Материалы международной научно-практической конференции «Конституционная законность – основа правового государства и свободы личности» (стр. 15 )

Если в Международном пакте присутствуют 25 норм о политических правах, то в Конституции Казахстана находятся 13 норм о политических правах и об их аспектах, то есть на 12 норм меньше. 12 политических прав и их аспектов, которых недостает в основном законе: а)право каждого ребенка «без всякой дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, национального или социального происхождения, имущественного положения или рождения» «на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства»; б) запрет принимать законодательные акты относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию в ущерб гарантиям, предусматриваемым в Конвенции Международной организации труда 1948 года или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям; в)запрет пропаганды войны; г)запрет на выступления «в пользу национальной, расовой и религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде и насилию».

Встает вопрос: надо ли все эти недостающие в Конституции Республики Казахстан нормы о гражданских и политических правах и их аспектах включить в раздел II Конституции страны. Один из вариантов ответа: можно и включить, причем включить все нормы. Другой вариант ответа: включить в текст ныне действующей Конституции наиболее важные недостающие в ней нормы о гражданских и политических права и их аспектах. Третий вариант ответа: все недостающие в Конституции нормы о гражданских правах и их аспектах наряду с другими гражданскими правами включить в состав возможного к принятию в будущем Конституционного закона Республики Казахстан о гражданских правах, а все недостающие в Конституции нормы о политических правах и их аспектах наряду с другими политическими правами включить в текст возможного в будущем Конституционного закона Республики Казахстан о политических правах.

Почему мы даем разные ответы на поставленный вопрос о возможном дополнении Конституции нормами о гражданских и политических правах? Автор изучил 15 Конституций ведущих государств мира и увидел следующую картину по интересующему нас вопросу. К первой группе государств следует отнести страны, конституции которых закрепляют в значительной мере нормы о правах и свободах человека. Эту группу можно подразделить на 2 подгруппы: 1) конституции стран с развернутыми статьями о правах и свободах человека (Бельгия (23 нормы о гражданских и политических правах), Германия (29), Греция (39), Испания (31), Италия (24), Нидерланды (20), Португалия (24 статьи), США (Билль о правах), Франция (Декларация прав человека и гражданина – 17 пунктов), Япония (23); 2) конституции стран с небольшим объемом прав и свобод человека (Дания (9 норм о гражданских и политических правах), Ирландия (12), Люксембург (12). Вторая группа стран в своих конституциях говорит о правах человека единичными, несколькими статьями. В число таких стран входят Австрия, Норвегия. Как видим, в конституциях развитых демократических государств наблюдается разнобой в закреплении численности норм о гражданских и политических правах и об их аспектах (от 1-2-х до 39-ти норм). Отсюда можно сделать вывод о том, что в Конституцию Республики Казахстан можно не включать дополнительно гражданские и политические свободы, а сделать их объектом урегулирования в конституционных и обычных специализированных законах республики.

Наличие таких Конституционных законов в Казахстане не отменяло бы, напротив, предполагало бы наличие в стране специализированных законов, к примеру, о свободе слова, о свободе митингов и демонстраций, о свободе совести. На мой взгляд, в эти Конституционные законы Казахстана о гражданских правах, о политических правах можно включить все те нормы Международного пакта о гражданских и политических правах, которые не были включены в текст Конституции Республики Казахстан. Такие Конституционные законы могли бы с учетом международно-правовых документов о правах человека могли бы устанавливать нормы-принципы, которые в детализированном виде развивались бы в специализированных законах о правах и свободах человека и гражданина в Казахстане.

Показателен в этом плане Федеральный Конституционный закон Австрийской Республики от 01.01.01 года «О защите личной свободы», который состоит из 8 статей. В данном Конституционном законе сказано, что каждый австрийский гражданин «имеет право на свободу и безопасность (личную свободу)». Давайте вместе вникнем в содержание пункта 4 статьи 1 анализируемого Конституционного закона Австрии и вместе удивимся: «С арестованным или задержанным необходимо обращаться, уважая его человеческое достоинство и по возможности проявляя бережное отношение к его личности»; к нему могут быть применены только такие ограничения, которые соразмерны цели задержания или необходимы для обеспечения безопасности и порядка на месте задержания». В казахстанском законодательстве есть положения относительно правового статуса лица, лишенного свободы, но в нем фраз «о бережном отношении к личности» все же нет. В статье 2 дан исчерпывающий перечень 7 оснований, по которым человек может быть лишен личной свободы. Заслуживает одобрения то, что в Конституционном законе предусмотрено: «Каждый, кто незаконно арестован или задержан, имеет право на полное удовлетворение, включая возмещение неимущественно-правового вреда». Что-то похожее в виде Конституционного закона о гражданских, политических правах человека и гражданина мы могли разработать и принять у себя здесь, в Казахстане.

Основу и структуру будущего Конституционного закона Республики Казахстан «О гражданских правах» могли бы составить следующие положения: а)необходимость реализации гражданских прав и свобод; б)гарантии государства по обеспечению гражданских прав и свобод; в)гарантии прав лиц, лишенных свободы; г)право человека на жизнь; д)право человека на свободу совести и религии; е)право на уважение человеческого достоинства; ж)право человека на обладание гражданством; з)право человека на передвижение внутри страны, на выезд из страны и на возвращение в нее; и)право человека на справедливое разбирательство в суде; к)право человека на признание его правоспособности и дееспособности; л)право человека на неприменение к нему пыток и жестокого, бесчеловечного и унижающего человеческое достоинство обращения и наказания.

Структурную основу будущего Конституционного закона Республики Казахстан «О политических правах» могли бы составить следующие разделы и статьи: а)формы реализации политических прав и свобод; б)гарантии государства по обеспечению политических прав и свобод; в)право человека на свободное выражение своих убеждений; г)право человека на свободу объединений и ассоциаций; д)право человека на участие в управлении и решении государственных и общественных дел; е)право человека избирать и быть избранным на выборную должность; ж)право человека на свободу слова; з)право человека на свободу митингов, собраний, демонстраций; и)право человека на доступ к информации, на ее получение и распространение; к)право человека на равный доступ к государственной службе.

В Республике Казахстан принят ряд специализированных законов о правах человека, имеющих отношение к гражданскими и политическим правам. Эти законы нуждаются в улучшении, усовершенствовании. К таковым следует отнести: Закон Республики Казахстан от 01.01.01 года № 000 «О политических партиях», Закон Республики Казахстан от 01.01.01 года «О средствах массовой информации», Закон Республики Казахстан от 17 маpта 1995 года № 000 «О поpядке оpганизации и пpоведения миpных собpаний, митингов, шествий, пикетов и демонстpаций в Республике Казахстан», Конституционный закон Республики Казахстан от 01.01.01 года № 000 «О выборах в Республике Казахстан», Закон Республики Казахстан от 8 августа 2002 года № 000 «О правах ребенка», Закон Республики Казахстан от 8 декабря 2009 года «О государственных гарантиях равных прав и равных возможностей мужчин и женщин», позволяющие гражданам республики в целом осуществлять свои гражданские и политические права.

Наряду с этими законами, на мой взгляд, в перспективе необходимо разработать и принять на законодательном уровне следующие совершенно новые специализированные законы республики: «Об усыновлении детей и наблюдении за их воспитанием на национальном и международном уровнях», «О запрете принудительного труда», «О противодействии пыткам и другим жестоким, бесчеловечным и унижающим достоинство видам обращения и наказания», «О праве на свободу информации», «О доступе граждан к правосудию», «О социальной защите лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы», «О неприкосновенности частной жизни граждан», «О роли административных судов по защите прав граждан», «О праве на свободу совести и вероисповедания», «О праве на свободу выражения своих убеждений», «О праве человека на личную свободу», «О гарантиях права быть избранным», «Об обеспечении права на гражданство», «О соотношении права на свободу митингов и собраний и ограничений в отношении их», «О защите от необоснованного уголовного преследования», «О гарантиях права граждан на ассоциацию, на формирование профсоюзов», «О неукоснительном, последовательном и скрупулезном соблюдении всех процессуально-правовых норм при защите прав и свобод человека», «Об ответственности государственных служащих, допускающих нарушения норм законодательства о рассмотрении жалоб, заявлений граждан», «О гарантиях тайны корреспонденции, переписки (электронной переписки) граждан», «О праве граждан на неприкосновенность жилища».

Хотелось бы привести в качестве примера несколько наименований законов Казахстана из приведенного ряда и предложить хотя бы в общем виде структуру этих возможных будущих законов Казахстана. Так, из актуальных, на мой взгляд, законов Казахстана является Закон «О праве на свободу совести и вероисповедания». В этом Законе можно предусмотреть гарантии осуществления свободы совести и религии, дать определение понятию «свобода совести» как свободу принимать соответствующую религию, убеждения согласно своему выбору, а также свободу исповедовать свою религию и убеждения как в единоличном порядке, так и сообща с другими людьми, можно закрепить, что каждый человек имеет право на свободу совести и религии; в тексте такого закона можно закрепить положение о том, что ни один человек не может быть подвергнут принуждению, которое ограничивало его свободу принимать или не принимать религию или убеждения в соответствии со своим выбором. В данном законе непременно нужно записать, что любой гражданин, подвергшийся принуждению в этом вопросе, к принуждению к вступлению в ту или иную религиозную секту, к вхождению в состав воинственно настроенных организаций нетрадиционных направлений религии, имеет право на защиту со стороны государственных органов и общественных организаций. Обязательно в этом законе нужно будет закрепить, что свобода исповедовать религию или убеждения подлежит ограничениям, которые устанавливаются казахстанским законом и которые необходимы для обеспечения общественного порядка, здоровья, правил морали, основных прав и свобод других лиц, а также для охраны общественной безопасности. Была бы не лишней норма о том, что казахстанское государство уважает свободу родителей и опекунов по поводу обеспечения ими религиозного и нравственного воспитания своих детей в соответствии со своими убеждениями.

Надо обратить внимание на Закон Республики Казахстан «О неукоснительном, последовательном и скрупулезном соблюдении всех процессуально-правовых норм при защите прав и свобод человека», который, возможно будет принят в перспективе. Особо нужно иметь в виду, что суды в стране должны неукоснительно, скрупулезно соблюдать все уголовно-процессуальные, гражданско-процессуальные, административно-процессуаль - ные, процессуальные нормы при рассмотрении трудовых споров и конфликтов. Для всех судебных, следственных органов, дисциплинарных органов, проверочных комиссий должно стать неукоснительным правило о том, что ни одни приговор, ни одно постановление, ни одно решение не может быть вынесено до тех пор, пока не будут скрупулезно исполнены абсолютно все процедурные, все процессуальные нормы и правила. Неисполнение хотя бы одной процедурной, процессуальной нормы должно автоматически вести к отмене, аннулированию приговора, постановления, решения любого, в первую очередь, судебного, органа. Любые ходатайства, имеющие мало-мальское отношение к спору, делу, иску должны непременно быть рассмотрены и даны убедительные разъяснения. Ходатайство не может считаться закрытым до тех пор, пока не будут дан убедительный и исчерпывающий ответ на последний вопрос соответствующей стороны. В таком законе должна быть установлена дисциплинарная, административная, уголовная ответственность судей, других государственных должностных лиц, лиц, ответственных за проведение процесса, разрешение спора за нарушение процедурных, процессуальных норм. И такая ответственность должна стать неотвратимой. Подобного рода нормы и могли бы составить остов Закона республики «О неукоснительном, последовательном и скрупулезном соблюдении всех процессуально-правовых норм при защите прав и свобод человека».

Усовершенствование норм и положений существующих законов Казахстана по правам человека и гражданина, принятие новых конституционных законов «О гражданских правах», «О политических правах», принятие приведенных здесь специализированных законов по узловым проблемам гражданских и политических прав не только создали бы достаточное широкое казахстанское правовое поле по правам человека, что дополнительно демократизировало бы направления государственной и общественной деятельности в стране, но и содействовало бы реализации норм Международного пакта о гражданских и политических правах.

Следует отметить, что Международный пакт о гражданских и политических правах мог бы регулировать более эффективно эти категории права человека для всего мирового сообщества государств, в том числе для Республики Казахстан, если можно было бы устранить некоторые недостатки, неточности в его тексте.

Так, статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах говорит о том, что «все народы имеют право на самоопределение» и что «все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права». Эта статья говорит о народе и ничего не говорит об индивидуумах и их правах. В ней ничего не сказано о взаимосвязи и взаимоотношений между понятиями «народ» и «отдельный человек». А это надо было бы сделать в статье 1 Международного пакта. Пункт 2 статьи 1 Международного пакта представляет собой нагромождение понятий и категорий из сферы международного экономического права. Сам же Международный пакт относится к сфере гуманитарного права. Поэтому не совсем можно понять, что может роднить эти разноплановые отрасли международного права между собой. Фраза «для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества», на мой взгляд, юридически неправильная. Само по себе «сотрудничество» своим появлением на свет обязано «обязательствам», а не наоборот, как это представлено в данной статье Международного пакта. А «обязательства» вытекают из «норм международных договоров и соглашений» и ведут к «сотрудничеству участников этих договоров и соглашений».

В пункте 4 статьи 6 Международного пакта записано: «Амнистия, помилование или замена смертного приговора могут быть дарованы во всех случаях». Это означает, что амнистия, помилование или замена смертного приговора могут быть дарованы и в случае отсутствия раскаяния преступником в совершении им убийств, к примеру, многих людей, в том числе детей. В этой связи, думается, что это положение может быть сформулировано так: «Амнистия, помилование или замена смертного приговора могут быть дарованы в соответствующих случаях».

В ряде конституций государств, а также в Конституции Республики Казахстан, закреплено, что каждый человек и гражданин в Республике Казахстан имеет право на тайну корреспонденции, личной переписки. Вот такое гражданское право человека в статье 17 Международного пакта упомянуто мимоходом. Уверен, что более расширенное урегулирование этого права человека в тексте Международного пакта обогатило бы его.

Чтобы содействовать более полному и эффективному осуществлению гражданских и политических прав граждан Казахстана, есть смысл решить вопрос о присоединении (ратификации), подписании Казахстаном следующих относящихся к правам человека международных конвенций и соглашений: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 01.01.01 года, Конвенция о международном праве опровержения от 01.01.01 года, Конвенция о свободе ассоциации и защите права на организацию от 9 июля 1948 года, Конвенция о согласии на вступление в брак, брачном возрасте и регистрации браков от 01.01.01 года, Конвенция о сокращении безгражданства от 01.01.01 года, Конвенция о сокращении случае многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства от 6 мая 1963 года, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, Европейская хартия местного самоуправления от 01.01.01 года, Конвенция о защите прав и достоинства человека в связи с применением достижений биологии и медицины от 4 апреля 1997 года, Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 01.01.01 года. Иногда говорят, что Казахстану вряд ли целесообразно присоединяться к европейским международно-правовым документам, или утверждают, что европейцы вряд ли захотят, чтобы Казахстан стал участником упомянутых европейских конвенций. Мы думаем, что Казахстану целесообразно присоединяться и к европейским конвенциям потому, что Казахстан имеет часть своей территории, относящейся к европейскому континенту, а также потому, что государства на всех других континентах планеты с уважением относятся к европейским ценностям, в том числе юридическим ценностям. Кроме того, Казахстан находится в составе европейской организации ОБСЕ и даже в 2010 году был ее Председателем. В составе другой европейской организации – Совета Европы есть и азиатские государства . К тому же, между нашей страной и Европейским союзом существуют договорно-партнерские отношения. На переговорах с европейскими структурами мы неоднократно слышим от их представителей предложения о желательности присоединения Казахстана к европейским конвенциям о правах человека.

Н. Н. ТУРЕЦКИЙ,

Заместитель председателя

правового совета при НДП «Нур Отан»,

доктор юридических наук

Мониторинг законодательства - большой шаг к улучшению качества законов

В теории права под мониторингом понимается системная деятельность по оценке, анализу, прогнозу и обобщению результатов законотворческой деятельности и правоприменения.

Поскольку в центре правовой жизни государства и общества стоит само право, его созданию уделяется особое внимание. В этой связи мониторинг направлен на то, чтобы выявить, проанализировать и предложить меры, обес­печивающие максимальную реализацию правовых норм, воплощение в жизнь всего того, что охватывается их содержанием.

По мнению , содержание правового мониторинга будет разным: 1) мониторинг как условие успеха нормотворческой деятельности государ­ства; 2) мониторинг как процесс правореализации; 3) направление мониторинговой деятельности – оптимальное соотношение национального законодательства с принципами и нормами международного права[125].

определяет правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования, проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права»[126].

Правовой мониторинг – широкое, многоплановое понятие, охватывающее несколько направле­ний деятельности по обеспечению высокого качества всех процессов правовой жизни обще­ства, при этом в некоторых странах одновременно применялись разные модели.

Правовой основой проведения мониторинга в Республике Казахстан служит Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». В соответствии с ч. 1 ст. 43 Закона одной из мер обеспечения законности нормативных правовых актов является проведение постоянного мониторинга подзаконных нормативных правовых актов.

Согласно п. 2 данной статьи, в соответствии с компетенцией, установленной Конституцией Республики Казахстан и другими законодательными актами, органами и должностными лицами государства, обеспечивающими законность нормативных правовых актов, являются:

1) Конституционный Совет Республики Казахстан;

2) суды;

3) Генеральный Прокурор Республики Казахстан и подчиненные ему прокуроры;

4) Министерство юстиции Республики Казахстан и его территориальные органы;

5) государственные органы – в отношении нормативных правовых актов, принятых нижестоящими органами;

6) уполномоченные органы, принявшие подзаконные нормативные правовые акты и (или) являющиеся их разработчиками, – в отношении подзаконных нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись.

В ранее действовавшей редакции статьи 43-1 названного выше Закона указано, что уполномоченные органы обязаны осуществлять постоянный мониторинг подзаконных нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, для выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан и устаревших норм права, оценки эффективности их реализации и своевременно принимать меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.

Вместе с тем некоторые ученые считают, что предусмотренные данным Законом задачи правового мониторинга гораздо уже, чем должны быть. Самая главная задача мониторинговых мер в сфере законотворчества – обеспечение мак­симального соответствия разрабатываемого закона и всех содержащихся в нем норм суще­ствующим на данный момент условиям жизни общества, потребностям поступательного раз­вития страны, характеру экономических, социально-политических, этнодемографических, ду­ховных, межличностных и иных общественных отношений. Только решив эту главную (содер­жательную) задачу, можно обеспечить успех законотворчества в целом[127].

В связи с этим задачами про­ведения мониторинга законов можно определить:

– оценку эффективности действия законов;

– получение информации для комплексного анализа закона;

– выработку на основании результатов мониторинга предложений по его совершенствова­нию;

– совершенствование правоприменительной практики в деятельности государственных ор­ганов;

– вскрытие социальных причин их неэффективности[128].

Таким образом, конечной целью правового мониторинга, на наш взгляд, является создание эффективного механизма правотворчества и выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Другой немаловажной задачей мониторинга является, по мнению , анализ результатов только что осуществленного законодательного регулирования, чтобы продолжить работу по подготовке законодательных актов, в которых получит дальнейшее воплощение намеченная прежде и постоянно уточняемая законодательная стратегия и тактика[129].

Следует особо отметить работу в этом направлении Совета Федерации России, который вот уже несколько лет готовит ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации» и организует его публичное обсуждение.

Хотелось бы отметить и позитивный опыт Швеции, где по истечении некоторого времени с момента принятия закона могут быть проведены исследования, направленные на выявление его эффективности. Такие исследования проводятся, в первую очередь, соответствующим министерством или министерствами. Ретроспективная оценка может быть доверена существующему органу или специальному комитету. Органы, уполномоченные контролировать выполнение закона, разумеется, обязаны докладывать о том, как работает закон, и выступать с предложениями по его совершенствованию[130].

Следует обратить внимание, что в ранее действовавшей редакции Закона РК «О нормативных правовых актах» упоминается о необходимости ведения уполномоченными органами мониторинга только в отношении подзаконных нормативных правовых актов, принятых или разработанных ими, тем самым законодательные акты и практика их применения законодателем не отнесены к объектам правового мониторинга.

Полагаем, объектом мониторинга должен быть весь массив законодательства и правоприменительная практика. Требуется внедрение полноценного механизма правового мониторинга, который бы включал в себя мониторинг не только подзаконных нормативных правовых актов, но и всего массива законодательства Республики Казахстан, в том числе и международных договоров.

Мониторинг подзаконных актов проводится на основе Правил ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 01.01.01 года № 000, которые устанавливают порядок ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов государственными органами, имеющими право принимать их в соответствии со своей компетенцией, установленной законодательством Республики Казахстан, и (или) разработчиками которых они являлись[131].

Согласно Правилам мониторинг подзаконных актов ведется на постоянной основе структурными подразделениями и (или) ведомствами уполномоченного органа в отношении подзаконных актов, разработанных и (или) принятых соответствующим уполномоченным органом (в том числе по ранее принятым актам, реализацию которых осуществляет уполномоченный орган). В уполномоченных органах координацию деятельности подразделений по мониторингу подзаконных актов осуществляют юридические службы
, в случае их отсутствия – структурные подразделения, определяемые руководителем уполномоченного органа.

Общую координацию деятельности уполномоченных органов по мониторингу подзаконных актов осуществляет Министерство юстиции Республики Казахстан.

При проведении мониторинга подразделения рассматривают:

1) подзаконные акты, разработанные и (или) принятые соответствующим уполномоченным органом (в том числе ранее принятые акты, реализацию которых осуществляет уполномоченный орган);

2) нормативные правовые акты, в том числе нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан, связанные с предметом регулирования рассматриваемых подзаконных актов;

3) результаты анализа и обобщений обращений граждан и рассмотрения актов прокурорского надзора, судебных решений, поступивших в уполномоченный орган, относительно практики применения подзаконных актов, а также рекомендации Межведомственной комиссии по совершенствованию действующего законодательства в части противодействия коррупции;

4) сведения (включая статистические данные) о применении подзаконных актов и предложения об их совершенствовании, предоставляемые другими подразделениями, а также по запросу уполномоченного органа его территориальными органами и (или) заинтересованными государственными органами и др.;

5) публикации в средствах массовой информации и на интернет-ресурсах в общедоступных телекоммуникационных сетях относительно принятия и применения подзаконных актов;

6) рекомендации научно-практических конференций, семинаров, совещаний, проводимых по проблемам действующего законодательства, а также материалы, предоставляемые неправительственными организациями.

По данным Министерства юстиции Республики Казахстан, в целях исполнения постановления Правительства Республики Казахстан от 01.01.01 г. № 000 «О Стратегическом плане Министерства юстиции Республики Казахстан на 2010 – 2014 годы» и в соответствии с согласованным Планом проведения правового мониторинга, Государственным учреждением «Институт законодательства Республики Казахстан» на 2010 год по результатам проведенного правового мониторинга подготовлены аналитические справки по 50 законодательным актам. Данным Институтом аналогичная работа проводилась по мониторингу 50 законодательных актов в 2008 году и 16 законов в 2009 году.

Правовой основой проведения мониторинга нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан является, в свою очередь, Указ Президента РК от 27 апреля 2010 г. № 000 «Об утверждении Правил подготовки, согласования, представления на подпись проектов актов и поручений Президента Республики Казахстан, осуществления контроля за исполнением актов и поручений Президента Республики Казахстан и проведения мониторинга нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан».

Мониторинг нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан проводится с целью выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан и устаревших норм права, оценки эффективности их реализации и своевременного принятия мер по внесению изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу, и ведется на постоянной основе государственными органами, являющимися их разработчиками. По указам, разработчиком которых является Администрация Президента, мониторинг осуществляется ее структурными подразделениями, непосредственно их разработавшими. До 30 числа последнего месяца полугодия государственные органы направляют в Администрацию Президента информацию о результатах мониторинга и, в случае необходимости, предложения о внесении в соответствующие указы изменений и (или) дополнений либо признании их утратившими силу. Требования к представляемой информации, а также порядок взаимодействия структурных подразделений по вопросам мониторинга указов устанавливаются приказами Руководителя Администрации Президента. В целях сбора, учета и хранения информации об указах, используемой для их мониторинга, Администрацией Президента ведется регистр указов в электронном виде.

Казахстанскими учеными и практиками уделялось внимание проблемам совершенствования процедуры проведения правового мониторинга и нередко высказывались критические замечания. «Несовершенство ныне действующей системы мониторинга подза­конных актов, среди прочего, заключается в его разрозненности, ведомственном подходе», – считает [132].

отмечал, что недостатки законотворческого процесса были связаны с отсутствием мониторинга законодательства (правового, экономического, экологического, социологического и. т.д.). Так, в Земельный кодекс Республики только в 2009 году были внесены изменения и дополнения 5 раз. Анализ этих изменений показывает, что при достаточной научной проработанности, мониторинге можно было избежать недостатки закона при принятии[133].

На наш взгляд, недостатком этой работы является то, что она была фактически ограничена лишь мониторингом состояния подзаконных нормативных правовых актов и предмета их правового регулирования.

Надо отметить, что ранее в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» не содержалось понятия «правовой мониторинг».

И считаем закономерным, что Законом Республики Казахстан от 1 апреля 2011 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворческой деятельности» были внесены существенные изменения в ст. 43, 43-1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». В частности, внесено понятие «правовой мониторинг нормативных правовых актов» – деятельность государственных органов, осуществляемая на постоянной основе по сбору, оценке, анализу информации о состоянии законодательства Республики Казахстан, а также прогнозу динамики его развития и практики применения, в целях выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации.

Как указывалось выше, ранее регламентировалось проведение постоянного мониторинга только подзаконных нормативных правовых актов, что, по нашему мнению, неверно (не случайно законодатель внес существенные изменения). Теперь пункт 2-1 ст. 43 «Меры обеспечения законности нормативных правовых актов» устанавливает проведение правового мониторинга нормативных правовых актов.

Кроме этого, в ст. 43-1 «Правовой мониторинг нормативных правовых актов» указанного Закона определено: «Уполномоченные органы обязаны осуществлять правовой мониторинг нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, и своевременно принимать меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу».

Согласно пункту 3 ст. 43-1 Закона Правила проведения правового мониторинга нормативных правовых актов утверждаются Правительством Республики Казахстан.

Рассмотрим, в чем заключается разница между нормативными правовыми актами и подзаконными нормативными правовыми актами.

Понятие нормативного правового акта значительно шире, чем понятие подзаконного нормативного правового акта. Согласно Закону РК «О нормативных правовых актах», нормативный правовой акт – письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие.

Нормативные правовые акты подразделяются на основные (Конституция, конституционные законы, кодексы, законы, указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу конституционного закона, указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона, иные нормативные правовые указы Президента Республики Казахстан и др.) и производные (регламент, технический регламент, стандарт государственной услуги и др.).

Нормативные правовые акты не вправе издавать территориальные органы центральных исполнительных органов и государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, а также местные исполнительные органы, уполномоченные акимом, финансируемые из местных бюджетов.

Под подзаконными нормативными правовыми актами понимаются иные не являющиеся законодательными, нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение Конституции и законодательных актов Республики Казахстан в соответствии с законодательством Республики Казахстан (пп. 3 ст. 1 Закона «О нормативных правовых актах»). Таким образом, подзаконный акт – это правовой акт органа государственной власти, имеющий более низкую юридическую силу, чем закон. Подзаконные акты принимаются на основании и во исполнение законов.

В силу указанных различий между нормативными правовыми актами и подзаконными нормативными правовыми актами, мониторинг именно законов представляет собой важный механизм установления эффективности законов. При этом следует выделить основную задачу правового мониторинга – комплексное использование результатов мониторинга действующего законодательства и правоприменитель­ной практики в нормотворческой деятельности Парламента и иных государственных органов.

Роль правового мониторинга, несомненно, существенна, т. к. важным инструментом обеспечения должного качества принятия государственных решений является именно система мониторинга законотворчества и нормотворчества. Известно, что основной целью законотворчества является достижение максимальной эффективности принимаемых законов, т. е. чтобы законы положительно влияли на регулируемые общественные отношения, достигались поставленные цели и реализовывались установленные в них задачи. И здесь правовой мониторинг должен сыграть важную роль. В подтверждение этого приведем слова : «процесс определения эффективности законов напрямую связан также и с прове­дением мониторинга законов, который должен выступать как неотъемлемая часть законотворчества и правоприменения»[134].