Научно-исследовательские работы по мероприятиям административной реформы в липецкой области по теме: «разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Липецкой области» (стр. 11 )

открытый, т. е. не является исчерпывающим;

содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера;

содержит «размытые», субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).

В последнем случае коррупциогенность можно снизить, если механизм проверки действительности сведений заранее известен и очевиден для заявителя (например, в нормативном правовом акте установлено, что представленные сведения проверяются в течение определенного времени путем запросов информации из органов государственной власти – налоговой инспекции, милиции и пр.).

3.1.4. Злоупотребление правом заявителя.

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.

Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.

На данный фактор может указывать предоставление заявителю права свободно выбирать способ или сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры.

3.1.5. Выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. Само по себе изменение объема прав – один из методов правового регулирования, диктуемый той или иной необходимостью, а потому не может оцениваться с точки зрения коррупциогенности. Проблема в том, что в отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными, а льготы и привилегии получаться именно теми, кому они адресованы.

Коррупциогенным может быть само установление того или иного запрета, предоставление государственному органу или должностному лицу права устанавливать запреты или привилегии (нормативные или индивидуальные). Именно поэтому данный фактор связан с широтой дискреционных полномочий или подзаконного нормотворчества. Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.

Оценка объема изменения прав с точки зрения коррупциогенности требует высокой квалификации специалиста и эксперта. Этот типичный коррупционный фактор почти всегда встречается в сочетании с другими – такими как определение компетенции по формуле «вправе», широта дискреционных полномочий, завышенные требования к лицу, юридико-лингвистическая коррупциогенность.

3.1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.

Часто речь идет не о детализации норм закона, разъяснении порядка их применения, а о принятии органом исполнительной власти области собственных правовых актов. Имеют место случаи, когда подзаконные нормативные правовые акты противоречат федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. Закон, оставляя регулирование отношений органу исполнительной власти, провоцирует его на создание условий, удобных для него самого, а не для граждан и юридических лиц. Среди таких условий часто присутствуют коррупциогенные нормы.

Этот типичный коррупционный фактор может быть выявлен в полной степени, когда специалист (эксперт) не огранивается текстом анализируемого нормативного правового акта, а проверяет нормативный правовой, принятый на его основе. При этом необходимо оценить содержание и форму акта.

Законодательный акт, как и нормативный правовой акт органа исполнительной власти, может предусматривать широкие возможности локального нормотворчества (принятие собственных правовых актов органами исполнительной власти области). Свобода локального нормотворчества может свидетельствовать о невыполнении органом власти собственных регулирующих функций, что позволяет органам исполнительной власти принимать свои правовые акты. А коррупциогенные локальные акты провоцируют неправомерные действия.

На наличие данного фактора проверяются бланкетные нормы.

3.1.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Перед экспертом (специалистом) не ставится задача проведения лингвистической экспертизы, он должен оценить качество норм в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями.

Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.

3.1.8. Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции».

Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции. Компетенция некоторых органов исполнительной власти может устанавливаться непосредственно в законе. Процесс разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации довольно подвижен, доказательством чего служат многочисленные изменения, вносимые в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня. Если такой нормативный правовой акт содержит коррупциогенные нормы, это позволяет должностному лицу, служащему извлекать «ренту» из реализации тех полномочий, за которые он ответственности не несет, или же предлагать более быстрые «платные» услуги взамен порядка, установленного другим актом.

Для обнаружения данного коррупционного фактора специалисту (эксперту) необходимо проанализировать статутный документ, определяющий компетенцию органа исполнительной власти области в установленной сфере. После этого требуется оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (его отдельных норм) находится в рамках его компетенции. Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции» может сочетаться с другими коррупционными факторами, в частности с нормативными коллизиями.

3.1.9. Заполнение законодательных пробелов подзаконным актом.

Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Таким путем сформировалось «указное» право Президента Российской Федерации, когда данными нормативными правовыми актами учреждались новые для России нормы и конструкции. Данная негативная тенденция наблюдается и в настоящее время. Например, основные положения Указа Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» вошли в текст Федерального закона от 01.01.01 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Часто совершение этого вынужденного шага обусловлено длительностью законодательного процесса. Вместе с тем, субъекты правоприменения получают возможность руководствоваться нормативными правовыми актами, в разработке которых они принимают участие. Поэтому в данном случае нельзя упускать коррупционный аспект этого явления.

Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного нормативного правового акта.

Для обнаружения данного типичного коррупционного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту, что требует от эксперта обращения к широкому кругу нормативных источников.

3.2. Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.

3.2.1. Наличие пробела в правовом регулировании.

Этот типичный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса. Пробел означает возможность его произвольного «наполнения» на практике.

Коррупциогенность появляется, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, касающиеся реализации закрепленной за органом функции и т. д. Такое «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих и совершения ими действий (бездействия) по собственному усмотрению.

Для обнаружения пробела в правовом регулировании от специалиста (эксперта) требуется системный подход к антикоррупционной экспертизе нормативного правового акта. Следует проверить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи, закрепленные в вводной части нормативного правового акта, все ли они раскрываются и детализируются.

3.2.2. Отсутствие административных процедур.

Степень коррупционных рисков заметно понижается, если существует четкий порядок принятия решения (наличие административных процедур). Таким образом, упорядочить осуществление полномочий органами исполнительной власти области можно при введении административных процедур – нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий. Существуют процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля и др.

Наличие в административных процедурах норм процессуального права не менее важно, чем учреждение в административных процедурах норм материального права. Поэтому неоправданно частое изменение порядка реализации полномочий, а также сроков для принятия решения или совершения определенного действия. При отсутствии административных процедур в законе, они могут определяться нормативными правовыми актами органа исполнительной власти.

Данный фактор присутствует, если не определены порядок и сроки осуществления действия органом власти (государственным служащим).

3.2.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

Осуществление некоторых видов властных полномочий (в особенности разрешительных) предполагает наличие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на реализацию определенного права:

приобретение или аренда объекта государственной собственности;

права заключения договора на поставку товара для государственных нужд и т. д.

Но выбор этого потенциального получателя государственных услуг не может быть самопроизвольным или пристрастным. Использование конкурсных (аукционных) процедур, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, снижают вероятность применения должностным лицом субъективного подхода при принятии управленческих решений. Для преодоления опасных тенденций в государственном управлении рекомендуется применение этого гражданско-правового института.

Конкурсы и аукционы, проводимые органами государственной власти, как правило, являются открытыми характер. Вместе с тем, конкурсные (аукционные) процедуры отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (извещение о проведении, внесение задатков участниками, специальный порядок проведения), выбор победителя по установленным критериям (максимальная цена, предложение лучших условий), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов – аукционной (конкурсной) комиссией.

Наименьшая степень коррупциогенности присуща открытым аукционам. Конкурсная же процедура более подвержена коррупциогенному влиянию, особенно при формулировании условий конкурса.

Основные требования к организации и проведению конкурсов (аукционов) определены статьями 447-449 Гражданского кодекса Российской Федерации, они конкретизируются в отраслевых законодательных актах – в Федеральном законе от 01.01.01 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества», в Федеральном законе от 01.01.01 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и др.

Регламентация процедур торгов в нормативных правовых актах органов исполнительной власти (если закон это позволяет) может считаться полезной при условии нейтрализации всех иных коррупционных факторов (широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе» и др.). Если же в нормативном правовом акте, которым устанавливается конкурсная процедура, наличествуют другие коррупционные факторы, их действие может только усилиться.

3.2.4. Отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной области деятельности

Имеется в виду отсутствие специальных запретов и ограничений для должностных лиц, государственных служащих, осуществляющих деятельность в конкретных секторах государственного управления, наиболее подверженных риску коррупции. Этот фактор «идеологически» близок к такому фактору, как широта дискреционных полномочий. Такая близость объясняется тем, что в обоих случаях непозволительно оставлять государственного служащего «один на один» с клиентом, никак не регламентируя правила поведения субъектов взаимоотношений. Другими словами, в целях антикоррупционной экспертизы дозволительно исходить из «презумпции подверженности должностного лица соблазну».

В содержательном смысле эти два фактора различны. В данном случае речь идет не столько о жестко определенной административной процедуре, сколько об установлении ряда ограничений и запретов, являющихся нормами материального права. Таким образом, установление запретов и ограничений – задача закона, а не подзаконного акта. Между тем, для преодоления коррупциогенности рекомендуется предусматривать в подзаконном нормативном правовом акте имеющиеся запреты и ограничения (хотя бы путем отсылочной нормы), а также проводить их детализацию в дозволенных законом пределах.

Для этого специалисту (эксперту) необходимо выявить:

наличествуют ли какие-либо ограничения и запреты, обусловливающие возможность приобретения служащим права осуществлять от имени государства деятельность, связанную с финансовыми и имущественными отношениями, т. к. без закрепления каких-либо условий весьма рискованно допускать осуществление действий служащим в этой сфере;

закреплены ли в анализируемом нормативном правовом акте ограничения и запреты для служащего при осуществлении возложенных на него полномочий;

если необходимые правовые условия созданы, необходимо установить насколько, по мнению эксперта, они способны повлиять на мотивацию деятельности служащего (или повысить риск от совершения коррупционных проявлений для недобросовестного служащего);

каким образом нормативно описана подотчетность служащего, контроль за соблюдением запретов и ограничений, каковы формализованные критерии (и есть ли они вообще) оценки его деятельности.

3.2.5. Отсутствие ответственности государственных служащих

Уголовная и административная ответственность должностного лица, государственного (муниципального) служащего могут устанавливаться только законом. Но в законодательных актах, как правило, отсутствуют нормы об ответственности служащего либо законодатель ограничивается общей формулой «несет ответственность в установленном законом порядке». Ответственность государственного (муниципального) служащего и должностного лица часто различается.

Необходимо проверить, закреплены ли в данном законодательном акте или в нормативном правовом акте, к которому есть «отсылка», меры ответственности за служебные нарушения, нарушения установленных нормами права ограничений и запретов. Меры ответственности должны быть соизмеримыми степени отклонения поведения государственного служащего от требований, предъявляемым к служащему в части запретов и ограничений. Специалист (эксперт) должен провести сопоставительный анализ анализируемых норм с нормами права, устанавливающими ответственности в законодательстве о государственной службе, специальными нормами о служебном поведении и ответственности, в том числе дисциплинарной.

Основания для привлечения к юридической ответственности должны быть четко сформулированы, желательно с дифференциацией, какому виду нарушения какой вид ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой) соответствует. Формулировке «несет установленную законодательством уголовную и административную ответственность» должны корреспондировать соответствующие положения Уголовного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При принятии нормативного правового акта органом исполнительной власти рекомендуется использовать возможности установления дисциплинарной ответственности государственных служащих, а также применять другие «рычаги» реагирования на служебные нарушения (например, депремирование).

Последствия наличия данного коррупционного фактора часто осложняется еще одним «отягчающим» обстоятельством – отсутствием в нормативном правовом акте возможности обжалования действий государственных служащих во внесудебном порядке. Разумеется, действует общее правило о гарантиях судебного обжалования, но именно внедрение и расширение способов досудебного рассмотрения жалоб способно повысить дисциплину среди служащих.

3.2.6. Отсутствие контроля за государственными органами, государственными служащими.

Этот типичный коррупционный фактор скорее считается общеполитическим недостатком. Его можно констатировать применительно почти к каждому нормативному правовому акту. В этом смысле законодательство Российской Федерации или отдельного субъекта Российской Федерации в целом можно считать коррупциогенным.

Тем не менее, специалисту (эксперту) стоит первоначально отмечать в своем заключении наличие или отсутствие этого фактора. Если в нормативном правовом акте органа исполнительной власти, имеются нормы, повышающие подконтрольность деятельности данного органа, это существенно снижает коррупциогенность акта. В этой связи специалисту (эксперту) следует обратить внимание, отражены ли в нормативном правовом акте следующие моменты:

нормы, обеспечивающие информационную открытость деятельности органов исполнительной власти;

использование информационных технологий для обеспечения гласности деятельности органов исполнительной власти (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

возможность осуществления отдельных государственных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности;

нормы об отчетности органов исполнительной власти (их должностных лиц) перед населением и (или) общественными объединениями (например, публикация ежегодных отчетов);

нормы о парламентском контроле;

возможность осуществления общественных проверок данного органа исполнительной власти, условий и процедуры таких проверок, мер реагирования по результатам проверок.

3.2.7. Отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации).

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Положительным примером повышения информационной открытости на федеральном уровне является Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», а также разработка проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Однако официальная публикация – всего лишь необходимая стадия вступления нормативного правового акта в законную силу. На органе исполнительной власти лежит еще и обязанность доведения принятого акта до сведения заинтересованных лиц, особенно актов, касающихся граждан и организаций (размещение на своем Интернет-сайте, оформление тематических стендов, выпуск буклетов и брошюр). Абсолютная норма транспарентного (прозрачного) управления – предоставление для ознакомления любого нормативного правового акта по просьбе заявителя, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне.

При организации конкурсов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд) или по приватизации государственного имущества каждый его участник должен знать правила и условия участия в торгах. Непредставление такой информации увеличивает вероятность возникновения коррупционных проявлений.

3.3. Типичные коррупционные факторы системного характера

3.3.1. Ложные цели и приоритеты

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

На данный фактор может указывать объективная нецелесообразность принятия нормативного правового акта, избыточность регулирования вопроса, противоречие норм проекта нормативного правового акта продекларированным им целям.

Для выявления данного типичного коррупционного фактора анализируется весь текст нормативного правового акта с точки зрения поставленных целей и приоритетов.

Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных. С теоретической точки зрения принятый нормативный правовой акт должен основываться на сочетании принципов законности и целесообразности (принятие акта имеет под собой законные основания и отвечает реальной потребности регулирования). Однако в действительности целесообразность принятия этого нормативного правового акта может отсутствовать, регулирование вопроса может оказаться избыточным, излишним, ставить дополнительные административные барьеры, предъявлять заведомо неисполнимые требования и т. д. Другими словами, актуальность принятия такого нормативного правового акта выглядит сомнительной. В ряде случаев принятие «надуманного» нормативного правового акта может являться благоприятным условием для разработки и применения коррупционных схем.

3.3.2. Нормативные коллизии.

Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.

Различаются несколько видов коллизий – коллизии содержательные, темпоральные, пространственные и иерархические. Идеальный путь правильного разрешения коллизии – применение закрепленных в законодательстве коллизионных принципов и норм. Таким образом, коллизионная норма – это правило выбора приоритетной нормы. Однако коллизионные нормы устанавливаются законодательством не всегда, а это значит, что ответственность за выбор приоритетной нормы переходит на правоприменителя.

Поэтому наличие коллизии в отдельной норме нормативного правового акта позволяет должностному лицу, государственному служащему произвольно, по собственному усмотрению выбирать норму, подлежащую применению, что существенно повышает вероятность совершения коррупционных сделок, и потому является коррупционным фактором. В ряде случаев наличие нормативной коллизии позволяет виновному лицу уйти от юридической ответственности, которая строго формализована.

Неправомерное противоречие нормативного правового акта другому нормативному акту часто может быть пресечено только отменой коллизионной нормы. Однако в период действия этой нормы гипотетически могут быть совершены коррупционные сделки.

Для обнаружения коллизии необходимо тщательно анализировать не только нормативные правовые акты, экспертиза которого проводится, но и нормативные акты различного уровня по смежным отношениям и отраслям, что требует высокой квалификации специалиста (эксперта).

При обнаружении коллизии норм специалисту (эксперту) необходимо установить, существуют ли законодательно установленные правила выбора приоритетной нормы, насколько они очевидны. Если таких правил нет, то очевидно наличие коррупционного фактора.

В целях эффективной реализации настоящих Методических рекомендаций можно классифицировать коллизионные нормы на:

вертикальные (противоречия между нормативными правовыми актами различной юридической силы);

горизонтальные (между нормативными правовыми актами равной юридической силы);

внутренние (между нормами анализируемого нормативного правового акта).

Более подробно будут рассмотрены наиболее показательные среди нормативных (правовых) коллизий. При выявлении любой другой коллизии, не иллюстрированной в настоящих Методических рекомендациях, специалист (эксперт) также отмечает ее в качестве типичного коррупционного фактора.

Специалист (эксперт), проводящий внутреннюю антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта, должен учитывать результаты общей правовой экспертизы, устанавливающей его соответствие действующему законодательству.

Коллизия нормативного правового акта и Конституции Российской Федерации

Согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Соответственно, подобное противоречие будет наиболее явной и очевидной коллизией, которая встречается не часто. Многие из таких коллизий служат поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Однако в период действия нормативного правового акта, противоречащего Конституции, могут совершаться коррупционные сделки.

Коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти области и закона

Нормативная коллизия может выражаться в противоречии анализируемого нормативного правового акта федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Липецкой области.

Порой нормативный правовой акт предусматривает прямо противоположное правило поведения, изложенное в законе, существенно изменяя или дополняя его, либо при отсутствии в законе правила поведения формулирует его самостоятельно «вразрез» с целями и принципами закона.

Для органов исполнительной власти Липецкой области типичной может стать ситуация, когда нормативный правовой акт органа исполнительной власти области противоречит Федеральному закону. Подобная ситуация регулируется положениями статьи 76 Конституции Российской Федерации:

в случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.5 ст. 76 Конституции Российской Федерации);

в случае противоречия нормативного правового акта органа исполнительной власти области, принятого в рамках собственной компетенции, федеральному закону, действует нормативный правовой акт Липецкой области (ч.6 ст.76 Конституции Российской Федерации).

При проведении антикоррупционной экспертизы могут быть выявлены нормативные коллизии между законом Липецкой области и нормативным правовым актом органа исполнительной власти области. В результате общественное отношение, которое должно регулироваться законом, на практике оказывается урегулированным подзаконными нормативными правовыми актами. Создаются условия для «административного усмотрения» и использования служебного положения для совершения коррупционных сделок.

Коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти области и иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу

По отношению к актам органов исполнительной власти области большей юридической силой обладают Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления и распоряжения администрации области.

3.3.3. «Навязанная» коррупциогенность

Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Так, законы Липецкой области должны соответствовать федеральным конституционным законам и федеральным законам, которые могут оказаться коррупциогенными.

Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию органа исполнительной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.

Наличие этого коррупционного фактора наиболее часто встречается при использовании бланкетных и отсылочных норм, которые предоставляют широкие нормотворческие полномочия уполномоченному органу исполнительной власти области. Таким образом, путем принятия подзаконных нормативных правовых актов устанавливаются обязательные правила поведения, которые, в условиях наличия правовых пробелов в законе, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе «регулятором» общественных отношений.

Часто ситуация «навязанной» коррупциогенности возникает в связи с разработкой и утверждением административных регламентов, которые последовательно реализуют коррупциогенные нормы законов.

В случае обнаружения типичного коррупционного фактора «навязанной» коррупциогенности специалисту (эксперту) необходимо дать рекомендации по устранению коррупциогенных норм не только в анализируемом нормативном правовом акте, но и в «отраслевом» законе области как первоисточнике коррупциогенности.

3.4. Типичные проявления коррупциогенности

3.4.1. Несоблюдение требований формально-технического характера

В данном разделе объединены типичные проявления коррупциогенности формального, технического и процедурного характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе. Для их выявления важно не содержание нормативного правового акта, а соблюдение действующих требований к его форме, порядку разработки, принятия, регистрации и опубликования.

Специалисту (эксперту) необходимо проверить, соблюдены ли необходимые формально-технические требования в анализируемом нормативном правовом акте, т. е. анализу подвергаются не содержание нормативного правового акта, а действия государственных служащих по его разработке и принятию, которые могут создавать условия для реализации коррупциогенных норм или указывать на коррупционные нарушения.

Специалист (эксперт), проводящий анализ коррупциогенности проекта нормативного правового акта, должен учитывать результаты юридико-технической экспертизы проекта данного нормативного правового акта.

3.4.2. Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти.

Несоблюдение формы нормативного правового акта может скрывать под собой коррупционные нарушения, свидетельствующие об «обходе» надлежащих должностных лиц при его принятии.

Это может выражаться в таких признаках, как:

подписание нормативного правового акта неуполномоченным лицом;

наличие подписи (визы) ненадлежащего лица;

отсутствие обязательной государственной регистрации нормативного правового акта;

принятие нормативного правового акта в форме письма или телеграммы,

нарушение установленной структуры и реквизитов нормативного правого акта.

Несоблюдение установленной формы «помогает» реализоваться коррупциогенным нормам, которые имеются в нормативном правовом акте.

3.4.3. Несоблюдение (нарушение) порядка принятия НПА органа исполнительной власти.

Принятие нормативного правового акта происходит по определенной процедуре, которая предусматривает различные согласования, визы и пр. Нарушения порядка принятия могут выражаться в таких действиях, как:

принятие нормативного правового акта области без обязательного согласования (визы);

принятие нормативного правового акта без государственной экологической экспертизы, в случаях, когда ее проведение обязательно в силу закона;

принятие нормативного правового акта без учета мнения профсоюзов в установленных законом случаях;

нарушение внутреннего порядка принятия (например, отсутствие визы юридической службы);

нарушение сроков принятия нормативного правового акта и его государственной регистрации;

нарушение порядка вступления в силу нормативного правового акта;

принятие нормативного правового акта структурным подразделением администрации Липецкой области.

Нарушение порядка принятия нормативного правового акта коррупциогенно, поскольку может скрывать под собой коррупционный интерес, а содержащиеся коррупциогенные нормы – стать основой для совершения коррупционных сделок.

3.4.4. Непринятие нормативного правового акта (бездействие)

Данный коррупционный фактор невозможно диагностировать при анализе уже принятого нормативного правового акта. Его суть заключается как раз в коррупциогенном характере отсутствия требуемого нормативного правового акта.

Это проявление коррупциогенности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок принятых нормативных правовых актов органа исполнительной власти области, статутные документы и сложившуюся правоприменительную практику. Руководитель органа исполнительной власти области, если он руководствуется коррупционным интересом, может сознательно длительный срок не издавать нормативный правовой акт, чтобы принимать в каждом конкретном случае индивидуальные акты, оставляя за собой право выбора решения. Иными словами, нормативный правовой акт, рассчитанный на многократное применение и неопределенный круг лиц, не принимается преднамеренно, чтобы не «связывать» свободу действий.

3.4.5. Нарушение баланса интересов.

Выявление данного типичного проявления коррупциогенности требует от специалиста (эксперта) системного подхода к содержанию нормативного правового акта в целом.

Следует принимать во внимание и основные принципы правового регулирования в публичном и частном праве. Если анализ нормативного правового акта свидетельствует о том, что учитываются в большей степени интересы узкой группы субъектов, сама разработка нормативного правового акта могла стать следствием лоббирования интересов, ущемляющего права большей части населения области.

Следует иметь в виду, что многие нормативные правовые акты имеют комплексный характер, и основываются на балансе различных интересов, например публичного и частного.

Для обнаружения данного типичного проявления коррупциогенности рекомендуется тщательно проанализировать положения нормативных правовых актов, в которых характеризуется цель его принятия и решаемые задачи, а также «программные установки» нормативного акта большей юридической силы, на основании которого принимается нормативный правовой акт.

Для нейтрализации коррупциогенности подобного рода можно рекомендовать при обсуждении и разработке нормативных правовых актов привлекать как можно более широкий круг заинтересованных лиц и экспертов – представителей общественных организаций, объединений предпринимателей, работодателей, профсоюзов, саморегулируемых организаций и пр.

4. Подготовка экспертного заключения по итогам экспертизы

нормативных правовых актов (проектов) на коррупциогенность

В документе, в котором отражаются результаты экспертизы нормативного правового акта (проекта) на коррупциогенность (далее – документ, подготовленный по результатам экспертизы), делается вывод о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте (проекте) положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции (типичных и иных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности).

В случае выявления в нормативном правовом акте (проекте) положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции, указанные положения излагаются в документе, подготовленном по результатам экспертизы, в последовательности, установленной настоящей Методикой в части типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, с указанием норм (разделов, глав, статей, частей, пунктов, подпунктов), в которых они обнаружены.

В названном документе также указывается, что иных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

Выявленные положения нормативного правового акта (проекта), которые могут способствовать проявлениям коррупции, указываются в прилагаемой к документу, подготовленному по результатам экспертизы, таблице типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности. Образец указанной таблицы приводится в приложении к данной Методике.

Описание выявленных положений нормативных правовых актов и возможных (предполагаемых) негативных последствий выявленных положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, указывается в документе, подготовленном по результатам экспертизы, по усмотрению подписывающего его лица в целях достижения ясности излагаемой в экспертном заключении позиции.

Степень коррупциогенности анализируемого нормативного правового акта (проекта) в целом в документе, подготовленном по результатам экспертизы, не определяется, за исключением случая, когда в нормативном правовом акте проекте не выявлены положения, которые могут способствовать проявлениям коррупции.

Также в документе, подготовленном по результатам экспертизы, в обязательном порядке предусматриваются рекомендации по изменению нормативного правового акта (доработке проекта), в котором выявлены положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с учетом высказанных замечаний.

Приложение

Таблица типичных коррупционных факторов
нормативных правовых актов и их проектов

Типичный коррупционный фактор, проявление коррупциогенности	Норма НПА, в которой обнаружен коррупционный фактор (статья, абзац и пр.)
1	2
А. Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти
1. Широта дискреционных полномочий
2. Определение компетенции по формуле «вправе»
3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации его права
4. Злоупотребление правом заявителя
5. Выборочное изменение объема прав
6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества
7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность
8. Принятие НПА органа исполнительной власти «сверх компетенции»
9. Заполнение законодательных пробелов при помощи НПА органа исполнительной власти
Б. Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов
10. Наличие пробела в регулировании
11. Отсутствие административных процедур
12. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур
13. Отсутствие запретов и ограничений для служащих в конкретной сфере деятельности
14. Отсутствие ответственности служащих
15. Отсутствие контроля за органами и служащими
16. Нарушение режима прозрачности информации
В. Коррупционные факторы системного характера
17. Ложные цели и приоритеты
18. Нормативные коллизии
19. «Навязанная» коррупциогенность
Г. Проявления коррупциогенности
20. Формально-техническая коррупциогенность
21. Непринятие НПА
22. Нарушение баланса интересов
Другие коррупционные факторы

Отчет о проведении независимой экспертизы 3 нормативных правовых актов Липецкой области содержится в приложении № 3 к отчету.

6.  РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕХАНИЗМОВ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ

6.1.  Проведение системного анализа нормативных правовых актов Липецкой области, регламентирующих вопросы кадрового обеспечения органов исполнительной власти Липецкой области и практики их применения в части:

конкурсных механизмов замещения вакантных должностей государственной гражданской службы и прохождения государственной гражданской службы Липецкой области;

системы мотивации государственных гражданских служащих Липецкой области

Общие проблемы кадрового обеспечения на государственной гражданской службе

Построение правового государства и развитие гражданского общества требуют создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной гражданской службы, обеспечивающей реализацию функций государства, повышение качества оказываемых гражданам публичных услуг, повышение эффективности экономики и управления в государственном секторе. Это влечет повышение внимания со стороны законодателя к важнейшей составляющей государственной гражданской службы – ее кадровому обеспечению (кадровому потенциалу), к механизму формирования кадрового состава.

Основу такого механизма составляют, в частности, современные кадровые технологии, такие как:

*  назначение на должность государственной гражданской службы по итогам проведения конкурса;

*  содействие должностному росту государственных служащих на конкурсной основе;

*  формирование на конкурсной основе кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы;

*  система мотивации государственных гражданских служащих.

Несмотря на то, что в настоящее время отчетливо прослеживаются пути повышения престижа государственной гражданской службы и создания условий для повышения ее привлекательности для всех граждан страны, экспертами отмечаются некоторые недостатки в качестве работы государственного аппарата (по оценкам экспертов в нем доминируют административный произвол, хаотичность, неэффективность, зачастую контропродуктивность). По утверждению некоторых исследователей, государственная гражданская служба, призванная решать проблемы людей, сама превратилась в проблему национального масштаба. [215]

Современная практика функционирования государственной гражданской службы свидетельствует о наличии некоторых неблагоприятных процессов: сохраняется несоответствие структуры профессионального потенциала общества содержанию и характеру государственной службы; не в полной мере соблюдается законодательство о государственной службе в части осуществления конкурсных процедур; преобладают субъективистские, протекционистские и корпоративные начала в решении кадровых вопросов, что создает почву для депрофессионализации кадров на государственной гражданской службе.

Существующий механизм государственного регулирования кадровыми процессами не позволяет сконцентрировать кадровые ресурсы на приоритетных направлениях политического, социально-экономического развития, добиваться более эффективного их использования. Вследствие этого происходит снижение профессионализма государственного аппарата, доверия населения к органам государственной власти, отток квалифицированных кадров.[216]

Одной из причин современного состояния государственной гражданской службы является низкая профилактика коррупции и борьбы с ней, а также слабый контроль за деятельностью органов государственного управления со стороны гражданского общества.

Сокращению уровня коррупции и искоренению негативных тенденций при приеме на государственную службу по принципу протекционизма призваны способствовать, в частности, механизмы конкурсного отбора на государственную гражданскую службу и мотивации государственных гражданских служащих.

Следует отметить, что в соответствии с приоритетами развития и совершенствования значимых институтов государственной гражданской службы российским законодателем сделаны важные шаги по созданию профессиональной государственной гражданской службы. Вместе с тем роль и возможности государственного аппарата, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации, все еще находятся в процессе становления. Повышение эффективности управления в государственном секторе будет способствовать рациональному распределению и управлению государственными ресурсами, а также непосредственно повлияет на качество и доступность государственных услуг. В настоящее время отмечается возрастающее внимание к вопросам эффективности государственного управления, а также заинтересованность руководства страны в совершенствовании управления в государственном секторе и сфере предоставления государственных услуг.

Современный мир диктует необходимость совершенно иного качества государственной гражданской службы. В развитых странах происходят изменения в ее организации и статусе. Приоритетами реформ гражданской службы в США, Англии и других западных странах стали гибкость и кадровая мобильность государственной службы, децентрализация, усиление внимания к этике и стандартам поведения государственных служащих, открытость, прозрачность, подконтрольность гражданскому обществу. Такие преобразования необходимо проводить и в системе российской государственной гражданской службы, в том числе в рамках разработки и внедрения механизмов противодействия коррупции в деятельности государственных органов.[217]

Вопросы кадрового обеспечения на государственной гражданской службе Липецкой области

Приоритетным направлением профилактики и предупреждения коррупции в органах исполнительной власти Липецкой области является обеспечение соблюдения требований федерального и регионального законодательства о государственной гражданской службе.

Целью настоящей работы, проведенной в рамках выполнения научных исследований по мероприятиям административной реформы в Липецкой области по теме «Разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Липецкой области», является выработка рекомендаций по совершенствованию механизмов кадрового обеспечения органов исполнительной власти Липецкой области в части замещения вакантных должностей и прохождения государственной гражданской службы Липецкой области и системы мотивации государственных гражданских служащих Липецкой области.

Для достижения поставленной цели Консультантом исследованы и проанализированы:

*  нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты кадрового обеспечения органов исполнительной власти Липецкой области с учетом требований федерального законодательства;

*  современное состояние государственной гражданской службы Липецкой области;

*  передовой зарубежный опыт и результаты проведенных ранее исследований по данной тематике;

*  основные подходы по совершенствованию механизмов кадрового обеспечения органов исполнительной власти Липецкой области.

Нормативную правовую базу, регламентирующую вопросы кадрового обеспечения органов исполнительной власти Липецкой области, в том числе конкурсных механизмов замещения вакантных должностей и прохождения государственной гражданской службы Липецкой области и системы мотивации государственных гражданских служащих Липецкой области, как непосредственно связанных с противодействием коррупции, составляют следующие нормативные правовые акты федерального и регионального уровней:

1)  Конституция Российской Федерации;

2)  Федеральный закон от 01.01.01 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»;