В средствах массовой информации и в общественном сознании, как правило, общество в целом негативно относится к коррупции, отождествляя ее, в первую очередь, со взяточничеством на различных уровнях государственной власти. Этому пониманию соответствует принятое в юридической науке понимание коррупции преимущественно как «законное – незаконное», что позволяет выделить следующие признаки коррупции: определение круга лиц, могущих совершить коррупционные деяния (государственные и муниципальные служащие); определение сферы, в которой могут совершаться эти деяния (в связи с выполнением служащим своих должностных обязанностей); определение целей таковой деятельности - обогащение, получение каких-либо преимуществ материального характера, предоставляемых именно за осуществление некоторых действий, а также определение круга лиц, заинтересованных в совершении указанных деяний - сам государственный служащий или иное лицо, группа лиц.
Политология исследует коррупцию преимущественно в контексте вопроса о власти. Коррупция рассматривается в качестве способа осуществления власти или в качестве способа борьбы за нее. В зарубежной политологической литературе коррупция определяется как девиантное политическое поведение, выражающееся в нелегитимном использовании господствующей политической элитой государственных ресурсов в целях укрепления своей власти или обогащения[173]. В основе политической коррупции лежит неофициальный, бесконтрольный обмен ресурсами между властными элитами и другими структурами общества[174]. При этом, не все типы политической коррупции могут быть определены законом как правонарушения. В политической коррупции выделяются следующие элементы: а) политический патронаж и клиентелизм - опека политиками избранных нижестоящих структур, создание для них наиболее благоприятных условий в обмен на личную преданность и политическую поддержку; б) покупка голосов - осуществляется в ходе избирательных кампаний, применяются в отношении фиксированных групп избирателей (подарки и иные материальные блага); в) общественная кормушка - деньги, выделяемые из бюджета местным властям, для общественных нужд в целях завоевания симпатий избирателей[175].
На основании изложенного, возможно определить понятие коррупции в узком смысле - явление, когда должностные лица, обличенные властью, намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения. В коррупцию всегда вовлечены две стороны: тот, кто покупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом.
Однако, эти представления касаются лишь части феномена «коррупция». Как подчеркивается в докладе Всемирного банка «Борьба с коррупцией в странах с переходной экономикой», в настоящее время считается общепризнанным, что коррупция выходит за рамки административного функционирования правительства и охватывает «внутреннюю организацию политической системы, взаимоотношения между ключевыми государственными институтами, взаимодействие между государством и предприятиями, а также взаимоотношения между государством и гражданским обществом»[176].
В связи с вышеизложенным, о коррупции можно говорить как в широком, так и в узком значении.
«В современном мире основной импульс прогресса исходит не от институтов государства, а от отдельной творчески развитой, свободной и ответственной личности. Именно здесь источник современной коренной трансформации основ общественного устройства, способствующей процветанию страны, искоренению причин коррупции»[177]. Таким образом, при выработке основных антикоррупционных мероприятий в деятельности исполнительных органов государственной власти необходимо учитывать социальную природу этого явления. Социология рассматривает коррупцию в контексте вопросов о строении социального пространства и воспринимает ее в качестве части совокупного социального организма общества. Коррупция обусловлена и тем обстоятельством, что одни лишь формальные, закрепленные в законах и иных нормативных правовых актах отношения между государственными и негосударственными структурами не могут обеспечить полноценного функционирования системы государственного управления и объективно в любом обществе дополняются неформальными отношениями. Специфическим видом этих неформальных отношений и является коррупция. Следовательно, в широком смысле - коррупция – это синтетическое явление, представляющее собой особую социальную структуру, совокупность устойчивых и универсальных норм, принципов при взаимоотношениях людей. Без уяснения социальной сущности коррупции, без установления ее существенных признаков и круга деяний, попадающих под категорию коррупционных, нельзя определить реальные цели предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а также сформулировать адекватные правовые и организационные средства их реализации. При этом, как замечает , особенность структур коррупции состоит в том, что они развиваются в сфере управления, в сфере функциональных отношений должностных лиц, дублируют, замещают собой функциональные отношения должностных лиц, представляют собой альтернативу разрешенным законодательством действиям этих лиц[178].
Природа любого социального явления связана с его общественной ролью и причинными взаимосвязями с другими социальными явлениями. Причины его возникновения лежат в постоянно развивающихся и изменяющихся общественных связях. Возникающие между социальными явлениями взаимосвязи при наличии определенных условий выступают основой появления нового, что полностью отвечает законам диалектики. Возникновение и трансформация социальных явлений происходит в среде, характеризующейся определенной коммуникативностью, т. е. обладающей определенными механизмами общения между индивидами. Такой средой выступает человеческое общество, вне которого невозможно возникновение социальных явлений. По этой причине исследование любого из них, в том числе и коррупции, предполагает в первую очередь, уяснение его природы и причинной взаимосвязи с другими явлениями.
Рассматривая коррупцию в широком смысле, следует отметить, что в научных работах по данной проблематике выделяются следующие признаки коррупции: отклоняемость поведения коррумпированной элиты по отношению к интересам общественного большинства; использование коррумпированной элитой метода принуждения для достижения властного экономического господства; неформальный характер деятельности участников коррупционных отношений; нелегитимность использования участниками коррупционных отношений материальных и нематериальных благ, принадлежащих обществу и государству, а также средств их достижения[179]. Поэтому коррупция как социальное явление представляет собой неформальное, отклоняющееся поведение управляющей элиты, проявляющееся в нелегитимном использовании ею социальных благ.
Таким образом, коррупция имеет все необходимые признаки для признания ее в качестве социального явления, поскольку коррупция затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп и отдельно взятой личности; коррупция оказывает влияние на внешнюю и внутреннюю политику государства; коррупция влияет на государственно-правовые механизмы, а также воздействует на общественные и личные взгляды, формирует определенные морально-нравственные установки и критерии в обществе и др. В этом проявляется социальная опасность коррупции.
Однако исследование явления коррупции не должно ограничиваться только изучением ее социальных граней. Многоаспектность и многогранность природы коррупции обусловливает необходимость освещения ее экономической составляющей.
Изучение литературы по обозначенной проблеме позволило сделать вывод о том, что в 60-е гг. XX века внимание ученых начали привлекать и экономические аспекты феномена коррупции[180]: коррупция появляется и растет, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т. д.).
Таким образом, коррупция – сложное явление в деятельности органов власти, характеризующееся комплексом разнообразных признаков (социальных, экономических, политических и правовых). В связи с чем, определение соответствующей дефиниции возможно на основе выделения ее признаков.
Во-первых, коррупция – это не простая совокупность каких-либо правонарушений, а целостное социально-правовое явление в системе органов государственной (муниципальной) власти.
Во-вторых, коррупция – это комплексное системное образование в системе государственной (муниципальной) службы, поэтому нельзя говорить о коррупции в случае обнаружения единичного (случая получения взятки тем или иным должностным лицом).
В-третьих, коррупция заключается в систематическом получении должностным лицом, обличенным властью, каких-либо материальных благ от третьих лиц (групп) за совершение различного рода деяний в интересах третьих лиц или групп.
В-четвертых, деяния, совершенные за вознаграждение, как правило, должны быть связаны с выполнением чиновником своих должностных обязанностей.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что коррупция в деятельности органов государственной власти – это целостное социально-правовое явление, выражающееся в систематическом использовании должностным лицом, осуществляющим те или иные государственные функции, своего официального статуса (своих служебных полномочий) с одной стороны в целях получения незаконных преимуществ (за материальное вознаграждение), а с другой – в предоставлении этому лицу таких преимуществ заинтересованным субъектам (в интересах третьих лиц или групп), в связи с чем, подрывающее авторитет государственной власти и государственной службы и экономику государства.
Определение природы коррупции и исследование ее видов позволяет сделать вывод о сложности, многогранности данного явления, необходимости детального изучения его внутренней сути, причин и условий возникновения. В связи с чем, Консультант предлагает использовать междисциплинарный подход (социологический, политологический, экономический и правовой) в выявлении комплекса условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области, а также характерных для Липецкой области коррупционных рисков[181].
3.1. Проведение системного анализа нормативных правовых актов Липецкой области с целью выявления, описания (в том числе формулирование нормативных определений) и оценки коррупционных рисков, а также условий, способствующих их возникновению
Целью работ по данному разделу является обоснованная оценка коррупционных рисков в исполнительных органах государственной власти Липецкой области, в связи с чем, первоочередной задачей, стоящей перед Консультантом при выполнении исследования, является необходимость определиться с содержанием понятия «коррупционный риск».
В отношении этимологии слова «риск» существуют разнообразные точки зрения[182]. Нормативное определение понятия «коррупционный риск» действующее российское законодательство не содержит.
Анализ правовых и экономических документов позволяет выделить следующие виды рисков:
1) Риск имущественный - риск, связанный с угрозой потери имущества[183];
2) Риск ликвидности - риск убытков вследствие неспособности кредитной организации обеспечить исполнение своих обязательств в полном объеме. Риск ликвидности возникает в результате несбалансированности финансовых активов и финансовых обязательств кредитной организации (в том числе вследствие несвоевременного исполнения финансовых обязательств одним или несколькими контрагентами кредитной организации) и (или) возникновения непредвиденной необходимости немедленного и единовременного исполнения кредитной организацией своих финансовых обязательств[184];
3) Риск потери деловой репутации (репутационный риск) - риск возникновения у кредитной организации убытков[185];
4) Риск причинения вреда - вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда[186];
5) Рыночный риск кредитной организации (кредитный риск) - риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие неблагоприятного изменения рыночной стоимости финансовых инструментов торгового портфеля и производных финансовых инструментов кредитной организации, а также курсов иностранных валют и (или) драгоценных металлов[187];
6) Таможенный риск - вероятность несоблюдения таможенного законодательства Российской Федерации[188];
7) Страховой риск - предполагаемое событие, на случай наступления которого проводится страхование[189].
8) Предпринимательский риск - риск убытков от предпринимательской деятельности из-за нарушения своих обязательств контрагентами предпринимателя или изменения условий этой деятельности по не зависящим от предпринимателя обстоятельствам, в том числе риск неполучения ожидаемых доходов[190].
Наибольшую разработанность понятие риска получило в экономических работах и теориях менеджмента, где под «риском» понимают потенциальную, численно измеримую возможность потери, характеризующуюся неопределенностью, связанную с возможностью возникновения в ходе реализации проекта неблагоприятных ситуаций и последствий.
В психологическом словаре риск трактуется как действие, направленное на привлекательную цель, достижение которой сопряжено с элементами опасности, угрозой потери, неуспеха, либо как ситуативная характеристика деятельности, состоящая в неопределенности ее исхода и возможных неблагоприятных последствиях в случае неуспеха, либо как мера неблагополучия при неуспехе в деятельности, определяемая сочетанием вероятности и величины неблагоприятных последствий в этом случае.
Неопределенность предполагает наличие факторов, при которых результаты действий не являются детерминированными, а степень возможного влияния этих факторов на результаты неизвестна; например, это неполнота или неточность информации. Риск сопутствует всем процессам, вне зависимости от того, являются ли они активными или пассивными. Таким образом, здесь открывается третья сторона риска – его принадлежность какой-либо деятельности.
Исходя из анализа признаков понятий «риск» и «коррупция», целях настоящего исследования по выявлению комплекса условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области, «коррупционным риском» предлагается понимать опасность возникновения коррупционного правонарушения при исполнении полномочий органами исполнительной власти.
При этом, не все властные полномочия органов исполнительной власти Липецкой области несут в себе одинаковые коррупционные риски. В связи с этим, среди имеющегося объема властных полномочий Консультантом будут выделены полномочия органов исполнительной власти Липецкой области, коррупционные риски которых максимальны.
Для достижения этой цели Консультантом будет произведена диагностика осуществляемых органами исполнительной власти функций на предмет выявления коррупционно опасных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти Липецкой области, а также специфических региональных факторов коррупционных рисков.
В теории государства и права под функциями государства понимаются основные формы деятельности государства, выражающие его сущность. Функциональный подход к государству, классификация и характеристика его функций восходят к органическим представлениям о государстве как живом организме с присущими ему функциями, т. е. формами его жизнедеятельности. В этом контексте под «функционированием» государства имеется в виду динамический аспект характеристики государства, деятельно-содержательное проявление его внутренней сущности. В этом смысле можно сказать, что правомерна только функциональная деятельность государства, т. е. такая деятельность государства, которая порождается его природой и соответствует его сущности. Действия же государства, его отдельных органов и должностных лиц, выходящие за рамки его сущностно обусловленных функций, т. е. все нефункциональные действия государственной власти, носят неправомерный и негосударственный характер[191].
Функции Липецкой области в рамках компетенции субъекта Федерации, определенной в соответствии со статьями 72, 73 Конституции РФ, Федеральным Законом РФ от 01.01.2001 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», реализуется через уполномоченные органы государственной власти Липецкой области.
Систему исполнительных органов государственной власти Липецкой области составляют администрация области и исполнительные органы государственной власти области (Устав Липецкой области от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001), Закон Липецкой области от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «О системе исполнительных органов государственной власти Липецкой области»).
Администрация области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти области, возглавляющим и обеспечивающим единую систему исполнительной власти области. Администрацию области возглавляет и формирует глава администрации области - высшее должностное лицо области.
В состав администрации области входят:
1) первый заместитель главы администрации области;
2) заместители главы администрации области;
3) начальники: управления финансов; управления экономики; правового управления; управления административных органов; управления государственной службы и кадровой работы; управления делами; управления организационной работы и взаимодействия с органами местного самоуправления; управления контроля и проверки исполнения.
В структуру администрации области для обеспечения основных полномочий высшего исполнительного органа (осуществляющие функции аппарата администрации области) входят: 1) управления: делами; государственной службы и кадровой работы; организационной работы и взаимодействия с органами местного самоуправления; контроля и проверки исполнения; правовое; экономики; информационно-аналитической работы; 2) пресс-служба; 3) первый отдел; 4) отдел по мобилизационной работе; 5) отдел специальной документальной связи,
Структура исполнительных органов государственной власти области и их наименования определяются главой администрации области. Так, постановлением главы администрации Липецкой области (ред. от 01.01.2001) «О структуре исполнительных органов государственной власти Липецкой области» в рамках реализации такого мероприятия административной реформы как инвентаризация и оптимизация функций исполнительных органов государственной власти области в структуре органов исполнительной власти были определены отраслевые и программно-целевые органы государственной власти области и выделены контрольные исполнительные органы государственной власти области. Данная классификация органов произведена по организационно-функциональному признаку и лежит в основе разграничения полномочий органов исполнительной власти Липецкой области.
Анализ правовых актов, определяющих компетенцию указанных органов, позволяет Консультанту разграничить функции, осуществляемые органами исполнительной власти Липецкой области, следующим образом.
Таблица № 2.
Функции органов исполнительной власти Липецкой области
|
№ |
ВИД ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ ФУНКЦИИ |
НАИМЕНОВАНИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ |
ПРАВОВОЙ АКТ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ (РАСПОРЯЖЕНИЕ АДМИНИСТРАЦИИ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ) |
|
1 |
Контроль/надзор (полномочия по привлечению к мерам ответственности) |
- инспекция государственного строительного надзора; - государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники; - государственная жилищная инспекция; - управление экологии и природных ресурсов Липецкой области; - управление образования и науки; - управление потребительского рынка; - управление энергетики и тарифов Липецкой области; - управление лесного хозяйства Липецкой области. |
- от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении экологии и природных ресурсов Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения о государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении потребительского рынка Липецкой области»; - от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «Об управлении энергетики и тарифов Липецкой области»; - от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «Об утверждении Положения об инспекции государственного строительного надзора Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении лесного хозяйства Липецкой области». |
|
2 |
Предоставление государственных услуг в определенных отраслях управления |
Все органы исполнительной власти Липецкой области, за исключением инспекций |
- от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении образования и науки Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении потребительского рынка Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об управлении дорог и транспорта Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении труда и занятости Липецкой области»; - от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «Об утверждении Положения об управлении финансов Липецкой области» - от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «Об утверждении Положения и штатного расписания управления по делам печати, телерадиовещания и связи Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении по делам архивов Липецкой области»; - от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «Об утверждении Положения об управлении здравоохранения Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении промышленности Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении инвестиций и международных связей Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении сельского хозяйства Липецкой области». |
|
3 |
Разрешительные полномочия (в том числе выдача лицензий) |
- управление по охране, использованию объектов животного мира и водных биологических ресурсов; - управление потребительского рынка; - управление ветеринарии; - управление лесного хозяйства; - управление труда и занятости; - управление социальной защиты населения; - управление по размещению госзаказа; - управление имущественных и земельных отношений Липецкой области. |
- от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении по охране, использованию объектов животного мира и водных биологических ресурсов Липецкой области» - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении потребительского рынка Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении ветеринарии Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении образования и науки Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении лесного хозяйства Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении труда и занятости Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении положения об управлении социальной защиты населения Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении положения об управлении по размещению госзаказа Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области». |
|
4 |
Правоустанавливающие функции (в том числе функции по установлению тарифов и цен) |
Управления: - энергетики и тарифов; - ЗАГС. |
- от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «Об управлении энергетики и тарифов Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении записи актов гражданского состояния Липецкой области» |
|
5 |
Прочие функции (обеспечивающие выполнение основных полномочий: взаимодействие с иными органами, хозяйственные, кадровые и т. п.) |
Управления: - по связям с общественностью административных органов Липецкой области; - административных органов Липецкой области |
- от 01.01.2001 «Об утверждении Положения об управлении по связям с общественностью Липецкой области»; - от 01.01.2001 «Об утверждении Положения и штатного расписания управления административных органов Липецкой области» |
Согласно положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в годах признаками повышенного коррупционного риска обладают полномочия, связанные с:
· распределением значительных финансовых средств;
· высокой степенью свободы действия при их осуществлении;
· высокой интенсивностью контактов с гражданами и организациями.
Кроме этого к факторам коррупционного риска относятся: сложность структуры власти, наличие множества бюрократических процедур, воспринимаемых широкой общественностью как изначально «враждебные»; наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну, закрытость (непрозрачность) деятельности ОИВ и принимаемых им решений.
Таким образом, к основным факторам коррупционного риска относятся следующие факторы:
· наличие полномочий, влияющих на распределение ресурсов;
· высокая степень свободы действия (отсутствие четкой регламентации деятельности);
· высокая интенсивность и повторяемость контактов с организациями;
· сложность структуры власти, наличие множества сложных бюрократических процедур;
· наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну;
· закрытость (непрозрачность) деятельности государственных должностных лиц и принятия ими экономически значимых решений.
В России традиционно к сферам повышенной коррупциогенности относятся:
· выдача лицензий на предпринимательскую деятельность;
· выдача лицензий на осуществление экспортно-импортных операций;
· размещение государственных заказов;
· предоставление разного рода льгот;
· контрольно-надзорная деятельность (милиция, таможня, разного рода государственные инспекции);
· деятельности таможенников;
· предоставление концессии на разработку месторождений нефти и других полезных ископаемых;
· распределение государственных земель;
· получение разрешения властей на осуществление строительных проектов, государственных инвестиций;
· деятельности, связанной с получением правительственных заказов;
· покупка приватизируемых объектов;
· доступ к дефицитным фондам, находящимся в руках государства;
· доступ к общественным благам, например, жилью, субсидия.
К сферам повышенной коррупциогенности в международной практике, как правило, относят налоговые и таможенные органы, управление государственным имуществом, государственные закупки, правоохранительную деятельность. Если классифицировать уровни коррупции по конкретным сферам, то наиболее проблематичными, особенно в сравнительном выражении, с точки зрения Всемирного Банка[192], являются следующие:
1) получение государственных заказов;
2) получение лицензий и разрешений на ведение бизнеса;
3) взаимодействие с противопожарной службой и строительной инспекцией;
4) неофициальные платежи при решении налоговых вопросов и уплате налогов.
В примерной программе противодействия коррупции субъекта Российской Федерации на гг., разработанной Министерством экономического развития и торговли России, по этим признакам выделены основные коррупционно опасные сферы регулирования субъекта Российской Федерации:
· закупки для государственных нужд;
· предоставление государственных услуг;
· здравоохранение;
· образование;
· социальная помощь и социальное обслуживание;
· земельные и имущественные отношения;
· жилищные отношения;
· дорожное строительство и содержание дорог.
Решением Комиссии администрации Липецкой области по административной реформе определены государственные функции, разработка административных регламентов которых признана приоритетной:
· предоставление земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной собственности;
· предоставление земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной собственности;
· предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов;
· предоставление прав на земельные участки, находящиеся в государственной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения в части предоставления в собственность и на правах аренды;
· заключение внешнеэкономических соглашений Липецкой области;
· размещение заказов для обеспечения государственных нужд.
Одной из целей регламентации указанных государственных функций также является противодействие коррупции, в связи с чем, определенные Комиссией администрации Липецкой области по административной реформе государственные функции обладают повышенным коррупционным риском.
Организационно-функциональное разделение органов исполнительной власти Липецкой области позволяет выделить Инспекции как органы с повышенным коррупционным риском по признаку осуществления ими контрольно-надзорных функций.
На основании изложенного, исходя из сведений, указанных в таблице № 1, применительно к органам исполнительной власти Липецкой области, коррупционные риски имеются в деятельности:
· управления по размещению госзаказа Липецкой области;
· управления потребительского рынка;
· управление образования и науки Липецкой области;
· инспекции государственного строительного надзора;
· управления экологии и природных ресурсов Липецкой области;
· управления по охране, использованию объектов животного мира и водных биологических ресурсов;
· управления ветеринарии;
· государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;
· управления имущественных и земельных отношений;
· управление социальной защиты населения Липецкой области;
· управление энергетики и тарифов Липецкой области;
· управление лесного хозяйства;
· государственной жилищной инспекции;
· управления жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области;
· управления дорог и транспорта;
· управление здравоохранения[193].
С целью выявления, описания и оценки коррупционных рисков в деятельности вышеуказанных органов исполнительной власти Липецкой области, а также условий, способствующих их возникновению, Консультантом в настоящем разделе будет произведен системный анализ нормативных правовых актов Липецкой области в области реализации этими органами исполнительной власти государственных функций субъекта Российской Федерации.
Нормативным правовым актом Липецкой области является письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме, и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение (Закон Липецкой области от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «О нормативных правовых актах Липецкой области»). Кроме того, законодательно закреплено, что нормативными правовыми актами области являются: Устав Липецкой области Российской Федерации, законы области, постановления областного Совета депутатов, постановления главы администрации области, постановления администрации области.
Системный анализ указанных актов производится на предмет выявления:
· полномочий, влияющих на распределение ресурсов, в том числе по выдаче разрешений и лицензий;
· контрольно-надзорных полномочий, в том числе по применению мер ответственности;
· высокой степени свободы действия (отсутствие четкой регламентации деятельности);
· высокой интенсивности и повторяемости контактов с организациями;
· сложности структуры власти, наличие множества сложных бюрократических процедур;
· наличия доступа к сведениям, составляющим тайну (закрытую информацию для третьих лиц), в том числе служебную;
· закрытости (непрозрачности) деятельности государственных должностных лиц и принятия ими экономически значимых решений.
1. Системный анализ нормативных правовых актов Липецкой области по исполнению государственной функции по размещению заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области
Реализация проекта «Повышение эффективности системы размещения заказов для государственных нужд Липецкой области» определена в областной целевой программе «Административная реформа в Липецкой области (2годы)» как одно из основных мероприятий административной реформы с соответствующим бюджетным финансированием, что свидетельствует о придании значимости эффективному и некоррупционному использованию бюджетных средств области.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона Российской Федерации от 01.01.2001 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях федеральных законов. В связи с чем, исполнение государственной функции по размещению заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области осуществляется в соответствии с федеральным законодательством, которое упорядочивает процессы формирования, размещения и исполнения государственного заказа:
· Конституцией Российской Федерации;
· Гражданским кодексом Российской Федерации;
· Бюджетным кодексом Российской Федерации;
· Федеральным законом РФ от 01.01.2001 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
· Федеральным законом РФ от 01.01.2001 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»;
· Постановлением Правительства РФ «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»;
· Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных и муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов»;
· Постановлением Правительства РФ «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства, и их предельных ценах (ценах лотов)»;
· Постановлением Правительства РФ «О ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры»;
· Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о ведении реестра государственных или муниципальных контрактов, в которые включаются сведения, касающиеся размещения заказов и составляющие государственную тайну»;
· Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера»;
· Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона»;
· Приказом Минэкономразвития РФ «Об утверждении порядка согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком)» (зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 17.07.2006 № 000);
· Указанием Центрального Банка РФ от 01.01.2001 «О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя».
Анализ законодательства Липецкой области в системе действующего законодательства по исполнению государственной функции по размещению заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области позволяет Консультанту прийти к выводу о том, что сферу правового регулирования субъекта Российской Федерации составляет установление:
1. Органов государственной власти Липецкой области, участвующих в исполнении государственной функции (уполномоченного исполнительного органа государственной власти Липецкой области, других органов государственной власти Липецкой области), их компетенции;
2. Порядка взаимодействия органов государственной власти Липецкой области между собой и с федеральными органами исполнительной власти, между должностными лицами и структурными подразделениями уполномоченного исполнительного органа государственной власти Липецкой области.
3. Административных процедур исполнения государственной функции.
В соответствии с Уставом Липецкой области постановлением главы администрации Липецкой области «О создании управления по размещению госзаказа Липецкой области и упразднении Комитета по фармации и медтехнике администрации области» (в редакции постановлений главы администрации Липецкой области , , ) образован уполномоченный орган исполнительной власти на размещение государственного заказа Липецкой области за счет бюджетных средств - управление по размещению госзаказа Липецкой области.
Перечень государственных заказчиков Липецкой области ежегодно утверждается Законом области «Об областном бюджете» на очередной финансовый год.
Таким образом, в Липецкой области создана система органов государственной власти, необходимых для исполнения государственной функции по размещению заказа для обеспечения государственных нужд согласно Федеральному закону от 01.01.2001
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Компетенция управления по размещению госзаказа Липецкой области регламентирована распоряжением администрации Липецкой области от 01.01.2001
, утвердившим Положение об управлении по размещению госзаказа Липецкой области[194].
Управление по размещению госзаказа Липецкой области является отраслевым исполнительным органом государственной власти области, уполномоченным на размещение государственного заказа Липецкой области для государственных заказчиков Липецкой области на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Липецкой области в соответствии с порядком, установленным главой администрации области.
Основными функциями управления являются:
· размещение заказов с использованием средств автоматизированной системы госзакупок Липецкой области;
· осуществление реестрового учета размещаемых заказов;
· анализ результатов размещения заказов;
· взаимодействие с госзаказчиками.
Порядок взаимодействия Управления по размещению госзаказа Липецкой области и государственных заказчиков Липецкой области при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Липецкой области утвержден Постановлением главы администрации Липецкой области (в редакции постановлений главы администрации Липецкой области от 01.01.2001
№ 000). Порядок применяется во всех случаях размещения заказов за счет средств областного бюджета и внебюджетных источников финансирования, за исключением случаев, если:
· такие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (в настоящее время – 100 000 рублей);
· государственные заказчики осуществляют размещение заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);
· размещаются заказы на выполнение работ по капитальному строительству, расширению, реконструкции, в том числе техническому перевооружению, капитальному и текущему ремонтам, разработке проектно-сметной документации.
Порядок содержит формы взаимодействия Управления по размещению госзаказа Липецкой области и государственных заказчиков Липецкой области, сроки и последовательность осуществления элементов содержания государственной функции по размещению государственного заказа для нужд Липецкой области. Проведенный анализ позволяет выделить следующие этапы выполнения государственной функции размещения государственного заказа для нужд Липецкой области:
Этап планирования:
· формирование плана размещения заказа для государственных нужд Липецкой области на основании планов закупок, разработанных в соответствии с прогнозом закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд Липецкой области;
· согласование и утверждение графика размещения заказов на очередной календарный год.
Этап размещения:
· формирование заявки на закупку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд в автоматизированной системе «Госзакупки» в соответствии с графиком размещения заказов на очередной календарный год;
· согласование извещения об уточнении начальной цены контракта и объемах поставки.
Постановлением администрации Липецкой области «Об утверждении административных регламентов по государственным закупкам» утверждены:
· «Административный регламент исполнения управлением по размещению госзаказа Липецкой области государственной функции по размещению заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области»;
· «Административный регламент исполнения государственными заказчиками Липецкой области государственной функции по размещению заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области».
Данные регламенты детально определяют последовательность действий органов исполнительной власти области по осуществлению государственной функции по размещению заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области, основания для начала совершения действия, ответственное должностное лицо, максимальный срок выполнения действия, права и обязанности должностного лица (в т. ч. его решения, критерии выбора решения), формы контроля за совершением действия, результат действия и порядок передачи результата.
Таким образом, в Липецкой области не только определена организационно-функциональная модель размещения заказа для обеспечения государственных нужд, но и создан правовой механизм для приведения её в действие.
В целях информационного обеспечения размещения заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области принято Постановление администрации Липецкой области «О мерах по реализации Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данный правовой акт определяет официальное печатное издание и официальный сайт госзакупок администрации Липецкой области. Порядок пользования официальным сайтом Липецкой области для размещения информации о размещении заказов утвержден Постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001).
Таким образом, в законодательстве Липецкой области принят основной ряд подзаконных нормативных правовых актов, создающих предусмотренные Федеральным законом обязательные условия для размещения заказа для обеспечения государственных нужд, что является необходимым элементом снижения коррупционных рисков в осуществлении данной государственной функции.
Однако, порядок оценки заявок на участие в конкурсе, а также порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков нормативными правовыми актами Липецкой области не установлены (в регламенте предусмотрена только обязанность государственных заказчиков направлять сведения о недобросовестных поставщиках в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти).
Кроме того, порядок осуществления аудиозаписи процедуры торгов, обязательность осуществления которых предусмотрена Федеральным Законом от 01.01.2001 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (за исключением закрытого аукциона) нормативным правовым актом Липецкой области не установлен.
Указанные пробелы в правовом регулировании являются коррупциогенными факторами, повышающими коррупционные риски при размещении государственного заказа в Липецкой области, так как означают свободу усмотрения государственных заказчиков и управления по размещению госзаказа Липецкой области в порядке оценки заявок на участие в конкурсе, отсутствие единообразного подхода у различных заказчиков. Установление порядка ведения реестра недобросовестных поставщиков должно минимизировать риск коррупции путем невключения недобросовестных поставщиков в указанных реестр. До регламентации деятельности органов исполнительной власти Липецкой области по ведению реестра возможность такого коррупционного проявления не исключена, а, напротив, повышена.
Вывод.
Законодательство Липецкой области, регламентирующее правоотношения в сфере размещения заказа для обеспечения государственных нужд, издано в соответствии с правовыми актами Российской Федерации в пределах компетенции субъекта Федерации.
За счет принятия административных регламентов в Липецкой области практически ликвидированы пробелы в исполнении анализируемой государственной функции, за исключением:
· порядка оценки заявок на участие в конкурсе,
· порядка ведения реестра недобросовестных поставщиков;
· порядок осуществления аудиозаписи процедуры торгов.
На основании изложенного, в деятельности Управления по размещению госзаказа Липецкой области по исполнению государственной функции по размещению заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области Консультантом выявлены следующие коррупционные риски:
· полномочия, влияющие на распределение ресурсов (размещение государственных заказов, распоряжение денежными средствами, оценка конкурсных заявок, заключение государственных контрактов);
· высокая интенсивность и повторяемость контактов с организациями (взаимодействие с госзаказчиками обозначено как основная функция Управления).
· наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну (в процессе проведения конкурсов у Управления по размещению госзаказа Липецкой области образуется конфиденциальная информация о содержании заявок, котировочных предложений, которая представляет значимый интерес для третьих лиц).
Наличие иных коррупционных рисков в деятельности Управления по размещению госзаказа Липецкой области Консультантом не выявлено, поскольку осуществлена четкая нормативная регламентация исполнения государственной функции по размещению заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области.
2. Системный анализ нормативных правовых актов Липецкой области по исполнению государственной функции по лицензированию
По лицензированием понимаются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании (статья 2 Федерального Закона от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «О лицензировании отдельных видов деятельности»).
|
Из за большого объема эта статья размещена на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 |
