6. Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.
Из-за закрытости и непрозрачности власти – недоступности ее для общественного контроля российское государство неэффективно управляет и некачественно оказывает публичные услуги населению, что неизбежно порождает коррупцию.
«По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности за 2004 г. Россия по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. Согласно индексу GRICS (Govemance Research Indicator Country Snapshot), который определяется Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы Правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место. Результаты российских исследований состояния государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим»[200].
В современном мире движущей силой социального прогресса является движение информации. В связи с этим любая система контролируется такой подсистемой, которая обладает большим информационным потенциалом и потребляет при этом наименьшее количество энергии.
Информационный обмен в современном обществе способствует формированию новой среды обитания, новых социальных и моральных ценностей, нового образа жизни и новых принципов управления. Информационно закрытые системы сегодня неконкурентоспособны. Поэтому информационная прозрачность – движущая сила общества и власти. Она не только влияет на изменение правил поведения власти, повышая ее ответственность и эффективность работы на благо общества, но и способствует качественному изменению самого общества.
В тех странах, где люди имеют полноценную информацию о деятельности власти, нет коррупции, а государство соблюдает законы, то есть права и свободы человека, работает ответственно и эффективно на общее благо. С другой стороны, именно закрытость, утаивание правды, монополия на информацию есть основное оружие бюрократии, с помощью которого она пытается навязать обществу свою волю, оставаясь при этом без контроля. Следствием является ее безответственность, беззаконие, коррумпированность, некомпетентность и недееспособность в служении людям.
Вот почему такие успешные страны, как Финляндия, Дания, Исландия, Новая Зеландия, где, по данным «Трансперенси Интернешнл», практически нет коррупции, занимают первые места по уровню свободы прессы в рейтингах международной организации журналистов «Репортеры без границ». В то же время самые коррумпированные страны занимают последние места в рейтинге свободы прессы. В 2004 г., например, Россия занимала по этому рейтингу 140 место из 167 стран.
Информационная прозрачность, таким образом, модернизирует страну, создает условия для роста ее конкурентоспособности, укрепления государства, гражданского общества, а в конечном итоге, искоренения коррупции.
7. Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества и недостаточная информированность и организованность граждан, чему способствует целый ряд особенностей российского менталитета. Среди них: влияние азиатской культуры и ценностей прошлых лет, предопределяющих особую роль дружеских отношений и семьи в жизни гражданина. Действие этих факторов практически исключает возможность создания «безличной бюрократии», которая работала бы согласно принципам, в которых нет места личным предпочтениям и симпатиям. Среди особенностей российского менталитета – слабое законопослушание, традиционно укоренившееся нигилистское отношение россиян к закону, возникшее еще во времена феодализма.
Одной из серьезнейших проблем трансформируемой экономики является моральный кризис, поразивший общество ввиду обвального характера преобразований и возникшего вакуума ценностей. Трудности предупреждения и пресечения коррупции связаны с достаточно противоречивым отношением к ней в обществе. Осуждая коррупцию в принципе, общественное сознание рассматривает многие ее проявления в повседневной жизни как естественные человеческие отношения, «нормы поведения». В таких условиях взятка, ускоряющая решение проблемы, рассматривается ими как нормальное явление, а оказание знакомому помощи в получении ценной лицензии, государственного контракта или должности в государственном учреждении – как моральный долг. У многих россиян в результате беззакония госвласти, особенно характерной для времени радикальных экономических реформ 90-х годов, деформировались моральные ценности. Социологические исследования ВЦИОМ свидетельствуют, что «85 % россиян спокойно относятся к коррупции в России. Общество считает, что с коррупцией должны бороться именно те государственные структуры, которым это и полагается «по штату». И только 11 % россиян полагают, что с коррупцией должны бороться правозащитные и другие общественные организации»[201].
Поэтому снизить уровень и масштабы коррупции в системе государственной службы невозможно в рамках одной кампании и за короткий промежуток времени.
8. Политические причины.
Специфика политических причин коррупции заключается в воздействии участников коррупционных отношений на российскую политическую систему, осуществляющую власть в нашей стране и играющую свою особую роль в формировании механизма государственной власти. Именно посредством борьбы за власть между субъектами политической системы происходит социальная иерархизация. При этом, в процессе политических отношений коррупционеры, отстаивая корпоративные интересы, оказывают на политическую систему общества самое негативное влияние. В России проявления политической коррупции особенно разнообразны. К ним относятся: коррупционный лоббизм, непотизм, протекционизм, олигополия.
Лоббизм в России получил распространение практически во всех законодательных и исполнительных органах государственной власти. В идеале он представляет одну из важнейших форм взаимодействия общества и государства, т. к. оказывает влияние на процесс выработки и принятия ими нужных обществу экономических, социально–политических решений. Здесь лоббисты обеспечивают более тесную связь между обществом и государством. Воздействуя на власть, российские лоббисты способствуют ее оперативному реагированию только на импульсы, исходящие от влиятельных экономических и общественно-политических структур. При этом интересы остального общества практически не учитываются. Можно с уверенностью говорить о том, что лоббизм у нас превратился в инструмент реализации корпоративных интересов и приобрел социально вредный характер, став одной из форм коррупции. Не менее серьезная ситуация связана с проблемой коррумпированного лоббизма в органах исполнительной власти. Ее следовало бы охарактеризовать, как проблему внутреннего лоббизма, существующую благодаря неправомерной деятельности лиц или групп внутри властных структур. Ими выступают чиновники самых различных рангов и уровней, включая высших публичных и должностных лиц. Наблюдаемое при этом взаимодействие «внутренних» и «внешних» лоббистов представляет собой взаимосвязанные грани одного процесса. Оно, прежде всего, вызвано сохранением у государства значительной части его собственности и высокой зависимостью хозяйствующих субъектов от конкретных решений властей в области налогового, внешнеэкономического и т. п. регулирования. Прямым последствием такой зависимости, равно как и особой роли личностного фактора во взаимоотношениях бюрократических и корпоративных интересов, стало повсеместное влияние коррупции на принимаемые властью решения.
Результатом влияния коррумпированного лоббизма в России явилась низкая эффективность принятых законов и невысокий авторитет самих законодателей в обществе. Она обусловлена несоответствием правовых актов потребностям социального регулирования. В то же время, принятие многих законов откладывается годами, несмотря на крайнюю необходимость в них. Это объясняется тем, что парламентарии больше заняты работой над принятием законов, устраивающих только корпоративные группы, занятые укреплением своего привилегированного социального положения.
9. Таким образом, одним из основных условий коррупции является несовершенное законодательство.
Несмотря на неоднократные попытки систематизации правовых и организационных мер борьбы с использованием должностными лицами и иными лицами, выполняющими управленческие функции, своего служебного положения в целях получения незаконного вознаграждения, в законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует правовое определение понятия и признаков коррупции, коррупционного преступления и коррупционного правонарушения. Не определен круг предусмотренных законодательством норм ответственности за преступления и правонарушения, охватываемые понятием коррупции. До сих пор в законодательстве не установлен объем допустимых мер контроля и правового воздействия, необходимых и достаточных для пресечения и предупреждения коррупционной деятельности. Не закреплены полномочия институтов государства и общества по обеспечению функционирования системы антикоррупционного воздействия и т. д. Таким образом, отсутствие системного законодательства по борьбе с коррупцией не позволяет повысить эффективность мер антикоррупционного воздействия.
Препятствием в борьбе с коррупцией является и то, что российское законодательство не обеспечивает открытости правотворческой деятельности. Процесс лоббирования принятия нормативных решений в представительных органах не урегулирован нормами права.
Важной причиной, порождающей коррупцию в массовом масштабе, является некачественное законодательство, регулирующее рыночную экономику.
В юридической литературе появилось понятие взяткоемости законодательства как критерия возможности и «благоприятных» условий для такого проявления коррупции как взяточничество. Большая взяткоемкость характеризует законодательство о валютном контроле, о таможне, о рекламе, о недрах и др. Нормативно-правовая база с одной стороны избыточна, а с другой – неполна. Законов принято к настоящему времени много, однако они часто дублируют друг друга, а в целом ряде случаев так при этом и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких групповых или ведомственных интересов. Многие законы были не обеспечены ни организационно, ни материально, что деформировало исполнение бюджета, открывало возможности для коррупции. Огромное число принятых декларативных норм, их противоречивость открывали возможности для произвола.
Российское законодательство содержит сегодня большой коррупционный потенциал в силу значительного завышения требований норм права, обилия дискреционных полномочий чиновника, огромного количества отсылочных норм.
В докладе подкомиссии Общественной палаты РФ по проблемам противодействия коррупции «Уровень коррупции в Российской Федерации и некоторые антикоррупционные приоритеты», рекомендованном для направления в органы государственной власти, именно наличие в законах и подзаконных нормативных правовых актах недостатков и пробелов, создающих предпосылки для различных коррупционных злоупотреблений, то есть существование так называемых «коррупционных ниш» названо «коррупционными дефектами правового регулирования» - одним из условий живучести и дальнейшего распространения коррупции. Отсутствие в законодательных актах регулирований прямого действия позволяет чиновникам трактовать закон в свою пользу на основании внутриведомственных распорядительных актов или принимать произвольные решения без ссылки на соответствующий нормативный правовой акт[202].
Учитывая, что предметом исследования коррупции являются её проявления в деятельности органов исполнительной власти в РФ, призванных осуществлять только исполнение законов (статья 10 Конституции РФ), именно несовершенство законодательства является основным условием, способствующим проявлению коррупции в деятельности указанных органов государственной власти.
В этой связи следует заметить, что проблема коррупции состоит не только во взяткоемкости нормативных актов, но и в процедурах их исполнения. Многие из этих законов соответствуют международным стандартам. Однако закрытость, непрозрачность процедур их исполнения способствует развитию коррупции, теневых общественных отношений, что подчеркивает взаимосвязанность и взаимозависимость коррупционных факторов.
10. Неформальный характер отношений в действиях сотрудников ОИВ при работе с гражданами, при работе с организациями, в процессе внутриорганизационного взаимодействия неформальные отношения, основанный в основном, на личном общении, является одним из существенных рисков коррупции.
Анализ условий второй группы (специфические факторы коррупционных рисков, характерные для деятельности органов исполнительной власти Липецкой области)
Специфика таких факторов заключается в геоэкономической характеристике региона: наличие инвестиционной и внешнеэкономической деятельности.
Правовые и экономические условия инвестиционной деятельности на территории области регулируются Конституцией Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации и другим действующим законодательством, а также Законом «О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области». Закон «О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области» устанавливает формы, условия и порядок оказания государственной поддержки инвесторам, осуществляющим инвестиции в экономику Липецкой области.
Государственная поддержка организациям оказывается в форме предоставления:
· льгот по налогу на имущество и налогу на прибыль;
· субсидий из областного бюджета организациям, впервые привлекающим инвестиции путем выпуска облигаций, для компенсации части купонного дохода.
Льготы по налогу на имущество
Не облагается налогом имущество организаций, являющееся объектом реконструкции, расширения или технического перевооружения производства, а также созданное или приобретенное в результате осуществления инвестиционных проектов.
Льготы по налогу на прибыль
Налоговая ставка налога, подлежащего зачислению в областной бюджет, снижается на 4 процентных пункта в отношении прибыли:
· полученной от реализации инвестиционного проекта;
· полученной резидентом особой экономической зоны от реализации инвестиционного проекта на территории особой экономической зоны.
Налоговая ставка налога на прибыль, подлежащего зачислению в областной бюджет, для банков и других кредитных организаций снижается пропорционально доле кредитных вложений (в общем объеме кредитных вложений), направляемых на реализацию инвестиционных проектов на территории области, прошедших конкурсный отбор. При этом ставка налога на прибыль не может быть ниже минимального уровня, установленного федеральным законодательством. Общий объем кредитных вложений, в том числе по инвестиционным проектам, за отчетный период определяется путем умножения суммы кредита на количество календарных дней пользования этими средствами в течение отчетного периода и деления полученной величины на число календарных дней в отчетном периоде. Льготный режим налогообложения устанавливается на фактический срок окупаемости проекта, но не более трех лет.
Государственная поддержка в форме предоставления льгот по налогу на прибыль предоставляется резидентам особой экономической зоны в течение пяти календарных лет со дня включения в реестр резидентов особой экономической зоны.
Субсидии из областного бюджета
Субсидии из областного бюджета предоставляются организациям, впервые привлекающим инвестиции путем выпуска облигаций, в размере 1/12 годовой ставки купонного дохода, но не более 1/12 ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации. Субсидии из областного бюджета предоставляются эмитентам на срок погашения облигаций, но не более 3-х лет, на условиях, определяемых нормативными правовыми актами администрации области.
Предоставление государственных гарантий
Администрация области предоставляет на конкурсной основе государственные гарантии Липецкой области по инвестиционным проектам предприятиям и организациям при привлечении кредитных ресурсов для осуществления инвестиций в форме капитальных вложений, а также возможность использования областного залогового фонда.
«Внешнеэкономическая деятельность Липецкой области является одной из наиболее динамично развивающихся сфер экономики. Внешнеэкономической деятельностью занимаются около 200 предприятий различной формы собственности, которые осуществляют экспортно-импортные операции более чем с 80 странами мира. Внешнеторговый оборот области в 2006 году составил 3848,5 млн. долл. США, что на 15,5% выше, чем за 2005 год, в том числе со странами дальнего зарубежья - 3436,1 млн. долл. США (темп роста 117%), со странами СНГ - 396,2 млн. долл. США (темп роста 107,5%). Внешнеторговый оборот имеет положительное сальдо. Экспорт превышает импорт в 3,9 раза»[203].
Предоставляемые в результате инвестиционной деятельности льготы повышают возможности проявления коррупции.
Экономическая специфика региона обуславливает особенность вида имущества, находящегося в областной собственности и планируемого к отчуждению. В соответствии с постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 01.01.2001 «О прогнозном плане (программе) приватизации областного имущества на 2007 год» в 2007 году планируется к приватизации несколько имущественных комплексов птицефабрик.
Исходя из изложенного, в собственности Липецкой области находится высоко ликвидное имущество, представляющее привлекательность для развития бизнеса и привлечения инвестиций, что Консультант оценивает как повышающие коррупционные риски факторы в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области.
Вывод.
Проведенный Консультантом анализ функций (полномочий) органов исполнительной власти государственной власти Липецкой области свидетельствует, что в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области имеются коррупционные риски: наличие полномочий, влияющих на распределение ресурсов, предоставление расплывчатых «полномочий», высокая степень свободы действия (отсутствие объективных критериев для принятия тех или иных управленческих решений, отсутствие четкой регламентации деятельности), высокая интенсивность и повторяемость контактов с организациями, сложность структуры власти, наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну, закрытость (непрозрачность) деятельности государственных должностных лиц и принятия ими экономически значимых решений. Это создает возможность «широкого усмотрения» для должностных лиц при принятии решений и совершении административных действий и процедур. Наличие и реализация вышеперечисленных полномочий в условиях отсутствия административных регламентов деятельности государственных служащих выступает одним их факторов коррупционных рисков, характерным для деятельности органов исполнительной власти Липецкой области.
К причинам и условиям, порождающим коррупцию в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области, относятся следующие: особый механизм осуществления государственной власти, экономические, социально-культурные, политические причины, неразвитое гражданское общество
, несовершенное законодательство, неформальный характер отношений в органе исполнительной власти, а также геоэкономическая характеристика Липецкой области: наличие инвестиционной и внешнеэкономической деятельности.
3.2. Разработка перечня видов коррупционных рисков в сфере государственного управления в Липецкой области
Разработка перечня видов коррупционных рисков означает классификацию (систематизацию) множества рисков на основании признаков и критериев, позволяющих объединить подмножества рисков в более общие группы.
Исходя из выявленных в предыдущем разделе коррупционных рисков в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области, Консультантом предлагается в основе классификации рисков использовать следующие критерии:
1. По осуществляемым государственным функциям:
коррупционные риски в области образования, управления имуществом, социальной защите и т. д.
2. По факторам возникновения риски подразделяются на внутренние и внешние.
Внешним риски - это риски, обусловленные действием внешних проявлений на орган власти, его государственных служащих. На внешние риски влияет большое количество факторов - политические, экономические, социальные, правовые (предоставление излишних или расплывчатых «полномочий» государственным чиновникам, не определяя четко и однозначно, каковы объективные критерии для принятия тех или иных управленческих решений).
Внутренние риски - риски, связанные с деятельностью самого органа власти: неформальный характер отношений служащих, уровень коррупционной устойчивости государственных гражданских служащих, использование должностными лицами возможностей «широкого усмотрения» при принятии решений и совершении административных действий и процедур и др.
3. По характеру полномочий, лежащих в основе коррупционного риска:
1) Полномочия, связанные с поставкой, управлением и использованием имущества, услуг: сделанные должностными лицами «направленные предложения», «рекомендации» для выборов партнеров по договору (для заказа обучения, проведения работ и пр.); создание нечестного преимущества предлагающему, предоставление дополнительной информации (в случае конкурсов, государственных поставок); соглашения в части частичного раздела дохода (содействие заключению выгодного договора, покупки уцененных товаров, уступка в вопросах качества и пр.);
2) Полномочия, связанные с деньгами и расчетами, составлением и распоряжением бюджетами, работой с расходными документами: предпочтение при выделении бюджетных денег; раздутые, фиктивные счета и пр.;
3) Полномочия, связанные с работой с секретными документами или документами с ограниченным использованием: «продажа» внутренней информации, использование преимущества, связанного с владением подобной информацией, исходя из личных интересов;
4) Полномочия, связанные с выдачей и проверкой документов: выдача лицензий, разрешений на деятельность, регистрация, стандартизация, незаконная выдача разрешений, документов, предоставление клиентам необоснованных льгот, предпочтений (обслуживание вне очереди и пр.);
5) Полномочия, связанные с государственным контролем и надзором (проведение проверок и контрольных мероприятий) “закрытие глаз”, оставление нарушения без внимания, осуществление надзора, контроля за своей (своих близких родственников) работой и предпринимательством;
4. По формам проявления коррупции:
1.Взяточничество.
2.Легализация денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем.
3. Злоупотребление должностными полномочиями.
4. Незаконное участие в предпринимательской деятельности.
5. Незаконный лоббизм.
6. Устройство на работу после увольнения с государственной службы.
7. Фаворитизм.
8. Протекционизм.
9. Непотизм.
5. По сложности коррупционных отношений:
В зависимости от ранга возникающих отношений коррупция может подразделяться на:
* верхушечную;
* низовую.
Первая охватывает высшие и средние уровни должностей государственных служащих и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (участие в вопросах размещения государственных заказов, распоряжение государственным имуществом и т. п.).
Вторая распространена на среднем и низшем уровнях должностей государственных служащих и связана с постоянным взаимодействием чиновников и организаций, граждан.
Также нельзя исключать определенную разновидность коррупции, когда обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны могут принадлежат к одному органу государственной власти. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя - это также коррупция, которую обычно называют "вертикальной". Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.
6. В зависимости от глубины отношений между участниками коррупция может подразделяться на:
* централизованную «снизу вверх»;
* централизованную «сверху вниз».
При децентрализованной коррупции каждый субъект действует по собственной инициативе, отношения носят хаотичный характер.
При централизованной «снизу вверх» инициатива и дальнейшие отношения возникают между нижестоящими чиновниками (например, взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими).
При централизованной «сверху вниз» инициаторами становятся вышестоящие чиновники (например, взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным).
Предлагаемая классификация коррупционных рисков призвана повысить эффективность разрабатываемых механизмов противодействия коррупции применительно к каждому виду коррупционных рисков.
3.3. Разработка перечня видов должностей государственной гражданской службы Липецкой области с повышенными коррупционными рисками:
- выявление основных должностей государственной гражданской службы Липецкой области в коррупционно опасных сферах деятельности
- анализ должностных регламентов государственных служащих, которые замещают должности государственной гражданской службы в выявленных коррупционно опасных сферах деятельности
- выявление в коррупционно опасных сферах деятельности должностей государственной гражданской службы Липецкой области с повышенными коррупционными рисками
Примерная программа противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации, разработанная Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, предусматривает в качестве одного из основных мероприятий - формирование перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей).
В высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в иных органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации должны быть утверждены перечни коррупциогенных должностей. Перечни коррупциогенных должностей включают в себя должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, замещение которых связано с:
* непосредственным предоставлением государственных услуг заявителям, а также иными непосредственными контактами с гражданами и организациями;
* осуществлением контрольных и надзорных мероприятий;
* подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных средств, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределением ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);
* подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением государственных закупок;
* подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений;
* осуществлением регистрационных действий;
* подготовкой и принятием решений по целевым программам, государственным капитальным вложениям и другим программам, предусматривающим выделение бюджетных средств;
* подготовкой и принятием решений, связанных с назначениями на коррупциогенные должности.
Перечень позволит локализовать и сконцентрировать усилия по противодействию коррупции в отношении должностных лиц, замещающих коррупциогенные должности.
Для выявления основных должностей государственной гражданской службы Липецкой области в коррупционно опасных сферах деятельности Консультантом будет произведен анализ имеющихся должностей на основании Закона Липецкой области от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «О реестре должностей государственной гражданской службы Липецкой области».
Так, перечень должностей в исполнительных органах государственной власти Липецкой области разделяет существующие должности на следующие категории и группы:
1. Должности категории «руководители»:
* высшая группа должностей: начальник управления, председатель комитета, руководитель инспекции, руководитель представительства;
* главная группа должностей: первый заместитель начальника управления, первый заместитель председателя комитета, первый заместитель руководителя инспекции, заместитель начальника управления, заместитель председателя комитета, заместитель руководителя инспекции, начальник отдела, начальник отдела в управлении, комитете, инспекции, представительстве.
2. Должности категории «специалисты»:
* главная группа должностей: заместитель начальника отдела, заместитель начальника отдела в управлении, комитете, инспекции;
* ведущая группа должностей: консультант, главный государственный инженер-инспектор;
* старшая группа должностей: главный специалист, государственный инженер-инспектор.
Методом проведения сравнительного анализа полномочий исполнительных органов государственной власти Липецкой области на предмет наличия коррупционных рисков, произведенного Консультантом в предыдущем разделе, было выявлено, что максимальной степени реализации коррупционные риски достигают в таких сферах деятельности органов исполнительной власти Липецкой области как:
* размещение заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области;
* исполнение государственной функции по лицензированию;
* предоставление государственных услуг в области образования;
* предоставление государственных услуг в области социальной помощи и социального обслуживания населения Липецкой области;
* управление и распоряжение земельными участками и иным имуществом Липецкой области;
* природопользование (выполнение полномочий по охране, использованию объектов животного мира и водных биологических ресурсов Липецкой области);
* исполнению государственной функции по строительному надзору;
* государственный контроль в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;
* исполнение государственной функции по надзору в сфере ветеринарии;
* исполнение государственной функции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;
* государственное регулирование тарифов (цен);
* использование, охрана, защита лесного фонда, лесов, не входящих в лесной фонд, защитных лесных насаждений и воспроизводства лесов и защитных лесных насаждений;
* государственный контроль в области жилищных отношений, предоставления коммунальных услуг;
* управление жилищно-коммунальным хозяйством Липецкой области;
* управление дорожным хозяйством и транспортным комплексом Липецкой области.
На основании выявленных основных коррупционно опасных сфер деятельности органов исполнительной власти Липецкой области, в первую очередь, в связи с наличием права принятия всех управленческих решений в сфере деятельности конкретного органа исполнительной власти, к коррупционно опасным должностям относятся все должности, относящиеся к высшей группе государственных гражданских должностей Липецкой области категории «руководители», а именно должности:
* начальник управления по размещению госзаказа Липецкой области;
* начальник управления потребительского рынка Липецкой области;
* начальник управление образования и науки Липецкой области;
* руководитель инспекции государственного строительного надзора Липецкой области;
* руководитель государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Липецкой области;
* руководитель государственной жилищной инспекции Липецкой области;
* начальник управления экологии и природных ресурсов Липецкой области;
* начальник управление энергетики и тарифов Липецкой области;
* начальник управления по охране, использованию объектов животного мира и водных биологических ресурсов Липецкой области;
* начальник управления ветеринарии Липецкой области;
* начальник управления социальной защиты населения Липецкой области;
* начальник управления имущественных и земельных отношений Липецкой области;
* начальник управления лесного хозяйства Липецкой области;
* начальник управления жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области;
* начальник управления дорог и транспорта Липецкой области.
Консультантом проведен анализ представленных Заказчиком должностных регламентов государственных служащих Липецкой области категории «руководители» главной группы должностей (первые заместители руководителей инспекций, первые заместители начальников управлений, заместители руководителей инспекций, заместители начальников управлений), который свидетельствует о том, что должностной регламент не в полной мере отражает выполняемые государственным служащим полномочия органа исполнительной власти.
В качестве примера, подтверждающего данное утверждение предлагаю рассмотреть деятельность управления потребительского рынка Липецкой области путем сопоставительного анализа с должностными регламентами начальника управления потребительского рынка Липецкой области и его заместителей.
В разделе 3.1. настоящего отчета в деятельности Управления потребительского рынка Липецкой области по исполнению государственной функции по лицензированию Консультантом выявлены следующие коррупционные риски:
* наличие полномочий по выдаче лицензий;
* наличие контрольных полномочий, в том числе по применению мер ответственности;
В целях реализации полномочий управление потребительского рынка Липецкой области имеет права:
* в установленном порядке запрашивать в пределах своей компетенции и получать у других исполнительных органов государственной власти области, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, должностных лиц документы, иные материалы, необходимые для осуществления деятельности Управления;
* осуществлять проверки соблюдения норм законодательства в сфере потребительского рынка, лицензирования, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и принимать необходимые меры по устранению выявленных нарушений;
* беспрепятственно посещать и обследовать хозяйствующие субъекты с целью исполнения ими лицензионных требований и условий;
В должностных обязанностях начальника управления потребительского рынка Липецкой области указано, что начальник управления «самостоятельно решает все вопросы деятельности управления». Должностные регламенты заместителей в перечне вопросов, по которым они обязаны и вправе самостоятельно принимать управленческие решения, не содержат коррупционные риски, имеющиеся в деятельности Управления потребительского рынка Липецкой области по исполнению государственной функции по лицензированию.
Аналогичная ситуация предусмотрена во всех должностных регламентах, явившихся предметом анализа.
Таким образом, только должности, относящиеся к главной группе государственных гражданских должностей Липецкой области категории «руководители» - первые заместители начальников управлений и руководителей инспекции также являются коррупциогенными, учитывая, что они выполняют все полномочия органов исполнительной власти в отсутствие начальников управлений и руководителей инспекций.
Вывод.
На основании проведенного исследования можно составить перечень видов должностей государственной гражданской службы Липецкой области с повышенными коррупционными рисками:
1. Руководитель инспекции:
* руководитель инспекции государственного строительного надзора Липецкой области;
* руководитель государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Липецкой области;
* руководитель государственной жилищной инспекции Липецкой области.
2. Начальники Управлений:
* начальник управления по размещению госзаказа Липецкой области;
* начальник управления потребительского рынка Липецкой области;
* начальник управление образования и науки Липецкой области;
* начальник управления экологии и природных ресурсов Липецкой области;
* начальник управление энергетики и тарифов Липецкой области;
* начальник управления по охране, использованию объектов животного мира и водных биологических ресурсов Липецкой области;
* начальник управления ветеринарии Липецкой области;
* начальник управления социальной защиты населения Липецкой области;
* начальник управления имущественных и земельных отношений Липецкой области;
* начальник управления лесного хозяйства Липецкой области;
* начальник управления жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области;
* начальник управления дорог и транспорта Липецкой области.
3. Первые заместители руководителей инспекции:
* первый заместитель руководителя инспекции государственного строительного надзора Липецкой области;
* первый заместитель руководителя государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Липецкой области;
* первый заместитель руководителя государственной жилищной инспекции Липецкой области.
4. Первые заместители начальников Управлений
* первый заместитель начальника управления по размещению госзаказа Липецкой области;
* первый заместитель начальника управления потребительского рынка Липецкой области;
* первый заместитель начальника управление образования и науки Липецкой области;
* первый заместитель начальника управления экологии и природных ресурсов Липецкой области;
* первый заместитель начальника управление энергетики и тарифов Липецкой области;
* первый заместитель начальника управления по охране, использованию объектов животного мира и водных биологических ресурсов Липецкой области;
* первый заместитель начальника управления ветеринарии Липецкой области;
* первый заместитель начальника управления социальной защиты населения Липецкой области;
* первый заместитель начальника управления имущественных и земельных отношений Липецкой области;
* первый заместитель начальника управления лесного хозяйства Липецкой области;
* первый заместитель начальника управления жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области;
* первый заместитель начальника управления дорог и транспорта Липецкой области.
Перечисленные должности выявлены на основании разработанного ранее ранжированного перечня коррупционно опасных сфер деятельности органов исполнительной власти Липецкой области и приведены последовательно по мере убывания степени коррупционных рисков, начиная с должности, которой, по мнению Консультанта, присущи наиболее высокие коррупционные риски.
4. РАЗРАБОТКА МЕХАНИЗМОВ, ПРОТИВОДЕЙСТВУЮЩИХ КОРРУПЦИИ И ПРЕДУПРЕЖДАЮЩИХ КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ
В условиях объективного существования коррупционных рисков и связанных с ним финансовых, моральных и прочих потерь возникает потребность в определенном механизме, который позволил бы наилучшим из возможных способов с точки зрения поставленных административной реформой целей учитывать коррупционный риск при осуществлении государственных функций.
Проявления коррупции «распадаются» на две неравные части: собственно этические отклонения, остающиеся за рамками правового регулирования[204], и коррупционные правонарушения.
Среди коррупционных правонарушений обычно выделяются четыре вида: гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и преступления. Разделение собственно дисциплинарных (служебных) и административных проступков достаточно условное[205].
В России к гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся:
* принятие в дар работниками государственных и муниципальных учреждений, учреждений социальной защиты и иных подобных учреждений подарков (имущества или имущественных прав) от граждан, находящихся в них на лечении, содержании или воспитании супругами и родственниками этих граждан; а также дарение таким работникам подарков в связи с указанными обстоятельствами;
* принятие в дар и дарение подарков государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или с исполнением последними служебных обязанностей, при условии, что стоимость любого подарка во всех случаях не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (статья 575 Гражданского кодекса РФ).
В этих случаях речь идёт о принятии подарков лишь за законные действия. Получение должностным лицом или лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или негосударственной организации, вознаграждения, меньшего пяти минимальных размеров оплаты труда, за совершение незаконных действий (бездействия) не является препятствием к уголовному преследованию[206].
Административные коррупционные проступки. Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях позволяет отнести к числу административных коррупционных проступков несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.29).
Дисциплинарные коррупционные проступки, обычно проявляющиеся в таком использовании служащим своего статуса для получения преимуществ, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание, с трудом поддаются систематизации, поскольку достаточно произвольно определяются решениями руководящими органами огромного числа государственных, муниципальных, коммерческих и иных организаций.
Коррупционные преступления. Обычно коррупционные преступления воспринимаются как наиболее опасные единичные проявления коррупции. До настоящего времени в России нет действующего нормативного акта, в котором прямо бы говорилось о том, какие именно преступления следует относить к коррупционным. Грань между коррупционным дисциплинарным проступком и преступлением подчас оказывается настолько слабо различимой, что даже специалисты затрудняются однозначно ответить на вопрос: где оканчивается дисциплинарный проступок и начинается незаконное участие в предпринимательcкой деятельности или злоупотребление полномочиями. Наиболее актуальна эта проблема в сфере публичной службы.
По мнению большинства исследователей, коррупционное преступление - это предусмотренное в Уголовном кодексе Российской Федерации общественно опасное деяние, которое непосредственно посягает на авторитет и законные интересы службы и выражается в противоправном получении государственным или муниципальным иным служащим каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ, запрещенное под угрозой наказания.
Из определения следует, что непременными признаками коррупционного преступления являются:
* непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы (государственной службы, службы в органах местного самоуправления, непосредственному исполнению функций органов государственной власти), а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях). Опосредованно такой ущерб могут причинять любые преступления;
* незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот);
* использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы;
* наличие у совершившего коррупционное преступление, признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст.285, 285.1 и ст.201 УК РФ, за исключением: активного подкупа участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов и пассивного подкупа спортсменов (ст.184 УК РФ); дачи взятки должностному лицу (ст.291 УК РФ), активного коммерческого подкупа (ч.1 или 2 ст.204 УК РФ); провокации взятки или коммерческого подкупа с целью шантажа (ст.304); подкупа свидетелей, потерпевших, экспертов и переводчиков (ч.1 ст.309 УК), которые наказываются вне зависимости от наличия у виновного служебного статуса;
* наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы;
* наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности (последняя может носить и неимущественный характер).
Задачей разработки механизма - является предотвращение, пресечение и ликвидация последствий коррупционных правонарушений (восстановление прав). Достижение этих задач осуществляется посредством реализации системы (комплекса) взаимоувязанных и взаимозависимых антикоррупционных мероприятий, которые в научно-практических (исследовательских) целях может быть обозначена как механизм противодействия коррупции.
Как уже отмечалось в предыдущем разделе, коррупция считается комплексным феноменом, который не может быть объяснен с позиций одного фактора. Отсутствие целенаправленной и всесторонней борьбы с коррупцией приводит к ее укоренению и развитию. «Во многом это связано с тем, что данное явление не столь доступно для изучения. Проявления коррупции, её механизмы носят латентный характер»[207]. Соответственно, предупреждение и пресечение коррупции предполагает необходимость комплексного и планомерного подхода.
Необходимости комплексного противодействия коррупции посвящен проект концепции антикоррупционной политики в Российской Федерации, который предусматривает, что стратегия антикоррупционных мероприятий, должна быть основана на профилактике и искоренении причин коррупции, то есть выражаться в модернизации системы государственного управления, а также в активизации антикоррупционной функции. Она имеет четыре слагаемых успеха: разработка антикоррупционного законодательства и координация антикоррупционной деятельности; изменение содержательных аспектов системы управления и продолжение административной реформы; укрепление судебной власти, создание административной юстиции и обособление антикоррупционного направления деятельности правоохранительной системы; введение принципиально новой системы государственного контроля, в особенности финансово-бюджетного, обеспечивающего общественные, парламентские и иные процедуры в сфере антикоррупционной деятельности. Для достижения цели антикоррупционной политики и решения наиболее важных вопросов должны использоваться научные, организационные, воспитательные (культурно-просветительские), экономические и правовые меры. Причем правовые меры служат условием и залогом успешной долговременной и четкой реализации всех других мер.
Кроме того, Федеральным законом от 01.01.2001 внесены изменения в Федеральный Закон от 01.01.2001 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: введена статья 26.3.2, предусматривающая оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, утверждаемых Президентом Российской Федерации. В перечне таких показателей (Указ Президента РФ от 01.01.2001 г. № 000 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»: уровень криминогенности (процент от числа опрошенных) (пункт 28 перечня) и удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных) (пункт 43 перечня).
Более того, на заседании Правительства РФ 04.10.2007 года Глава потребовал от регионов еженедельный отчет о проделанной работе и основных направлениях деятельности. По словам премьер-министра, «нужно нам заслушивать регионы на каждом заседании Правительства, потому что, когда мы заслушиваем регион, появляется ответственность»[208]. Все вышеуказанное определяет нацеленность нового этапа административной реформы в Российской Федерации на задачу ликвидации коррупции как основы для достижения качественно нового состояния исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.
|
Из за большого объема эта статья размещена на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 |
