О состоянии законодательства в Российской Федерации (стр. 22 )

Особым по природно-климатическим условиям и геополитическому положению районом страны является Арктическая зона. Ее развитие требует особых подходов: необходим специальный правовой режим регулирования экономической, социальной, экологической, природоохранной и других видов деятельности[100].

Для достижения цели устойчивого развития России определяющее значение имеет повышение эффективности использования экономического потенциала северных районов и его наращивание. Решение этих задач должно идти по следующим основным направлениям.

Во-первых, это комплексное социально-экономическое развитие территорий на основе ускоренного перехода от политики освоения сырьевых ресурсов к политике сбалансированного развития отраслей промышленности, заключающейся в поддержке действующих и создании новых территориально-производственных комплексов, в том числе при освоении новых районов добычи природных ресурсов. Как показывает практика, это наиболее эффективная модель организации хозяйственной деятельности в условиях Севера.

Во-вторых, это повышение эффективности использования природных ресурсов, восстановление системы воспроизводства минерально-сырьевой базы. Это важнейший и первоочередной вопрос, в том числе в плане создания законодательной базы для этого.

В-третьих, это внедрение достижений научно-технического прогресса. Несомненный факт, что экономика Севера с учетом ограниченности трудовых ресурсов и транспортной ограниченности должна быть наиболее наукоемкой и высокотехнологичной. Перспективной организационной формой развития инновационной деятельности в условиях Севера является территориальные кластеры. В связи с этим должна быть ускорена работа по формированию законодательной и нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы их создания и функционирования.

В-четвертых, это ускоренное развитие инфраструктурных отраслей – транспорта, связи, информатики. Их неразвитость является одним из самых критических факторов, сдерживающих развитие Севера.

В-пятых, это развитие малого предпринимательства. Для многих северных регионов это единственная возможность для социального и экономического развития, решения проблемы занятости.

В докладе 2005 года были сформулированы основные принципы политики, которую должно проводить государство для обеспечения устойчивого развития северных территорий, представлен анализ состояния и проблем законодательного регулирования экономического развития северных районов.

Значимых изменений в законодательстве за год не произошло. В тоже время в этот период принято ряд решений, направленных на ускорение социально-экономического развития ряда северных территорий по отдельным направлениям.

Так, в целях стимулирования добычи нефти на выработанных месторождениях и освоения новых месторождений принят Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации". Установлены пониженные дифференцированные ставки налога на добычу полезных ископаемых при добыче нефти на завершающей стадии разработки месторождения, а также установлена нулевая ставка на вновь осваиваемых участках недр, расположенных в Восточно-Сибирской нефтегазоносной провинции (в границах Республики Саха (Якутия), Иркутской области, Красноярского края).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июля 2006 года № 000 утверждена новая редакция программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 годы и до 2010 года", предусматривающая значительное увеличение инвестиций в экономику и социальную сферу северных и дальневосточных территорий через федеральные целевые программы, в 2007 году на ее реализацию предполагается направить почти на 70 процентов больше средств, чем в 2006 году.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 000 утверждена федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2годы". На ее реализацию в 2007 году выделено фактически в 10 раз больше средств, чем финансировалась аналогичная программа, действующая до 2005 года.

Положительным фактором для развития традиционных отраслей экономики Севера станет решение о выделении в 2007 году 250,0 млн. рублей субсидий на поддержку северного оленеводства и табунного коневодства. Однако этих средств явно недостаточно для решения накопившихся проблем в этих традиционных видах деятельности коренных народов российского Севера.

В сфере энергетики Правительством Российской Федерации была сделана попытка решения острейшей проблемы энергообеспечения территорий, не входящих в систему единых энергетических систем России. В проекте федерального бюджета на 2007 год были предусмотрены средства на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме 15,0 млрд. рублей. Однако в окончательном варианте бюджета эта проблема решена не была и возможность и условия использования средств на эти цели будет определять Правительство Российской Федерации.

Мониторинг применения системы дотирования регионов показывает, что остались невостребованными большинство предложений, в том числе разработанные комитетами Совета Федерации, направленные на улучшение бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Распределение финансовой помощи регионам на 2007 год показало неэффективность принятой три года назад нормы статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации об определении объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной год исходя только из прогнозируемого уровня инфляции. Все три года действия этого положения уровень, до которого "дотягивается" расчетная бюджетная обеспеченность высокодотационных субъектов Российской Федерации, снижается. Изменения, внесенные Правительством Российской Федерации в методику распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, уже привели к сокращению объемов дотаций ряду высокодотационных северных регионов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Из 20 северных регионов, получающих дотации, у 15 – расчетная бюджетная обеспеченность составит менее 70 процентов, а у 10 из них – менее 65 процентов.

В докладе 2005 года в основном анализировалось законодательство, регулирующее экономическое развитие северных территорий. В то же время для Севера не менее важно специальное законодательное регулирование вопросов социальной сферы.

Социальная защита населения северных регионов Российской Федерации осуществляется по следующим категориям: работающим и проживающим на Севере гражданам, пенсионерам, гражданам, переселяющимся из районов Севера в другие регионы Российской Федерации, коренным малочисленным народов Севера.

Предоставление гарантий и компенсаций гражданам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, регулируется: Законом Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1), Законом Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 "О занятости населения в Российской Федерации"; Трудовым кодексом Российской Федерации.

Действующая в настоящее время система гарантий и компенсаций была установлена Федеральным законом от 01.01.01 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ), которым были внесены существенные изменения и дополнения в вышеуказанные законодательные акты.

В результате этих изменений правовое положение северян было значительно ухудшено. Внесенными изменениями была искажена цель предоставления гарантий и компенсаций, которая согласно преамбуле Закона Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 состоит в возмещении дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера. Указанное возмещение должно предоставляться всем гражданам, работающим на Севере, и в равных размерах, поскольку все они находятся в равной мере подвергаются воздействию неблагоприятных природно-климатических условиях. Такой подход социально и экономически обоснован, проверен практикой.

Новый порядок предоставления гарантий и компенсаций предусматривает их дифференциацию в зависимости от места работы: отдельно для работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также из средств организаций, не относящихся к бюджетной сфере. В результате складывается положение, при котором граждане, работающие в одинаковых условиях, получают различные виды и размеры гарантий и компенсаций, что противоречит цели их предоставления и негативно скажется на социальной стабильности в северных регионах.

Кроме того, внесенными в Закон Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 изменениями был упразднен ряд социальных гарантий по основанию их отраслевой направленности, поскольку они должны устанавливаться нормами трудового, жилищного и другого законодательства. Так, из закона были исключены нормы, устанавливающие гарантии в области жилищных отношений, гарантии учащейся молодежи, гарантии медицинского обслуживания (в новой редакции статьи 323 Трудового кодекса Российской Федерации эта гарантия практически ликвидирована), существенно изменен порядок предоставления работникам компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, компенсации расходов, связанных с переездом (устанавливается гарантированная компенсация таких расходов только для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета), а также компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности к месту отдыха и обратно.

Однако в нормах отраслевого законодательства эти гарантии так и не были предусмотрены или установлены в урезанном виде, чем была нарушена статья 55 Конституции Российской Федерации, где установлено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Федеральным законом от 01.01.01 года были исключены гарантии северянам, закрепленные также в других федеральных законах. Так, из статьи 16 Федерального закона от 01.01.01 года "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" была исключена норма, предусматривающая предоставление студентам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и обучающимся в высших учебных заведениях по очной форме обучения, права бесплатного проезда один раз в год железнодорожным или воздушным транспортом.

В связи с принятием новой редакции нормы о компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, устанавливающей, что она осуществляется в порядке, размере и на условиях, определяемых Правительством Российской Федерации, было принято Постановление Российской Федерации от 1 апреля 2005 года № 000 об утверждении "Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно".

Этим постановлением право пенсионеров-северян на получение компенсации на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно было существенно ограничено в связи с необходимостью выполнения целого ряда условий, установленных Правилами. В результате, значительная часть пенсионеров, по существу, была лишена возможности воспользоваться своим законным правом. По данному вопросу было вынесено определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 года , в котором было подтверждено право всех пенсионеров пользоваться данной компенсацией, однако Правительство Российской Федерации до настоящего времени не внесло изменений в указанное постановление.

Препятствует осуществлению пенсионерами права на компенсацию стоимости проезда к месту отдыха и обратно также недостаточность средств, выделяемых на эти цели. Так, в 2006 году и на 2007 год в федеральном бюджете на финансирование этих затрат предусматривается всего 190,0 млн. рублей, в то время как в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях проживает более 2,5 млн. пенсионеров.

Исключение нормы о начислении лицам, обучающимся в высших и средних учебных заведениях, профессиональных училищах и школах различного профиля, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на стипендию процентной надбавки, привело к тому, что социальное положение этой категории обучающихся было существенно ухудшено. Это вызвало социальную напряженность в данной группе населения, о чем свидетельствуют многочисленные обращения профсоюзных организаций и администраций учебных заведений, расположенных в северных регионах.

В связи с этим, Советом Федерации 22 декабря 2005 года внесен в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и в статью 11 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", направленный на решение этого вопроса.

Пенсионное обеспечение северян регулируются следующими федеральными законами: от 01.01.01 года "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", от 01.01.01 года "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", от 01.01.01 года "Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ).

Данные федеральные законы были приняты в ходе реформирования пенсионной системы Российской Федерации. В результате проведения реформы порядок и условия назначения пенсий северянам был изменен, что привело к ухудшению их правового положения.

В частности, был отменен порядок льготного исчисления трудового стажа в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а именно: из трудового стажа задним числом были исключены так называемые "нестраховые" периоды, включая исчисление стажа работы на Севере год за полтора. Таким образом, этим нормам пенсионного законодательства, по существу, была придана обратная сила, чем были нарушены права граждан, трудившихся в суровых условиях Севера, в том числе для получения льгот, предусмотренных действовавшим в тот период законодательством.

Большую проблему пенсионного обеспечения северян составляет вопрос о сохранении размеров выплачиваемой им на Севере пенсии при их переезде на жительство в другие регионы.

Федеральным законом от 01.01.01 года базовая часть пенсии пенсионерам-северянам, проживающим в северных районах, была увеличена. Однако это увеличение не коснулось пенсионеров, переехавших в другие регионы России, где размер базовой части их пенсии определяется без учета районного коэффициента. Это объективно сдерживает выезд из северных регионов нетрудоспособных граждан, содержание которых здесь обходится значительно дороже, чем было бы затрачено средств на увеличение размера их пенсии при выезде из этих районов.

Это также вызвало многочисленные обращения со стороны государственных и общественных организаций северных регионов, а также жалобы и протесты пенсионеров-северян.

Для решения этой проблемы Советом Федерации был внесен в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", предусматривающий сохранение пенсионерам-северянам районного коэффициента при исчислении пенсии независимо от места их проживания. Предлагаемое повышение базовой части трудовой пенсии северянам явится по существу не дополнительными расходами государства, а лишь частичным возвратом того, что в свое время им было получено в результате труда этих людей, поскольку все платежи по налогам и пенсионному страхованию осуществляются с заработков, учитывающих районные коэффициенты.

Одна из проблем пенсионного обеспечения граждан, работающих на Севере, связана с невключением периодов междувахтового отдыха лиц, работающих вахтовым методом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в стаж работы, необходимый для досрочного назначения трудовой пенсии по старости. Данная норма была установлена в "Правилах исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии со статьями 27 и 28 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года № 000.

В течение нескольких лет делались безуспешные попытки добиться от Правительства Российской Федерации исключения данной дискриминационной нормы, пока Конституционный суд Российской Федерации своим определением от 01.01.01 года не признал ее не соответствующей Конституции Российской Федерации, как необоснованно ограничивающей право на пенсионное обеспечение лиц, работающих вахтовым методом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Однако, Правительством Российской Федерации до настоящего времени не внесено изменений в вышеуказанные правила.

Вопросы переселения граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей регулируются Федеральным законом от 01.01.01 года "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ).

Целями данного закона является разгрузка северных регионов от избыточного населения, в первую очередь нетрудоспособного, расходы на жизнеобеспечение которого в 2-3 раза превышают аналогичные расходы в центральных регионах России, а также выполнение обязательства государства перед гражданами, потерявшими в связи с изменением его экономической политики возможность возвратиться в места прежнего проживания.

Мониторинг применения указанного федерального закона выявил ряд существенных недостатков. В частности ограниченность полномочий субъектов Российской Федерации по решению вопросов предоставления жилищных субсидий и диспропорции системы распределения указанных средств в отношении различных категорий очередников, не позволяет эффективно решать вопросы о компенсации нетрудоспособным гражданам, выезжающим с Севера, затрат на их проезд и провоз имущества.

Северными субъектами Российской Федерации в Государственную Думу направлено целый ряд законопроектов по совершенствованию норм указанного федерального закона, однако до настоящего времени необходимых изменений в этот закон не внесено.

По вопросу переселения Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов были разработаны проекты федеральных законов "О переселении граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", "Об основах правового регулирования ликвидации населенных пунктов Севера России вследствие прекращения деятельности находящихся на их территории организаций, воинских частей, частей (подразделений) внутренних войск и учреждений уголовно-исполнительной системы", которые Государственной Думой приняты не были.

Существенной проблемой, выявленной при реализации Федерального закона от 01.01.01 года является недостаточное финансирование мероприятий по его реализации. При сохранении объема средств, предусматриваемых ежегодно в федеральном бюджете на выплату жилищных субсидий, для переселения нетрудоспособных граждан из районов Севера потребуется около 200 лет.

Защита прав коренных малочисленных народов Севера на законодательном уровне обеспечивается федеральными законами: от 01.01.01 года "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 01.01.01 года ), от 01.01.01 года "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", от 7 мая 2001 года "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 7 мая 2001 года ).

Отдельные правовые нормы, касающиеся этих народов, закреплены также в ряде других нормативных актах: в Земельном, Лесном, Налоговом кодексах и других федеральных законах.

Существующая правовая база в области защиты прав коренных народов не в полной мере обеспечивает регулирование вопросов жизнедеятельности этих народов, например, в сфере сохранения их культуры, языка, традиционных видов промысла. Многие нормы этих законов носят декларативный характер и не подкреплены соответствующими механизмами их реализации, а отдельные нормы сформулированы таким образом, что прямо препятствуют осуществлению этими народами своих прав.

Так, в Федеральном законе от 01.01.01 года устанавливается необходимость проведения этнологической экспертизы при осуществлении хозяйственной деятельности, которая может негативно повлиять на ведение традиционного образа жизни малочисленных народов. Однако порядок и условия проведения такой экспертизы не определены.

При принятии Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 01.01.01 года "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" были введены механизмы платы за пользование землями, например, для занятий оленеводством, что делает невозможным осуществление традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами этими народами в силу необходимости уплаты арендных платежей в размере нескольких миллиардов рублей в год. В результате, указанные нормы земельного законодательства практически не действуют. Осложняет ситуацию и отсутствие подзаконных актов, принятие которых предусматривается законами.

Для эффективной защиты коренных малочисленных народов Севера в законодательном порядке необходимо:

утвердить порядок образования территорий традиционного природопользования федерального значения в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2001 года ;

обеспечить приоритетный доступ коренных малочисленных народов Севера к природным ресурсам, необходимым для ведения традиционного уклада жизни;

предоставить коренным малочисленным народам Севера ведущим традиционный образ жизни, земельные участки в собственность на безвозмездной основе на территориях исконного проживания;

разработать механизмы согласования и принятия нормативно-правовых актов, регулирующих взаимоотношения коренных малочисленных народов Севера с хозяйствующими субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность на территориях традиционного природопользования;

принять федеральные законы по вопросам регулирования северного оленеводства, морского зверобойного промысла.

Таким образом, система государственных гарантий и компенсаций, новая пенсионная система создают негативные социальные последствия для населения Севера Российской Федерации, выражающиеся в неуклонном снижении уровня жизни населения, который и сегодня по основным показателям ниже среднероссийского, в значительном расслоении населения по уровню доходов и оттоку трудоспособных граждан из северных регионов.

Поэтому именно этим вопросам посвящено большинство обращений граждан, проживающих в северных районах, в Совет Федерации и другие федеральные органы власти. На решение этих же вопросов, то есть возвращение к дореформерным уровням гарантий и компенсаций для северян и их пенсионного обеспечения, которые были три – пять лет назад, направлены большинство законопроектов внесенных в Государственную Думу законодательными (представительными) органами северных регионов в 2006 году. Однако, практически все они не поддерживаются Правительством Российской Федерации и большинством Государственной Думы.

Заключение

Мониторинг законодательной и правоприменительной деятельности в сфере решения комплексных национальных проблем показал, что основные усилия законодательной и исполнительной власти были направлены на совершенствование лишь отдельных, хотя и актуальных, фрагментов правовых основ данной сферы.

В то же самое время, как показал анализ, представленный в данной главе, показал, что законодательство в данной сфере требует дальнейшего развития и, прежде всего, продолжения практического внедрения пакетного принципа разработки и принятия законов, обеспечивающие регулирование отдельных цельных сфер общественных отношений.

Так, проблема борьбы с коррупцией продолжает оставаться в центре внимания органов государственной власти и граждан страны. В стране пока фактически отсутствует «антикоррупционное» законодательство. Так, несмотря на то, что еще 20 ноября 2002 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят в первом чтении проект федерального закона «О противодействии коррупции», самого федерального закона, регулирующего правоотношения в данной области до сих пор не существует. Повышение эффективности противодействия коррупции видится в дальнейшем развитии и реализации форм парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, а также повышении престижа государственной службы. В этой связи предлагается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации пересмотреть положения законодательства о государственной службе, касающиеся социальных гарантий, оплаты труда и ряда других вопросов.

В сфере молодежной политики представляется целесообразным воссоздание федерального органа власти по работе с молодежью и разработка новой федеральной целевой программы «Молодежь России на годы».

Законодательное обеспечение морской политики Российской Федерации требует значительного совершенствования. Не все составляющие Морской доктрины Российской Федерации имеют четкое законодательное регулирование. Анализ существующих нормативных основ ее реализации показал, что основное внимание должно быть сосредоточено на правовой регламентации таких сфер морской деятельности, как морские и речные перевозки, морское промышленное рыболовство, освоение морских минеральных и энергетических ресурсов.

Так, например, большинство ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы содержания внутренних водных путей, требует замены в связи с новыми условиями хозяйствования. Применение Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" выявило ряд проблем, связанных с финансовым обеспечением безопасности судоходных гидротехнических сооружений. В связи с принятием новых федеральных законов возросла налоговая нагрузка на предприятия речного и морского транспорта, что не стимулирует развитие фондоемких и с большим сроком окупаемости производств.

До настоящего времени не определен правовой статус портов, в Российской Федерации не существует единой Морской администрации, координирующей деятельность различных ведомств в области безопасности мореплавания и защиты окружающей среды от загрязнения с судов. Отсутствует государственная система безопасности мореплавания. Законодательная база в области промышленного рыболовства ограниченна и несовершенна. Принят только один закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Но чтобы он заработал, нужно около 40 нормативно-правовых документов. Ведущаяся разведка и добыча углеводородов на континентальном шельфе Российской Федерации также опережает их законодательное обеспечение.

Для достижения цели устойчивого развития северных территорий страны определяющее значение имеет повышение эффективности использования и наращивание экономического потенциала северных районов.

Для этого, в свою очередь, необходимо обеспечить переход от политики освоения сырьевых ресурсов к политике комплексного социально-экономического развития территорий, развивать транспорт, связь, информатику, повышать эффективность использования и сохранения природных ресурсов, внедрять наукоемкие технологии в условиях дефицита трудовых ресурсов, формировать территориальные кластеры. Соответственно должна быть ускорена работа по созданию законодательной и нормативно-правовой базы, регулирующей все эти процессы. Необходимо также рассмотреть вопрос о возвращении части северных льгот и гарантий, отмененных в связи с принятием Федерального закона , повысить уровень пенсионного обеспечения северян, создать необходимые законодательные и иные механизмы сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера в условиях развития рыночной экономики.

В целом анализ правового обеспечения комплексных национальных проблем показывает, что в данном случае необходимо совершенствовать, прежде всего, такой специальный законодательный прием, как интегральное правовое регулирование. Тем не менее, как показал мониторинг правового пространства и правоприменительной практики, эффективность применения такого законодательного приема напрямую зависит от того, насколько адекватно определены концептуальные основы и стратегия реализации каждой комплексной национальной проблемы.

ЧАСТЬ III.
СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

Глава 1. Особенности законодательного обеспечения государственной политики в субъектах Российской Федерации

Введение

В процессе работы над докладом Совета Федерации 2006 года были рассмотрены поступившие замечания и предложения от органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации. Данная часть доклада выполнена на основе материалов региональных органов законодательной и исполнительной власти.

В 2006 году субъекты Российской Федерации активно осуществляли работу по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, продолжили работу по подготовке собственных докладов о состоянии законодательства.

Материалы субъектов Российской Федерации основаны на результатах мониторинга законодательства, осуществляемого по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

В частности, особое внимание региональные законодатели уделяют мониторингу системных законов, таких как федеральные законы от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 4 июля 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 01.01.01 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В настоящей главе нашли отражение материалы, представленные органами государственной власти ряда субъектов Российской Федерации по проблемам, обозначенным ими как наиболее актуальные.

§ 1. Законодательное обеспечение разграничения полномочий между уровнями публичной власти

Конституционные принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации на данном этапе развиваются федеральными законами от 4 июля 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 4 июля 2003 года ), от 6 октября 2003 года , от 01.01.01 года , от 4 ноября 2006 года № 188-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" и Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" и от 1 декабря 2006 года № 198-ФЗ "О внесении изменения в статью 32 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Указанные системные изменения предполагают повышение согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за реализацию единой государственной политики в регионах.

Среди указанных федеральных законов набольшее влияние на законодательство субъектов Российской Федерации в 2006 году оказал Федеральный закон от 01.01.01 года . Он был направлен на реализацию решений Государственного совета Российской Федерации от 2 июля 2005 года и продолжил процесс совершенствования федерального законодательства в сфере разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Указанный федеральный закон принадлежит к той части законодательных актов, воздействие которых исключительно велико не только на систему законодательства, но и на практическую сферу взаимоотношений центра, регионов и органов местного самоуправления.

В целом Федеральный закон от 01.01.01 года изменяет два основных направления. Он перераспределяет полномочия между уровнями публичной власти и предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации, при наличии финансовых возможностей и за счет средств собственных бюджетов (за исключением субвенций федерального бюджета) права: осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, а также осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусматривается федеральными законами. При этом за федеральным центром остались регулятивные и контрольные функции. В частности, это следующие 4 вида полномочий:

дополнительные собственные полномочия субъектов Российской Федерации, осуществление которых предполагается за счет средств бюджетов самих субъектов Российской Федерации; они касаются широкого круга вопросов природоохранной деятельности (согласно положениям лесного, водного законодательства, законодательства об образовании, культуре, здравоохранении и др.);