Российское образование в переходный период: программа стабилизации и развития (стр. 1 )

Российское образование в переходный период:
программа стабилизации и развития[1]

Предисловие

Наше общество вступило в период кардинального изменения социально-экономических и политических отношений. Необходимость таких изменений и перехода к качественно иным отношениям уже не вызывает сомнений, но значительно менее ясно, куда и как переходить. Поиск ответов на эти вопросы в сфере образования усложняется еще и глубоким внутренним кризисом, который она сегодня переживает. Осуществлять выход из кризиса образования в условиях значительной неопределенности социально-экономических изменений в обществе возможно только, имея детально проработанную стратегию, учитывающую как реальную ситуацию, сложившуюся в сфере образования, действующие в ней тенденции и отношения, так и различные сценарии будущего развития общества. Такая стратегия должна стать основой для разработки гибкой тактической программы действий, постоянно адаптируемой к реальным условиям.

Любые реформы оказываются иллюзорными, безжизненными, если в их фундаменте не лежит глубокий и всесторонний анализ фактического состояния реформируемой отрасли. Отсутствие такого анализа ведет к безответственному политическому упрощенчеству и волюнтаризму, а в итоге – к краху реформ. Подобный подход Министерство образования РСФСР считает для себя неприемлемым.

Именно по этому, имея генеральный план преобразований в виде Концепции общего среднего образования, утвержденной еще в 1988 г., Всесоюзным съездом работников образования, министерство с самого начала своей деятельности в июле 1990 г. приступило к детальному анализу состояния системы образования в республике. Такой анализ не проводился несколько десятилетий, что по сути вело к управлению системой образования «вслепую».

В настоящее время этот анализ втройне необходим – на грани «дорыночной» и «рыночной» эпох, когда меняются принципы, характер условия жизнедеятельности не только сферы образования, но и всей страны. Необходим он и для уточнения, корректировки упомянутого генерального плана преобразований в соответствии с новыми условиями российской жизни. Это азбука политики: неизменные, застывшие идеи мертвы.

Посему генеральные задачи данного документа – диагноз, прогноз и выработка на этой основе оптимальной системы действий в сфере образования в настоящее время.

Публикуемый текст являет собой доклад Совету Министров РСФСР, направленый в правительство в январе 1991 г., в котором представлена разработанная Министерством образования РСФСР стратегия действий в переходный период, базирующаяся на анализе современного состояния системы образования в республике и прогнозе изменения социально-экономических условий ее функционирования и развития. Эта стратегия ориентирована на решение трех основных задач: защиту системы образования в условиях перехода к рынку, обеспечение развития системы в переходный период и в более отдаленной перспективе. Она определяет основные направления деятельности министерства по решению указанных задач.

При разработке направлений своей деятельности министерство исходило из необходимости кардинальных изменений организационно-экономических, правовых и социально-психологических отношений, сложившихся в системе образования. Принципиальный их недостаток состоит в том, что они не обеспечивают заинтересованности субъектов образовательного процесса на всех его уровнях в повышении эффективности своей работы и не создают необходимых условий тем, кто стремиться к этому. Но без качественных изменений, без освоения новшеств не может быть и развития. С другой стороны, механизм внедрения новшеств «сверху вниз», когда решения о том, что, где и как следует изменить, принимались только на самых верхних уровнях управления, доказал свою неэффективность. Поэтому, чтобы в ближайшей перспективе не только защитить систему образования от угроз, связанных с переходом к рынку, но и использовать возможности, открывавшиеся для ее развития в новых социально-экономических условиях, необходимо изменить отношения в системе образования так, чтобы повышение эффективности своей деятельности стало жизненной необходимостью для всех видов образовательных учреждений и работающих в них педагогов. Необходимо децентрализовать управление системой образования, устранить излишнюю регламентацию деятельности и существенно расширить полномочия субъектов образовательного процесса на всех уровнях.

Представляется важным подчеркнуть также еще два содержательных момента, которые существенным образом ориентировали коллектив при разработке программы. Первый, – касается социально-экономических условий вхождения системы образования в ситуацию рыночных отношений. Здесь необходимо было попытаться смоделировать наиболее эффективную стратегию действий управленческого звена системы образования на складывающихся рынках образовательных услуг, труда и капитала. Второй, – связан с развивающимися в настоящее время социокультурными процессами, прежде всего с процессом регионализации. И здесь в первую очередь важно было оценить культурообразующую функцию современной системы образования в этих процессах (которая особенно остро проявляется в решении проблем национальной школы в республике), а также – характер системы управления образованием, с точки зрения ее готовности к децентрализации и инновационной деятельности.

Настоящий документ подготовлен Министром образования РСФСР , советником министра по управлению и советником министра по социологии образования , при участии группы ведущих специалистов министерства – , , , .

Проблемы высшей школы и средних специальных учебных заведений в документе не рассматриваются, поскольку они находятся в ведении Государственного комитета по делам науки и высшей школы.

1. Современное состояние
системы образования в РСФСР

Задача анализа состояния системы образования, как она ставилась разработчиками программы, состояла в том, чтобы ответить на вопрос: «что необходимо изменить» в системе для повышения эффективности ее функционирования и развития, то есть выделить значимые проблемы.

Выделяя эти проблемы, разработчики исходили из того, что качество образовательного процесса в каждом возрастном периоде определяется количественными и качественными характеристиками девяти основных компонентов:

– инфраструктуры образовательной сети;

– кадрового состава;

– программно-методических средств;

– финансового обеспечения;

– материально-технического обеспечения;

– информационного обеспечения;

– научно-консультативного обеспечения;

– мотивационного обеспечения;

– нормативно-правового обеспечения.

Отсюда каждая проблема определялась через фиксацию несоответствия между существующим состоянием какой-либо характеристики того или иного компонента и тем состоянием, которое должно быть. Последнее определялось исходя из принципов, лежащих в основе политики министерства, существующих научных знаний, нормативных требований и практического опыта.

1.1. Характеристика структуры системы образования
и управления образованием

Образование в РСФСР имеет государственно-общественный характер и строится как непрерывная цепь ступеней обучения и воспитания, на каждой из которых действуют образовательные учреждения различных типов.

Государственная система образования РСФСР включает:

– дошкольное воспитание;

– общее среднее образование;

– среднее профессиональное образование;

– высшее образование;

– послевузовское образование и совершенствование профессионального мастерства;

– подготовка, переподготовка и повышение профессиональной квалификации кадров.

Основными функциями учреждений дошкольного воспитания, которые создаются в помощь семье для обеспечения условий воспитания детей раннего и дошкольного возраста (до 6–7 лет) с учетом интересов родителей, культурных, национальных, этнических, религиозных, социальных и экономических особенностей, являются охрана и укрепление физического и психического здоровья воспитанников; обеспечение их интеллектуального и личностного развития; забота об эмоциональном благополучии каждого ребенка; взаимодействие с семьей для обеспечения полноценного развития воспитанников.

Дошкольные учреждения подразделяются по назначению на общеразвивающие, компенсирующие (для детей, нуждающихся в коррекции их физического или психического развития), присмотра и ухода за детьми, комбинированные.

Общее среднее образование является центральным звеном системы образования в РСФСР. В системе общего среднего образования действуют: средние общеобразовательные школы различных видов и типов, вечерние школы, образовательные учреждения интернатного типа, специальные школы для детей с недостатками физического и психического развития, специальные школы, внешкольные образовательные учреждения.

Главными задачами общеобразовательных учебных заведений, разнообразных по содержанию, формам, методам и организации обучения и воспитания, являются: создание благоприятных условий для умственного, нравственного, эмоционального и физического развития личности; выработка научного мировоззрения; освоение учащимися системы знаний о природе, обществе, человеке и его труде и приемов самостоятельной деятельности.

Система общего среднего образования включает:

– начальную школу (I ступень общего среднего образования, 3–4 года);

– основную школу (II ступень – базовое среднее образование, 5 лет);

– старшую школу (III ступень общего среднего образования, 2–3 года).

Начальное и среднее профессиональное образование являются первыми ступенями профессионального образования и направлены на подготовку квалифицированных кадров для всех отраслей народного хозяйства. Предоставление населению образовательных услуг по приобретение профессии осуществляется сетью техникумов и профессиональных училищ технического, гуманитарного и художественного профилей, а также училищ по комплексной профессиональной подготовке.

Главными задачами профессиональных учебных заведений являются: создание благоприятных условий для учащихся в приобретении рабочей профессии или специальности наряду с получением общего образования.

Высшее образование направлено на подготовку специалистов высшей квалификации и осуществляется в университетах, институтах, академиях, заводах-втузах, учебных центрах и других научно-педагогических комплексах.

Послевузовское образование является высшей ступенью системы непрерывного образования. Оно может осуществляться в форме совершенствования профессионального мастерства, предоставляемого сетью факультетов, институтов и курсов повышения квалификации, а также в форме получения высших уровней научной квалификации в аспирантуре и докторантуре.

Обеспечение возможностей для развития разносторонних интересов и способностей детей и молодежи, удовлетворения индивидуальных образовательных потребностей граждан РСФСР осуществляется дополнительными структурами непрерывного образования. В эти структуры входят: детские музыкальные, художественные, хореографические и спортивные школы, центры эстетического воспитания, дома школьников, станции юных техников, натуралистов, туристов, дома техники, ансамбли и дома культуры профессионального образования, учреждения ВДСО «Трудовые резервы», народные университеты, лектории, формы родительского всеобуча, спортивные секции и клубы предприятий, организаций, профсоюзов и другие формы пропаганды научно-технических, общественно-политических, эстетических и прочих знаний.

На содержание образовательных учреждений всех видов из государственного бюджета РСФСР в 1990 г. было выделено (без учета капитальных вложений) – 15,3 млрд. рублей или 3,9% к произведенному национальному доходу РСФСР. Всего же расходы на образование в РСФСР за счет всех источников (госбюджета, средств государственных, кооперативных предприятий, колхозов, профсоюзов и др. общественных организаций) составили в 1990 г. 33,4 млрд. рублей. Структура распределения бюджетных средств по видам образовательных учреждений представлена в таблице 1.1.1.

Таблица 1.1.1

Структура распределения бюджета на содержание учебных заведений (%)

Дошкольные учреждения	Общеобразовательные школы	Интернатные учреждения	Внешкольные учреждения	Профессионально- технические учебные заведения	Средние специальные учебные заведения	Высшие специальные учебные заведения
14,7	51,7	8,2	4,4	15,8	2,3	2,9

Управление системой образования в РСФСР. Задачи управления в государственной системе образования решаются на нескольких иерархических уровнях: Министерства образования РСФСР, Министерств народного образования автономных республик, окружных, краевых, областных управлений народного образования, районных, городских управлений народного образования и собственно образовательных учреждений. Образовательные учреждения и организации, действующие на территории РСФСР, могут также находиться в ведении союзных органов государственной власти и отдельных ведомств союзного и республиканского подчинения.

Структура органов управления образованием не строго иерархична, то есть создаваемые Верховными Советами АССР и местными Советами народных депутатов органы управления административно не подчинены Министерству образования РСФСР. Существует большой перечень управленческих функций, находящихся исключительно в компетенции местных органов управления разного уровня. Однако фактически структура управления образованием остается пока сильно централизованной.

До последнего времени не только органы управления на местах, но и Министерство образования РСФСР не имели возможности проводить самостоятельную бюджетную политику. Нормы расходов на образование по статьям бюджета определялись союзными органами и роль Министерства образования РСФСР сводилась к техническому расчету бюджета. Каждый вопрос, связанный с какими бы то ни было изменениями существующего порядка объема финансирования, необходимо было решать в союзных органах. Такое положение лишало все уровни управления системы образования возможности эффективно использовать выделенные средства. Особенно очевидно это проявилось в последние годы в связи с дефицитом товарного рынка. Вследствие невозможности перераспределения ассигнований по статьям расходов значительные средства остаются неиспользованными. Так в 1989 г. не были использованы образовательными учреждениями 254,7 млн. рублей. Это положение, несмотря на некоторые изменения, во многом сохраняется и сейчас. До сих пор бюджет образовательных учреждений распределен по определенным статьям сметы расходов и финансовый маневр возможен только по согласованию с вышестоящими органами управления.

Наряду с ограничениями в хозяйственно-финансовой деятельности централизованность управления образованием выражалась в жесткой регламентации деятельности образовательных учреждений, педагогического персонала и учащихся. Местные органы управления выполняли в основном функцию контроля за соблюдением установленных норм и правил. Образовательные учреждения всех видов, по сути дела, были лишены самостоятельности в выборе учебных планов, программ, форм организации учебно-воспитательного процесса, форм оплаты и стимулирования труда педагогического персонала, в осуществлении хозяйственной деятельности.

По данным выборочных социологических опросов учителей общеобразовательных школ, проведенных в 1988 г., 86% учителей считали, что они вполне могли бы работать в школе, выведенной из-под контроля районного управления народного образования. Около 48% педагогов отмечали, что бюрократический характер системы управления является главным тормозом на пути преобразования школы. Сегодня стремление педагогов к самостоятельности школы стало еще более выраженным.

Осуществляемое в настоящее время изменение правовых отношений между образовательными учреждениями и местными органами управления образованием породило для последних значительные трудности, поскольку они фактически «потеряли» свой объект и их функции оказались неопределенными. Таким образом, старые модели управления уже не могут осуществляться, но новые еще не выработаны и их предстоит создать.

Положение усугубляется отсутствием в сфере управления образованием многих необходимых методов реализации управленческих функций и низким качеством имеющихся методов. Естественное желание всякой административной системы управления иметь четкие показатели для оценки функционирования своих объектов приводило ранее к появлению таких показателей деятельности образовательных учреждений (например, в школе – средний балл, число второгодников и медалистов, процент неуспевающих и др.), которые деформировали их целевую ориентацию. Они вынуждены были работать на «показатель», а не на «потребителя». Однако и сегодня все еще отсутствуют надежные методы оценки качества образования на разных его ступенях, качества педагогической деятельности, уровня организации образовательного процесса, которые позволили бы реально оценить качество и уровень развития системы образования как в региональном, так и в федеральном масштабе.

Осуществляя проведение своей кадровой политики, административно-командная система наиболее часто проявляла волюнтаризм и произвол в подборе и оценке кадров. В результате на сегодняшний день в сфере образования отсутствуют надежные методы работы с кадрами. Стремясь обеспечить требуемое качество работы педагогов и педагогических коллективов, прежние органы управления образованием ориентировались в основном на методы принуждения к «хорошей работе», а не побуждения к ней. Подобная ориентация не отвечает новым требованиям к управлению. Однако существующая система оплаты и стимулирования труда не способна побуждать педагогов к повышению качества своей работы и должна быть заменена на более эффективные системы.

Доминирующая ориентация старой системы управления образованием на функционирование приводила к тому, что функции управления развитием выполнялись крайне неудовлетворительно. По сути дела, субъектами управления развитием системы образования являлись высшие органы государственного управления. Именно они имели реальное право определять типы учебных заведений, изменять содержание образования, его формы и методы, механизмы оплаты и стимулирования труда, программы подготовки и переподготовки кадров и т. д. Кардинальная проблема, которую необходимо решить, состоит в том, чтобы субъекты управления развитием сформировались на всех уровнях системы образования: региональном, местном и школьном.

Одним из ключевых недостатков старой системы управления являлась его функциональная разобщенность. В результате этого управление инновационными процессами не носило целостного, системного характера. Новые программно-методические разработки длительное время не осваивались, поскольку программы подготовки и переподготовки кадров были оторваны от них, планы издательской деятельности, планы материально-технического обеспечения также были плохо согласованы с планами разработки нового содержания образования. Стабильное долевое распределение финансовых средств по статьям бюджета в течение длительного времени свидетельствует о том, что финансирование было безразличным и нечувствительным к реальным приоритетам развития системы образования.

Сложившиеся в системе образования отношения не благоприятствовали освоению новаций и деятельности педагогов-новаторов. Как показывают данные социологических исследований, если в среднем только 8% учителей общеобразовательных школ отмечают наличие у них конфликтов с администрацией школы и 7% – с работниками РУНО, то среди учителей с инновационной ориентацией 30% фиксируют наличие конфликтов с администрацией и 21% – с работниками РУНО. Около 25% учителей с инновационной ориентацией отметили, что испытывают придирки со стороны администрации школы по любому поводу, в то время как среди обычных учителей – только около 4%.

Необходимость обновления деятельности школ сегодня мало кем оспаривается. Однако в системе образования организационные механизмы управления развитием остаются несформированными, не отработаны модели этих механизмов, управленческие кадры не владеют методами реализации функций управления инновационными процессами и сами эти методы в большинстве своем не разработаны.

1.2. Состояние системы дошкольного воспитания

Сложившаяся в настоящее время в Российской Федерации система дошкольного воспитания все в большей мере отстает от потребностей общества и государства и не выполняет своих основных функций: создания условий для полноценного психического развития ребенка, охраны его здоровья и эмоционального благополучия. Декларируя индивидуальный подход к ребенку, эта система по сути дела его не реализовала. Фактически воспитательный процесс в ней был ориентирован на формирование у детей заданных государством идеологических установок и определенного объема знаний, умений и навыков. Чрезмерная заорганизованность и зарегламентированность жизни детей и взрослых наносила существенный ущерб эмоциональному благополучию ребенка, развитию его любознательности, воображения, ценностных ориентаций. В сегодняшнем своем виде система дошкольного воспитания не имеет достаточных возможностей для обеспечения полноценного педагогического процесса.

1.2.1. Характеристика сети дошкольных учреждений

В настоящее время в РСФСР функционирует 87,1 тыс. дошкольных учреждений, в которых воспитывается 9634,7 тыс. детей, из них в городе 7376,7 тыс., на селе 2258,0 тыс. Динамика изменения сети дошкольных учреждений представлена в таблице 1.2.1.

Таблица 1.2.1

Динамика изменения сети дошкольных учреждений

	1980	1985	1986	1987	1988	1989
Всего учреждений (тыс.)	74,5	81,8	83,1	84,5	86,1	87,1
из них:
в городе	43,2	45,9	46,1	46,5	47,0	47,1
на селе	31,3	35,9	37,0	38,0	39,1	40,0
Всего мест (тыс.)	7488	8645	8746	8963	9253	9391
из них:
в городе	5843	6427	6500	6607	6807	6873
на селе	1645	2218	2246	2356	2446	2518

Развитие сети дошкольных учреждений систематически отстает от потребностей населения. Как видно из таблицы 1.2.2, доля детей, охваченных дошкольными учреждениями, за последние пять лет остается практически неизменной. В то же время, количество неудовлетворенных заявлений родителей по устройству их детей в детские сады возросло с 871 тыс. до 991 тыс. Кроме того, в городских дошкольных учреждениях содержится более 500 тыс. детей сверх наличия мест.