экспертизу коррупциогенности каждой нормы нормативного правового акта (проекта) и изложение его результатов необходимо проводить единообразно – в составе и последовательности типичных коррупционных факторов, предложенной в Таблице типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности (прилагается).

2.2. Каждая норма нормативного правового акта (проекта) должна быть проверена на наличие/отсутствие каждого типичного коррупционного фактора и проявления коррупциогенности.

2.3. Каждый типичный коррупционный фактор и проявление коррупциогенности должны быть проверены на их присутствие/отсутствие в каждой норме нормативного правового акта (проекта).

2.4. Типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности выявляются и указываются независимо от того, включены ли они в нормативный правовой акт умышленно или непреднамеренно, без оценки этих обстоятельств.

2.5. Любой выявленный в ходе экспертизы типичный коррупционный фактор, проявление коррупциогенности должны быть устранены из нормативного правового акта (проекта) путем устранения или коррекции содержащей их нормы.

В рамках анализа коррупциогенности нормативного правового акта (проекта), проводимого непосредственно его разработчиками, это правило выполняется самими разработчиками.

По результатам экспертизы коррупциогенности нормативного правового акта (проекта) эта работа проводится на основе заключений в порядке, установленном для разработки и принятия (утверждения) соответствующих нормативных правовых актов.

2.6. Выявленные в ходе анализа нетипичные положения, которые могут способствовать коррупции, указываются в заключении по результатам экспертизы коррупциогенности нормативного правового акта (проекта) и подлежат устранению в том же порядке, что и коррупционные факторы и проявления коррупциогенности, признанные типичными.

3. Типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности

В ходе экспертизы нормативного правового акта (проекта) на коррупциогенность подлежат выявлению и устранению следующие типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности:

3.1. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти

3.1.1. Широта дискреционных полномочий

Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенной свободы усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти (их должностные лица) обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств.

Коррупциогенным признается необоснованное расширение дискреционных полномочий. Существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения государственного гражданского служащего. К таким сегментам относятся:

Первое. Сроки принятия решения. Поскольку нередко бывает трудно точно определить срок, в который служащий обязан принять решение в отношении физического или юридического лица, либо срок совершения того или иного административного действия, постольку обычно применяется формула «в течение» или «не позднее». Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии срока.

Второе. Условия (основания) принятия решения. У должностного лица, как правило, всегда есть право выбора для принятия одного из двух вариантов управленческого решения (положительного или отрицательного). При этом наиболее коррупциогенна ситуация, когда нормативный правовой акт предоставляет несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения. В идеале условия выбора того или иного варианта решения (действия, бездействия) должен фиксировать закон, а не подзаконный нормативный правовой акт.

Третье. Параллельные полномочия порождают коррупциогенность норм, поскольку устанавливают:

дублирующие полномочия разных должностных лиц в рамках одного государственного органа или различных государственных органов;

ответственность нескольких государственных служащих за одно и то же решение.

Оценка избыточности усмотрения служащего в каждом конкретном случае связана с оценкой эффективности управленческого процесса – эксперт оценивает, действительно ли необходимы все предусмотренные в нормативных правовых актах согласования, не концентрируется ли принятие решения в одних руках и т. д.

Понизить коррупциогенность и «торговлю визами» способно закрепление принципа «одного окна» - когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный орган власти, а не заявитель.

3.1.2. Определение компетенции по формуле «вправе».

Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию органа государственной власти при помощи формулировок «вправе», «может». Это относится к любым видам полномочий – регистрационным, разрешительным, контрольно-надзорным, нормотворческим.

Для органа публичной власти право и обязанность образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Именно через единство права и обязанности органа публичной власти понимается компетенция в теории административного права. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его). Более того, само должностное лицо, государственный служащий получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не обязанность совершения определенных действий, и ставить его осуществление в зависимость от «взятки». В итоге правоприменение может обрести признак избирательности, что в административных отношениях заявительного характера напрямую способствует коррупции.

Вышеизложенное не означает, что у органа публичной власти (должностного лица, государственного служащего) вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права приобретают характер исключения и находятся в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий (например, право задержания лица, подозреваемого в совершении преступления).

На наличие данного фактора указывают формулировки «орган вправе», «орган может», «орган реализует свое право на» и аналогичные им.

3.1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают доступный для субъекта уровень, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует коррупции. Он проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. В то же время выявление данного фактора с формальной точки зрения – одна из наиболее трудных экспертных задач. Здесь наблюдается прямая зависимость успешности ее решения от квалификации специалиста (эксперта). Не стоит опасаться, что в качестве коррупциогенной будет представлена норма, которая при последующей оценке не окажется таковой.

Как правило, обнаружить данный типичный коррупционный фактор в формулировке требований к заявителю можно при анализе перечня документов, подача которых в орган власти необходима для реализации права, оснований для совершения (отказа в совершении) действий органом государственной власти.

Коррупциогенность присутствует, если такой перечень: