Следовательно, внедрение субъектом Российской Федерации механизмов, противодействующих коррупции и предупреждающих коррупционные правонарушения, и результат реализации таких механизмов, следует расценить как критерий определения эффективности деятельности органов исполнительной власти Липецкой области.

В связи с чем, реализация системы антикоррупционных мероприятий в Липецкой области обусловлена требованиями административной реформы, проводимой органами государственной власти федерального уровня, и имеет политические, правовые и организационные предпосылки.

Таким образом, выработка механизмов противодействия коррупции и их реализация в целях предотвращения, пресечения коррупционных правонарушений и минимизации коррупционных рисков являются одними из первоочередных задач Липецкой области на годы.

4.1.  Разработка общей методологии противодействия коррупции в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области

Эффективная борьба с коррупцией, учитывая масштабность проблемы, предполагает внедрение комплекса экономических, правовых и организационных (в том числе образовательных и воспитательных) мер, реализуемых в органах исполнительных власти Липецкой области.

Реализация комплекса мероприятий означает выработку методологии как системы определенных способов и приемов, применяемых в той или иной сфере деятельности.

Применительно к противодействию коррупции общая методология противодействия коррупции в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области представляет собой систему правовых, организационных и иных антикоррупционных мероприятий Липецкой области (совокупность действий) по противодействию коррупции в органах исполнительной власти Липецкой области.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

4.1.1.  Разработка общей методики управления коррупционными рисками в сфере государственного управления, содержащей формы и методы реагирования на коррупционные риски:

- методики оптимизации функционирования органов исполнительной власти с учетом введения механизмов противодействия коррупции;

- методики оценки коррупциогенности государственных функций.

В теории административного и конституционного права таким механизмом обозначается специальное правовое понятие – «антикоррупционная программа», определяемая как составная часть административной реформы, предусматривающая системные преобразования, направленные на предупреждение и пресечение коррупции, изменение установок, ценностей, стереотипов поведения как чиновников, так и остальных граждан[209].

Для разработки Методологии построения управления Программой противодействия коррупции Консультантом использованы: Концепция административной реформы в Российской Федерации на годы и Примерная программа противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации на годы, подготовленная Министерством экономического развития и торговли РФ, одобренная решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии ), а также иные нормативные правовые акты и документы.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 , также предлагает в качестве методологии использовать программно - целевой подход и предусматривает как разработку антикоррупционных программ субъектов Федерации в целом, так и ведомственных антикоррупционных программ, что означает необходимость подготовки и внедрения системы мероприятий в каждом органе исполнительной власти Липецкой области на основе общей антикоррупционной программы региона.

Таким образом, механизмом противодействия коррупции выступает система антикоррупционных мероприятий, программирование и реализация которых обуславливает необходимость разработки и внедрения антикоррупционной программы и соответствующих ей ведомственных планов (программ).

На основании вышеизложенного, исходя из требований административной реформы, для разработки общей методики управления коррупционными рисками в сфере государственного управления необходимо использовать программно-целевой подход.

Использование программно-целевого метода в целях предупреждения коррупции позволит снизить коррупционные риски в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области, а также позволит использовать централизованный механизм координации осуществления антикоррупционных мероприятий во взаимосвязи с другими мероприятиями, проводимыми в рамках административной реформы в Липецкой области в 2годах.

Именно программно-целевой подход к проблеме коррупции позволяет Консультанту разделить Методику управления коррупционными рисками в сфере государственного управления Липецкой области на части, составляющие самостоятельные методики:

1) методика оптимизации функционирования органов исполнительной власти с учетом введения механизмов противодействия коррупции, которая представляет собой систему способов и методов управления региональной Программой противодействия коррупции и антикоррупционными планами (программами) исполнительных органов власти Липецкой области;

2) методика оценки коррупциогенности государственных функций, которая представляет собой систему критериев отнесения государственных функций Липецкой области к коррупционно опасным и алгоритм их применения.

Методика оптимизации функционирования органов исполнительной власти с учетом введения механизмов противодействия коррупции состоит из следующих разделов:

*  постановка целей и задач системы противодействия коррупции;

*  принципы реализации системы противодействия коррупции;

*  способы реагирования на коррупционные риски;

*  методы реагирования на коррупционные риски;

*  контроль / мониторинг реализации антикоррупционных мероприятий;

*  корректировка программных мероприятий;

*  управление программными мероприятиями.

Постановка целей и задач системы противодействия коррупции

Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации на годы и Примерной программы противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации на годы целями Программы являются:

*  снижение уровня коррупции при исполнении органами исполнительной власти Липецкой области государственных функций и предоставлении государственных услуг гражданам и организациям;

*  устранение причин и условий, порождающих коррупцию в органах исполнительной власти Липецкой области.

Достижение поставленных целей обуславливается необходимостью решения следующих задач:

*  измерение и оценка существующего уровня коррупции, а также измерение уровня снижения коррупции, достигаемого по годам реализации Программы;

*  выявление причин и условий, порождающих коррупцию в органах исполнительной власти Липецкой области;

*  повышение риска коррупционных действий и потерь от их совершения для должностных лиц;

*  увеличение выгод от действий в рамках законодательства и в соответствии с общественными интересами для должностных лиц;

*  формирование антикоррупционного общественного сознания, характеризующегося нетерпимостью государственных служащих, граждан и организаций к коррупционным действиям;

*  предупреждение коррупционных правонарушений;

*  обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами Липецкой области;

*  мониторинг коррупционных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики;

*  вовлечение гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики;

*  содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции и коррупционных факторах, а также на их свободное освещение в средствах массовой информации.

Принципы реализации системы противодействия коррупции

Все антикоррупционные мероприятия органов исполнительной власти Липецкой области, представленные в Программе противодействия коррупции, должны быть связаны общими основаниями, правилами – принципами деятельности (от лат. «principium» - начало, основа).

Законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность органов исполнительной власти, конкретизирует конституционные принципы управления (принцип народовластия, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина)[210]. Среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы выделяются принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты, открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих и принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц[211], принцип доступности информации о государственной гражданской службе, приоритет прав и свобод человека и гражданина, принцип взаимодействия гражданской службы с общественными объединениями и гражданами, доступность информации о гражданской службе [212].

Безусловно, эти принципы должны учитываться и при разработке и внедрении общей методологии противодействия коррупции в органах исполнительной власти Липецкой области.

ООН выработала три основных принципа, которые должны быть реализованы законодательством любой страны именно в борьбе с коррупцией:

(а) обеспечение прозрачности деятельности публичных органов власти;

(б) обеспечение их подотчетности обществу;

(в) закрепление господства права.

В периодических изданиях и научной литературе неоднократно высказывались предложения о необходимости принятия федерального закона «Об основах антикоррупционной политики», который должен сформулировать специальные принципы противодействия коррупции.

Проект федерального закона «Основы антикоррупционной политики» предусматривает следующие принципы антикоррупционной политики (статья 4):

*  партнерство субъектов формирования и реализации мер антикоррупционной политики;

*  приоритет мер предупреждения коррупции и нравственных начал борьбы с коррупцией;

*  недопустимость установления антикоррупционных стандартов ниже уровня, определенного федеральными законами;

*  недопустимость объединения функций разработки, реализации и контроля над реализацией мер антикоррупционной политики;

*  поддержание оптимальной численности лиц, замещающих государственные должности, и лиц, состоящих на государственной и муниципальной службах;

*  целевое бюджетное финансирование мер антикоррупционной политики, применяемых органами государственной власти и местного самоуправления и их учреждениями;

*  признание повышенной общественной опасности коррупционных правонарушений лиц, замещающих должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями или уставами субъектов Российской Федерации;

*  недопустимость установления привилегий и иммунитетов, ограничивающих ответственность или усложняющих порядок привлечения к ответственности лиц, замещающих государственные должности, должности государственной, муниципальной или иной службы, совершивших коррупционные правонарушения;

*  недопустимость ограничения доступа к информации о фактах коррупции, коррупциогенных факторах и мерах антикоррупционной политики.

Проект федерального закона «О противодействии коррупции» в дополнение к вышеуказанным принципам противодействия коррупции к основным принципам относит (статья 15): государственную защиту лиц, оказывающих содействие в выявлении фактов коррупции и выступающих свидетелями их совершения; установление специальных процедур при выработке и принятии решений должностными лицами; дебюрократизация экономики путем установления партнерских отношений между государственным и частным секторами, исключающих государственное вмешательство в частно-правовые отношения, в том числе постепенный переход от разрешительной системы государственной регистрации в сфере экономики к уведомительной; неотвратимость ответственности за совершенные коррупционные правонарушения (проступки).

В условиях отсутствия принятого федерального закона и с учетом нормативно установленных принципов государственной гражданской службы в Российской Федерации представляется возможным определить в качестве основных принципов реализации системы противодействия коррупции в рамках общей методологии противодействия коррупции в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области следующие.

Функциональные принципы:

1) принцип законности. «Законность – это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Законность можно рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность – это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Законность – стержень нормального функционирования всей общественной системы»[213]. Таким образом, именно проведение антикоррупционной экспертизы законов должно исключить возможность коррупции государственных служащих в рамках законодательства и привести к реальному воплощению оказания государственных услуг в соответствии с законом в целях обеспечения прав и свобод человека.

2) принцип информационной открытости органов государственной власти означает реализацию прозрачности деятельности государственного аппарата, постоянного обеспечения граждан информацией о любой своей деятельности, в том числе антикоррупционной.

3) принцип подконтрольности и подотчетности обществу органов государственной власти. Необходимо создать комплекс специальных мер общественного и государственного контроля, а также «поставить под контроль процесс лоббирования отдельными группами граждан своих интересов в представительных органах государственной власти путем принятия закона «О лоббировании»[214].

4) принцип неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения. Своё крайнее проявление и детализацию данный принцип получил в Уголовном кодексе РФ, предусматривающем наказание за должностные преступления.

Организационные принципы системы антикоррупционных мероприятий:

1)  комплексность, под которой понимается максимальная широта охвата и согласованность мероприятий. В рамках Программы предполагается противодействие коррупции в различных органах исполнительной власти округа;

2)  последовательность: метод программно-целевого управления в борьбе с коррупцией необходимо осуществлять поэтапно и последовательно, что будет способствовать более эффективной координации деятельности областных органов исполнительной власти и достижению высоких конечных результатов.

3)  концентрация ресурсов на критически значимых направлениях, в том числе особое внимание наиболее коррупциогенным сферам деятельности органов исполнительной власти Липецкой области.

Способы реагирования на коррупционные риски заключаются в определении основных программных мероприятий и методов их реализации:

1.  Образование при высшем исполнительном органе государственной власти Липецкой области комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» и обеспечение ее деятельности, возложение полномочий по противодействию коррупции на подразделение по вопросам государственной службы и кадров, проведение иных подготовительных мероприятий.

2. Совершенствование организации Липецкой области по размещению государственных заказов.

3. Организация проведения экспертизы нормативных правовых актов Липецкой области и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции.

4. Разработка и внедрение программ противодействия коррупции в органах исполнительной власти Липецкой области.

5. Формирование перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей).

6. Формирование системы мер дополнительного стимулирования для государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности («компенсационного пакета»).

7. Внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности, в том числе применение технических средств контроля исполнения ими своих должностных обязанностей.

8. Установление системы обратной связи с получателями государственных услуг.

9. Формирование нетерпимого отношения  к  проявлениям коррупции со стороны государственных служащих, граждан и организаций.

10. Применение технических средств контроля исполнения должностных обязанностей должностными лицами, замещающими коррупциогенные должности в органах исполнительной власти Липецкой области.

11. Внедрение и развитие информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов исполнительной власти Липецкой области, позволяющих сократить имеющиеся причины и условия, порождающие коррупцию.

12. Обеспечения доступа граждан и организаций к информации органов исполнительной власти Липецкой области.

Анализ антикоррупционных мероприятий позволяет выделить следующие методы реагирования на коррупционные риски:

1)  нормативно-правовые, связанные с разработкой и принятием правовых актов, призванные регулировать складывающиеся общественные отношения;

2)  методологические, связанные с разработкой и принятием методики антикоррупционной деятельности;

3)  организационные, связанные с созданием технических условий для внедрения антикоррупционных механизмов;

4)  просветительские формы, связанные с формированием нетерпимого отношения  к проявлениям коррупции со стороны государственных служащих, граждан и организаций, антикоррупционным образованием и просвещением.

В целях обеспечения надлежащей работы Программы (эффективности реализации программных мероприятий) необходимо обеспечить управление программными мероприятиями, которое должно осуществляться:

1) коллегиальным органом – Комиссией по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

2) уполномоченным структурным подразделением по вопросам государственной службы и кадров высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации – соответствующими структурными подразделениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Контроль / мониторинг Программы противодействия коррупции

Неотъемлемой составляющей механизма реализации Программы является использование на всех стадиях независимого комплексного антикоррупционного мониторинга хода реализации программы, включая мониторинг уровня коррупции, мониторинг коррупционных факторов и эффективности реализации мер антикоррупционной политики. Под антикоррупционным мониторингом, в данном случае, понимается наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер по реализации антикоррупционной политики.

Проведение мониторинга результативности антикоррупционных мероприятий в органах исполнительной власти включает следующие процедуры:

*  организация проведения мониторинга;

*  проведение мониторинга;

*  формирование отчета о проведении мониторинга;

*  принятие управленческих решений по результатам мониторинга.

Организация и обеспечение проведения мониторинга осуществляется путем:

*  утверждения перечня показателей результативности антикоррупционных мероприятий, проводимых в Липецкой области;

*  распределения и утверждения между органами исполнительной власти Липецкой области и структурными подразделениями Администрации Липецкой области функций по сбору, обработке и анализу данных по показателям и определения сроков их предоставления;

*  утверждения сроков проведения мониторинга.

При разработке системы мониторинга в связи с реализацией программы антикоррупционных мероприятий выделяют три объекта оценки:

*  практика коррупции;

*  условия, благоприятствующие коррупции;

*  результативность мер противодействия коррупции.

Практика коррупции.

Практика коррупции – отдельные проявления коррупции, которыми могут быть: случаи вымогательства взяток, незаконное получение денег государственными служащими, принятие решений в пользу заинтересованной стороны за вознаграждение и т. п. Задачами мониторинга является выявление наиболее коррумпированных сфер взаимодействия государства и общества, определение государственных услуг, при предоставлении которых распространена практика взимания дополнительной оплаты, не закрепленной законодательством, оценка средних сумм взяток по выделенным сферам. Для структурирования проявлений коррупции выделяется «деловая» и «бытовая» коррупция. Примеры оцениваемых параметров при мониторинге практики коррупции: доля граждан и организаций, сталкивающихся с проявлениями коррупции; объем «деловой» коррупции. Для оценки практики коррупции разработаны и прошли апробацию в России методики, разработанные региональным общественным фондом «Информатика для демократии» (фонд «Индем»), Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р».

Условия, благоприятствующие коррупции.

Характеризуются показателями, дающими представление о существенных обстоятельствах, благоприятствующих развитию коррупции. Условия существования коррупции определены и систематизированы многочисленными исследованиями по противодействию коррупции. На их ликвидацию (или уменьшение масштабов проявления) направлены меры борьбы с коррупцией. Примерами условий, благоприятствующих коррупции, являются: коррупциогенность законодательства, отношение к даче/получению взяток, восприятие коррупции. Такие условия на практике сложно формализуемы из-за большого числа параметров, поэтому их оценки строятся на основе экспертных методов (например, экспертные заключения на коррупциогенность нормативных правовых актов).

Результативность мер противодействия коррупции.

Характеризуется показателями, оценивающими объем выполнения антикоррупционных мер, в соотношении с показателями оценки уровня коррупции и позволяют оценить эффективность мер (насколько реализация мер приводит к снижению коррупции). Обязательным условием их применения является наличие плана реализации антикоррупционных мер (антикоррупционной программы), а также данные по выполнению этого плана (программы). Каждый показатель позволяет измерить объем, в котором была реализована та или иная антикоррупционная мера. При присвоении каждой мере определенного весового коэффициента (который характеризует вклад меры в ликвидацию условий существования коррупции) есть возможность определить общий объем реализации мер.

В качестве показателей результативности антикоррупционных мероприятий, проводимых в Липецкой области (целевых индикаторов), по которым будет оцениваться прогресс в реализации Программы, могут выступать:

*  оценка уровня коррупции со стороны граждан,

*  оценка уровня коррупции со стороны предпринимателей,

*  количество нормативно-правовых актов Липецкой области и их проектов, прошедших экспертизу на наличие в них положений, способствующих проявлениям коррупции,

*  степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг,

*  степень удовлетворенности предпринимателями качеством и доступность государственных услуг,

*  степень информированности граждан и предпринимателей о ситуации с коррупцией в Липецкой области и мерах антикоррупционной политики и др.

На основании анализа различных систем измерения уровня коррупции и объективных возможностей проведения мониторинга уровня коррупции, предлагается использовать несколько подходов к измерению уровня коррупции: через практику коррупции, а также через расчет результативности реализации мер. Эти два подхода дополняют друг друга и позволяют определить эффективность мер борьбы с коррупцией (что является одной из целей оценки уровня коррупции).

В настоящее время наиболее распространены следующие методы оценки уровня коррупции:

Экспертная оценка уровня коррупции по заданным критериям (пример – показатель «Индекс восприятия коррупции» Transparency International).

Данный метод основывается на обобщении опросных данных по заданному набору показателей коррупции и выведении интегрированного индекса путём присвоения весовых коэффициентов каждому оцениваемому параметру. На основании агрегированных индексов оценки коррупции строятся соответствующие рейтинги коррупции по странам (регионам). Основными достоинствами данного метода является простота в сборе данных и возможность сравнения различных территориальных единиц по интегрированным параметрам. Недостаток метода – субъективность оценок экспертов, которые могут недооценивать либо переоценивать уровень коррупции.

Оценка уровня коррупции на основании социологических опросов (пример - система показателей оценки коррупции Фонда «ИНДЕМ»). С помощью опросов оцениваются такие показатели как «доля граждан и организаций, сталкивающихся с проявлениями коррупции», «Объем коррупции», «Индекс восприятия коррупции». Суть метода заключается в проведении социологического исследования явления «коррупция», для которого необходимо определить репрезентативную выборку и основные критерии, по которым определяется уровень коррупции. Основное достоинство метода – при проведении опросов на репрезентативной выборке можно получить объективные оценки уровня коррупции, недостаток – отсутствие возможности сравнить несколько территориальных единиц.

Оценка уровня коррупции на основании данных ведомственного учета и статистической информации: зафиксированные факты коррупции, результаты реализации антикоррупционных мер. Анализ объема реализации мер борьбы с коррупцией строится на предпосылке, что меры направлены на изменение условий существования коррупции, соответственно, при их полной реализации уровень коррупции снижается.

Описание методов оценки приведено в таблице 1.

Таблица 1.

Характеристика основных методов оценки уровня коррупции

Название

Сфера применения

Источник информации

Экспертная оценка уровня коррупции по заданным критериям (пример – подход Transparency)

Используется для оценок уровня коррупции на основе мнений экспертов, применяется при необходимости сравнения нескольких территориальных единиц (например, государств или регионов).

Мнения экспертов, обобщенные в сводках анкет.

Оценка уровня коррупции на основании социологических опросов

Используется для оценки восприятия коррупции и практики коррупции

Социологический опрос

Оценка уровня коррупции на основании данных ведомственного учета и статистической информации

Используется для оценки результативности реализации мер

Ведомственный учет (имеющиеся данные из отчетных форм), при необходимости – создание новых отчетных форм.

В Программе необходимо предусмотреть, что методика изучения уровня коррупции, анализа коррупциогенных факторов и оценки эффективности реализации мер антикоррупционной политики разрабатывается органом, ответственным за реализацию данной программы при участии экспертных организаций. Данная методика должна включать в себя инструменты, позволяющие собрать и проанализировать информацию о количестве коррупционных правонарушений, совершаемых на территории Липецкой области и количестве граждан, сталкивающихся с коррупционными проявлениями, отношение граждан и предпринимателей к деятельности органов исполнительной государственной власти Липецкой области, результаты реализации каждого из программных мероприятий по противодействию коррупции в Липецкой области.

Для углубленного и детального анализа уровня коррупции и коррупциогенных факторов в отдельных органах исполнительной государственной власти Липецкой области должно быть предусмотрено проведение фокусных исследований. Методика проведения фокусных исследований так же может разрабатываться органом, ответственным за реализацию Программы противодействия коррупции при участии экспертных организаций. План проведения фокусных исследований разрабатывается и утверждается ежегодно.

Оперативная информация о ходе реализации мероприятий Программы, о нормативных актах по управлению Программой и об условиях проведения конкурсов размещается на официальном сайте высшего исполнительного органа государственной власти Липецкой области в сети Интернет.

Оценка уровня коррупции и эффективности антикоррупционных мероприятий осуществляется по следующим направлениям и  сферам:

*  закупки для государственных нужд;

*  предоставление государственных услуг;

*  здравоохранение;

*  образование;

*  социальная помощь и социальное обслуживание;

*  земельные и имущественные отношения;

*  природопользование;

*  государственный надзор (строительный, жилищный);

*  жилищные отношения;

*  жилищное строительство;

*  дорожное строительство и содержание дорог.

Реализация каждого из программных мероприятий обусловлена необходимостью разработки надлежащей нормативно-правовой и методологической основы, разработанных на федеральном уровне, так и на основе разрабатываемой региональной методической базы..

Для каждого вида мероприятий разрабатывается план организационных действий, с указанием конкретного вида деятельности, методики, ответственного органа или лиц, сроков реализации и ресурсов, необходимых для осуществления того или иного мероприятия.

Кроме того, для эффективного управления Программой противодействия коррупции должен быть определен конкретный орган государственной власти Липецкой области, который отвечает за координацию программных мероприятий.

Контроль за реализацией Программы осуществляется руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Липецкой области.

Корректировка программных мероприятий

По итогам внедрения результатов мониторинга, а также показателей результативности антикоррупционных мероприятий, проводимых в Липецкой области, должна осуществлять корректировка программных мероприятий в зависимости от их эффективности. Осуществление корректировки должно быть возложено на орган, контролирующий выполнение программных мероприятий.

Методика оценки коррупциогенности государственных функций

Целью оценки коррупциогенности государственных функций является выявление коррупционно опасных государственных функций Липецкой области путем создания системы критериев отнесения государственных функций Липецкой области к коррупционно опасным, их анализа и оценки.

Согласно положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в годах признаками повышенного коррупционного риска обладают полномочия, связанные с:

*  распределением значительных финансовых средств;

*  высокой степенью свободы действия при их осуществлении;

*  высокой интенсивностью контактов с гражданами и организациями.

Данные признаки следует признать основными критериями отнесения государственных функций Липецкой области к коррупционно опасным.

В дополнение к указанным критериям анализ государственных функций позволяет выделить следующие критерии:

*  контрольно-надзорные полномочия, в том числе по применению мер ответственности;

*  наличие доступа к сведениям, составляющим тайну.

Анализ выполняемых государственных функций Липецкой области осуществляется путем применения критериев к конкретным направлениям деятельности (полномочиям) органов исполнительной власти Липецкой области следующим образом.

Каждому критерию необходимо присвоить расчетный коэффициент, где:

К1 - распределение ресуров;

К2 - высокая степенью свободы действия при их осуществлении;

К3 - высокая интенсивностью контактов с гражданами и организациями.

К4 - контрольно-надзорные полномочия, в том числе по применению мер ответственности;

К5 - наличие доступа к сведениям, составляющим тайну.

Общая коррупциогенность государственных функций будет исчислена по следующей формуле:

К = К1+К2+К3+ К4+К5.

В случае, если какой-либо критерий отсутствует либо его значение минимально, ему присваивается значение 0. Чем выше проявления критерия, тем его максимальное значение может достигать 5.

Общая шкала оценки коррупциогенность государственных функций на основании суммы полученных значений:

20-25 – высокая степень коррупциогенности;

10-19 – средняя степень коррупциогенности;

0-9 – низкая степень коррупциогенности.

В качестве примера, как работает формула применительно к конкретной функции, предлагаем провести анализ государственной функции по строительному надзору на примет коррупциогенности.

Функция состоит из ряда административных процедур, регламентированных Положением об Инспекции строительного надзора Липецкой области.

К= К1+К2+К3+К4+К5

К1 - выдача заключений о соответствии = 4 (значение не максимальное, так как только одно действие связано с распределением какого-либо ресурса);

К2 - административный регламент осуществления государственной функции по строительному надзору не утвержден = 4 (значение не максимальное, так как общий порядок реализации функции предусмотрен федеральным законодательством);

К3 - высокая интенсивностью контактов с гражданами и организациями = 5. Должностные лица органов государственного строительного надзора при проведении проверок беспрепятственно посещают объекты капитального строительства во время исполнения служебных обязанностей, требуют от заказчика, застройщика или подрядчика представления результатов выполненных работ, исполнительной документации, общего и (или) специального журналов, актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, образцов (проб) применяемых строительных материалов, требуют от заказчика, застройщика или подрядчика проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если оно требуется при проведении строительного контроля, но не было осуществлено.

К4 - контрольно-надзорные полномочия, в том числе по применению мер ответственности: государственный пожарный надзор и государственный санитарно-эпидемиологический надзор в рамках государственного строительного надзора, составление по результатам проведенных проверок актов, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений; составление протоколов об административных правонарушениях и (или) рассмотрение дел об административных правонарушениях; контрольные полномочия: государственный экологический контроль и контроль за состоянием строительных площадок и культурой строительного производства = 5;

К5 - наличие доступа к сведениям, составляющим тайну: инспекция формирует и ведет информационную систему государственного строительного надзора на территории Липецкой области, обобщает и анализирует материалы, полученные в результате проводимых проверок = 2 (значение не максимальное, так как данная информация не составляет государственную тайну).

На основании изложенного, общая оценка коррупциогенности государственной функции Липецкой области по строительному надзору составляет:

4+4+5+5+2=20, что позволяет отнести оцениваемую функцию к высокой степени коррупциогенности.

Таким образом, предложенные методики оптимизации функционирования органов исполнительной власти с учетом введения механизмов противодействия коррупции путем использования программно-целевого подхода, а также оценки коррупциогенности государственных функций создадут действенную систему комплексного противодействия коррупции в Липецкой области.

4.2.  Разработка предложений по системе противодействия коррупциогенным рискам и реагирования на них в сфере государственного управления

Разработка предложений по системе противодействия коррупциогенным рискам и реагирования на них в сфере государственного управления основывается на анализе уже проведенной работы в Липецкой области в сфере противодействия коррупции.

Так, органами государственной власти Липецкой области было осуществлено нормативно-правовое регулирование мероприятий административной реформы, в рамках которых одной из целей было противодействие коррупции.

Указанные мероприятия можно разделить по следующим направлениям:

*  планирование антикоррупционной деятельности;

*  внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов;

*  регламентация государственных услуг;

*  внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики;

*  оптимизация функционирования органов исполнительной власти Липецкой области;

*  совершенствование организации деятельности Липецкой области по размещению государственных заказов.

1. Планирование антикоррупционной деятельности (организационные мероприятия)

1) В Липецкой области противодействие коррупции обозначено в качестве стратегической цели Липецкой области на период до 2020 года (Закон Липецкой области от 01.01.2001 «Стратегия социально-экономического развития Липецкой области на период до 2020 года»).

2) Распоряжением администрации Липецкой области от 8 февраля 2006 г. (в ред. распоряжения администрации Липецкой области от 01.01.2001 ) образована комиссия администрации области по проведению административной реформы на территории области в 2гг. и утверждено Положение о комиссии администрации области по проведению административной реформы.

Комиссия для выполнения возложенных задач обладает следующими полномочиями:

а) осуществляет подготовку и рассмотрение проектов законов области, других правовых актов области по всем направлениям административной реформы;

б) обеспечивает проведение анализа функций, выполняемых структурными подразделениями администрации области и государственными областными учреждениями, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, и вносит предложения об упразднении избыточных функций;

в) заслушивает представителей структурных подразделений администрации области, государственных областных учреждений, организаций о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы;

г) запрашивает в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, структурных подразделений администрации области, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам проведения административной реформы;

д) организует и проводит координационные совещания и рабочие встречи по вопросам административной реформы;

е) привлекает в установленном порядке к работе комиссии специалистов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, научно-исследовательских и образовательных учреждений, организаций и общественных объединений, независимых экспертов.

3) Распоряжением администрации Липецкой области от 01.01.01 г. утвержден план реализации на территории области основных положений послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

4) Постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 01.01.01 г. утверждена областная целевая программа «Административная реформа в Липецкой области (2годы)», предусматривающая реализацию следующих мероприятий:

внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

разработка и внедрение стандартов государственных услуг, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

оптимизация функционирования органов исполнительной власти и внедрение механизмов противодействия коррупции, в том числе реализация проекта «Формирование и реализация антикоррупционной политики»;

повышение эффективности взаимодействия органов власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

2. Внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов

Законом Липецкой области от 01.01.2001 (в редакции Закона Липецкой области от 01.01.2001 ) «О нормативных правовых актах Липецкой области» закреплены следующие коррупционные факторы, которые не допускаются в содержании нормативных правовых актов:

*  множественность вариантов диспозиций правовых норм;

*  наличие коллизий правовых норм;

*  определение компетенции по формуле «вправе»;

*  широта дискреционных полномочий, позволяющая органам государственной власти области действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств;

*  отсутствие административных процедур;

*  завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

*  отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;

*  отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных служащих;

*  отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и государственными служащими области;

*  пробелы в нормативном правовом регулировании;

*  отсутствие связи «право гражданина - обязанность государственного органа».

Распоряжением главы администрации Липецкой области от 01.01.2001 «Об утверждении Положения о правовом управлении администрации области» функция осуществления экспертизы проектов нормативных правовых актов области на предмет коррупциогенности содержащихся в них норм, возложена на Правовое управление.

3. Внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики.

Специфика гражданской службы как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения соответствующих полномочий автономного округа, органов государственной власти предопределяет особый правовой статус государственных гражданских служащих и необходимость отдельного правового регулирования их служебного поведения, а также требований к кандидатам на государственные должности и порядку их замещения.

В рамках реализации областной программы «Реформирование государственной службы Липецкой области (2годы)» в Липецкой области приняты основополагающие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы гражданской службы, внедрение которых будет способствовать противодействию коррупции среди государственных гражданских служащих:

Закон Липецкой области от 01.01.2001 «О государственной гражданской службе Липецкой области»;

Закон Липецкой области от 01.01.2001 «О системе исполнительных органов государственной власти Липецкой области»;

Закон Липецкой области от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «О реестре должностей государственной гражданской службы Липецкой области».

Регулярно принимаются распоряжения администрации Липецкой области о проведении конкурса на замещение вакантных государственных должностей государственной гражданской службы администрации Липецкой области (например, распоряжение от 01.01.2001 ).

4. Оптимизация функционирования исполнительных органов государственной власти области.

Постановлением главы администрации Липецкой области «О структуре исполнительных органов государственной власти Липецкой области» в структуре органов исполнительной власти были определены отраслевые и программно-целевые органы государственной власти области и выделены контрольные исполнительные органы государственной власти области, что позволило оптимизировать систему исполнительных органов и устранить дублирующие функции.

5. Регламентация государственных услуг

Административный регламент по исполнению государственных функций, предоставления государственных услуг устанавливает обязательные требования к административным процессам и их компонентам в объеме и формах, позволяющих обеспечить эффективную реализацию исполнительными органами власти Липецкой области, их структурными подразделениями и должностными лицами их полномочий в пределах компетенции, установленной нормативными правовыми актами.

Отсутствие стандартов качества, доступности и детализации государственных услуг не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства Липецкой области перед гражданами и организациями, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, а также внедрить процедуры контроля деятельности государственных органов. Следовательно, отсутствие административных регламентов в наиболее социально и экономически значимых областях государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Липецкой области, является одним из серьезных коррупционных факторов.

В Липецкой области приняты следующие административные регламенты:

«Административный регламент Липецкой области по исполнению государственной функции «Регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса» (Постановление администрации Липецкой области );

«Административный регламент предоставления государственной услуги по регистрации тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним с выдачей государственных регистрационных знаков государственной инспекцией по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Липецкой области» (Постановление администрации Липецкой области );

«Административный регламент исполнения управлением потребительского рынка Липецкой области государственной функции по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных требований и условий», «административным регламентом исполнения управлением потребительского рынка Липецкой области государственной функции по лицензированию заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных требований и условий» (Постановление администрации Липецкой области «Об утверждении административных регламентов исполнения государственных функций по лицензированию»);

«Административный регламент государственной услуги по предоставлению государственного имущества Липецкой области в аренду» (Постановление администрации Липецкой области );

«Административный регламент исполнения государственной функции по предоставлению государственной услуги «Зачисление на социальное обслуживание на дому» (Постановление администрации Липецкой области );

«Административный регламент предоставления государственной услуги в сфере земельных отношений» (Постановление администрации Липецкой области );

«Административный регламент исполнения государственной функции по заключению соглашений Липецкой области об осуществлении внешнеэкономических связей по схемам: субъект РФ - субъект иностранных федеративных государств, субъект РФ - административно-территориальное образование иностранного государства, субъект РФ - орган государственной власти иностранного государства с согласия Правительства РФ, а также соглашений об осуществлении межрегиональных экономических связей по схеме: субъект РФ - субъект РФ» (Постановление администрации Липецкой области ).

Кроме того, в Липецкой области также приняты иные регламенты: Регламент деятельности администрации Липецкой области (Постановление главы администрации Липецкой области ); «Регламент применения аутсорсинга в работе исполнительных органов государственной власти Липецкой области, управления, контроля и мониторинга эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности» (Постановление администрации Липецкой области ).

Внедрение административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) существенно сужает возможности усмотрения должностных лиц при принятии решений, устраняет информационный дефицит о порядке получения государственных услуг, снижает издержки при получении разрешений, справок, лицензий.

6. Совершенствование организации деятельности Липецкой области по размещению государственных заказов

Постановлением администрации Липецкой области «Об утверждении административных регламентов по государственным закупкам» утверждены:

«Административный регламент исполнения управлением по размещению госзаказа Липецкой области государственной функции по размещению заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области»;

«Административный регламент исполнения государственными заказчиками Липецкой области государственной функции по размещению заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области».

Из за большого объема эта статья размещена на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17