О состоянии законодательства в Российской Федерации (стр. 31 )

Не прекращаются попытки дегуманизации законодательства о юридической ответственности: в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внесено 16 изменений, в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации - 6.

Продолжается уже не раз отмеченная, в том числе и в докладах Совета Федерации 2004, 2005 годов как негативная, практика принятия законов Государственной Думой сразу в трех чтениях. Об этом свидетельствует длительность прохождения законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации – от 01.01.01 дней (с момента регистрации в Государственной Думе до подписания Президентом Российской Федерации). Так, например, в 2006 году 3 законопроекта, внесенных Правительством Российской Федерации стали законами в течение месяца.

Это федеральные законы: от 6 июня 2006 года «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Алжирской Демократической Республики о торгово-экономических и финансовых отношениях и об урегулировании задолженности Алжирской Народной Демократической республики перед Российской Федерацией по ранее предоставленным кредитам и Протокола к нему», от 01.01.01 года «О внесении изменений в Федеральный Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» (в части отмены требований об использовании специального счета) и от 01.01.01 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год" и от 1 декабря 2006 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год".

Наблюдается различная эффективность реализации своего права разными субъектами права законодательной инициативы:

прослеживается положительная динамика числа принятых федеральных законов по инициативе законодательных органов субъектов Российской Федерации: 2001 год – 11, 2002 – 11, 2003 – 12, 2004 – 16, 2005 – 24, 2006 – 32;

Совет Федерации в период с 2001 по 2006 год реализует свое право законодательной инициативы на уровне 1–2 принятых федеральных законов ежегодно;

в деятельности членов Совета Федерации за последние три года наблюдается рост числа принятых по их инициативе федеральных законов (2003 год – 2, 2004 – 5, 2005 – 13, 2006 – 16) и законопроектов, внесенных в Государственную Думу (2003 год – 39, 2004 – 45, 2005 – 67, 2006 – 78). В то же время количество законопроектов, вносимых в Государственную Думу членами Совета Федерации, снизилось примерно в 2 раза по сравнению с периодом 1997 – 2000 годов;

наиболее эффективно проходят Государственную Думу законопроекты внесенные несколькими субъектами права законодательной инициативы совместно Федеральный закон от 6 марта 2006 года "О противодействии терроризму" (законопроект внесен депутатами Государственной Думы совместно с членами Совета Федерации).

За весь период наблюдений (с 1997 по 2006 год) наибольшая результативность в прохождении законопроектов достигалась в тех случаях, когда они вносились депутатами Государственной Думы совместно с другими субъектами права законодательной инициативы (из 281 принятого Федеральным Собранием закона 90 составляют совместные законодательные инициативы, что составляет от числа принятых федеральных законов 32,08%).

По-прежнему при внесении законопроектов в Государственную Думу для большинства субъектов права законодательной инициативы наиболее сложным остается подготовка финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат), поскольку по таким проектам требуется заключение Правительства Российской Федерации (по законопроектам, предусмотренным статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Чаще всего именно отсутствие этого документа рассматривалось как основание для снятия законопроектов с рассмотрения Государственной Думой на предварительной стадии как «не соответствующих требованиям Регламента Государственной Думы и Конституции Российской Федерации». Вместе с тем, в свете решения Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 года, рассмотревшего конституционность положений пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации эта ситуация должна быть изменена.

Обобщая анализ основных направлений развития законодательства Российской Федерации в 2006 году, необходимо отметить следующее.

Как и в предыдущие годы, подавляющее большинство принятых федеральных законов касалось внесения изменений в действующее законодательство. Можно назвать несколько причин такой законодательной практики, в целом соответствующей мировым тенденциям. Среди них происходящие в последнее время и соответствующие стратегическому курсу социально-экономического реформирования серьезные изменения в налоговой и тарифной политике, социальной сфере, постоянно выявляющиеся пробелы в действующем законодательстве, необходимость в разрешении противоречий между отдельными федеральными законами. Все это причины объективного характера.

Сохраняется едва ли не лавинообразный характер «поправочного законодательства». В этом смысле 2006 год не стал исключением, а подтвердил устойчивые тенденции, отмеченные в докладе 2005 года.

Продолжается практика принятия законов как бы «под условием». И на заседаниях Государственной Думы, и на заседаниях Совета Федерации то и дело возникают ситуации, когда речь заходит о необходимости доработки рассматриваемого закона. Однако под напором доводов, что закон необходим обществу, государству незамедлительно, а поправки можно будет внести дополнительно, нормативный правовой акт принимается. И действительно, одна часть таких законов начинает претерпевать изменения почти сразу после опубликования, другая часть из-за бурно протекающего законодательного процесса так и остается в незавершенном виде.

Нельзя еще раз не обратить внимание и на проблемы реализации принимаемых федеральных законов, в которых содержатся поручения Правительству Российской Федерации по принятию подзаконных актов. При их рассмотрении в Государственной Думе, а затем и в Совете Федерации в палаты Федерального Собрания из Правительства Российской Федерации проекты соответствующих подзаконных актов не поступают. Их подготовка начинается со значительным опозданием – уже после вступления федерального закона в силу.

В 2006 году Совет Федерации устранил отмеченное в предыдущем докладе препятствие для тщательного и всестороннего анализа комитетами (комиссиями) Совета Федерации, членами Совета Федерации федеральных законов, обусловленное весьма короткими сроками между принятием закона Государственной Думой и его рассмотрением на заседании Совета Федерации. Во-первых, был изменен постоянный день проведения заседаний Совета Федерации со среды на пятницу. Во-вторых, Совета Федерации стал прибегать к процедуре «принятия федерального закона к рассмотрению». Эти меры позволили решить проблему недостатка времени для подготовки закона к рассмотрению Советом Федерации.

В 2006 году по процедуре «принятия закона к рассмотрению» было рассмотрено 9 федеральных законов.

Это: новая редакция Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 года , Федеральный закон от 4 декабря 2006 года "О внесении изменений в статьи 19 и 20 Федерального закона "О бюджете пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год", и др.

Дальнейшему совершенствованию федеральной законопроектной и законодательной деятельности, повышению прозрачности и организованности без сомнения будет способствовать принятие дорабатываемых в настоящее время рабочей группой Совета Федерации совместно с депутатами Государственной Думы федеральных законов о нормативных правовых актах Российской Федерации и порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Принципиальное изменение ситуации связано с перспективой долгосрочного планирования законопроектной работы, глубокой концептуальной проработкой способов реализации стратегических задач, своевременной и адекватной реакцией ведущих субъектов права законодательной инициативы на насущные потребности в законодательном обеспечении политики государства.

§ 2. Правовое обеспечение процесса совершенствования законодательства: проекты федеральных законов "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", "О Федеральном Собрании – Парламенте Российской Федерации"

В докладе Совета Федерации 2005 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" был подтвержден тезис о необходимости объявления одним из приоритетных направлений государственной политики в Российской Федерации совершенствования законодательства. В целях реализации его выводов и рекомендаций было принято решение о подготовке в режиме доработки проектов федеральных законов "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", "О Федеральном Собрании – Парламенте Российской Федерации".

Распоряжением Председателя Совета Федерации от 01.01.01 года № 000рп-СФ, была образована рабочая группа Совета Федерации по подготовке проектов законов "О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации", "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов".

В течение 2006 года проводилась работа по подготовке концепций и текстов законопроектов.

В период с апреля по декабрь 2006 года было проведено 6 заседаний рабочей группы Совета Федерации: 4 марта, 25 мая, 1 июня, 22 сентября, 26 октября и 20 ноября.

Действующий при рабочей группе коллектив экспертов непрерывно работал с концепциями, структурами и текстами законопроектов.

Вопрос о разработке и принятии данных федеральных законов поднимался еще в 1997 году. Поэтому в настоящий период тексты федеральных законов дорабатывались на базе имеющихся материалов. Структуры имеющихся законопроектов перерабатывались с учетом новых положений, учитывающих реалии времени и отвечающих требованиям современного законодательства и правоприменения.

Попытки принять эти законы отдельно, как известно не достигли цели. Совет Федерации, представляя их концепции в докладе 2005 года, исходил из того, что они связаны между собой единством целей, средств и способов определения правового регулирования организации правотворческой деятельности в Российской Федерации.

Проекты законов дорабатывались комплексно, исходя из единства концептуальных подходов к их содержанию, значению для правовой системы Российской Федерации, места в системе действующего законодательства, потребностей в них общества и государства.

В ходе осуществления конституционной реформы создается практически новая правовая система, отражающая потребности современного этапа развития российского общества. Этим объясняется насущная потребность в урегулировании правотворческого процесса, упорядочении видов и форм издаваемых нормативных актов, установлении их соотношения между собой.

Правовым открытием, реализованным в настоящих законопроектах, является осмысление нормативной составляющей правовой системы Российской Федерации как единства трех видов деятельности: нормотворчество – правоприменение – мониторинг. Это можно отнести к новеллам правовой науки.

Действующее законодательство Российской Федерации не достаточно полно регулирует различные стороны правотворчества, до сих пор отсутствовало определение понятия и видов нормативных правовых актов, полномочий правотворческих органов, не был регламентирован порядок подготовки и оформления проектов актов. Это осложняет взаимоотношения между участниками процесса создания правовых актов, отрицательно сказывается на качестве актов, оперативности их принятия, что нарушает системные связи между ними и приводит к возникновению многочисленных юридических противоречий и коллизий.

Именно предлагаемый Советом Федерации пакет из трех законов призван обеспечить структурирование существующей системы нормативно-правовых актов, упорядочить правила юридической техники, снизить потенциальную коррупционность и коллизионность правовых норм, решить проблемы их неправильного понимания и как следствие неправильного применения, повысить четкость, системность, прозрачность как всех процессов правотворчества в Российской Федерации, так и наиболее важной составляющей нормотворчества – процесса принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов в Российской Федерации.

Ключевым в пакте предлагаемых законопроектов является проект федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".

Рабочая группа Совета Федерации по подготовке этих трех законов исходила из того, что закон "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" является законом материальным и общим по отношению к двум другим законам. Закон "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" должен содержать в себе преимущественно процессуальные нормы и рассматриваться специальным по отношению к закону "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". В свою очередь закон о парламенте Российской Федерации должен устанавливать компетенцию парламента в части законодательных и контрольных полномочий с учетом положений законов "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" и "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов".

Проект федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации был разработан членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы 2-го созыва и внесен в Государственную Думу от имени группы депутатов 2 июня 1996 года. 11 ноября 1996 года законопроект был принят в первом чтении. 29 октября 1999 года при рассмотрении законопроекта во втором чтении Государственной Думой было принято решение направить законопроект на доработку в ответственный комитет. После этого решения в Государственной Думе каждого последующего созыва Совет думы принимал решения о назначении ответственного комитета по законопроекту. Это было в Государственной Думе 3-го созыва – 25 апреля 2000 года и в Государственной Думе 4-го созыва 20 января 2004 года. 12 мая 2004 года Государственная Дума 4-го созыва отклонила законопроект и сняла его с дальнейшего рассмотрения.

Разработанный рабочей группой Совета Федерации законопроект о нормативных правовых актах является не просто переработанной версией законопроекта рассматривавшегося Государственной Думой. Он вобрал в себя все имеющиеся на данном этапе наработки и основан на главной нормативной составляющей правовой системы Российской Федерации: правотворчество – правоприменение – мониторинг, что в свою очередь позволяет закрепить в законе стратегию правового развития России как основание развития правовой системы Российской Федерации. В эту триаду встроены и система правовых принципов, и система нормативных правовых актов, и механизмы их принятия, реализации и мониторинга.[135]

В законопроекте предложена универсальная система планирования нормотворческой деятельности.

Проект федерального закона о нормативных правовых актах в системе законодательства является правовой основой для консолидации уже имеющихся актов в области регулирования процессов нормотворчества, координации и гармонизации этих актов; включения в структуру нормотворчества новых направлений правового регулирования, в частности связанных с применением информационных технологий в самом процессе разработки и принятия правовых актов, в процессе обеспечения гласности и доступа граждан и всех иных субъектов права к достоверным источникам правовой информации, а также обеспечения мониторинга законодательства и правоприменительной деятельности.

В законопроекте, впервые на законодательном уровне, дается определение понятия нормативного правового акта и характеристики видов нормативных правовых актов в зависимости от их юридической природы и особенностей предмета регулирования, обеспечивается связь с социальными, экономическими и иными целями принятия нормативных правовых актов путем закрепления основ программирования и планирования этой деятельности и осуществления мониторинга реализации нормативных правовых актов.

В разрабатываемом проекте также урегулирована проблема представления Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проектов нормативных правовых актов, направленных на надлежащую реализацию и применение вносимого в качестве законодательной инициативы законопроекта.[136]

Законопроект вобрал в себя все наработки, имеющиеся в субъектах Российской Федерации по схожим вопросам правового регулирования (регистрация, учет, ведение реестра и пр.).

В законопроекте прописано право граждан на правовую информацию и меры по обеспечению этого права.

В законопроекте реально реализованы такие новеллы как механизм реализации законов и их мониторинг. Эти обязательные для нормотворчества элементы прописаны применительно к настоящему законопроекту. Они "запустят" механизм реализации и мониторинга закона о нормативных правовых актах.

Проект федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" 23 января 1997 года был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации, 9 сентября 1997 года он был рассмотрен Советом Государственной Думы и 22 октября 1997 года принят в первом чтении Государственной Думой.

Основная идея федерального закона заключается в надлежащем урегулировании законодательной процедуры, поскольку именно надлежащая процедура обеспечивает эффективное функционирование демократических институтов власти и принятие взвешенных решений, адекватно отвечающих потребностям жизни.

Рабочая группа Совета Федерации продолжила работу членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, которые готовили указанный проект федерального закона ко второму чтению. При этом работа осуществлялась уже с учетом положений имеющегося проекта федерального "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".

Поэтому, в отличие от базового, проект содержит в себе ряд новых положений, в том числе таких, которые до сих пор не имели правового регулирования на уровне федерального закона.

В представленном проекте предусмотрена глава "Прогнозирование и планирование законодательной деятельности". Тесное переплетение данной главы с законом "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" прослеживается самым непосредственным образом. Планирование и прогнозирование законодательной деятельности позволяет говорить о целесообразности формирования в Российской Федерации стратегии правового развития, которая сегодня так необходима современному государству.

Существенно были усовершенствованы положения главы "Реализация права законодательной инициативы", в которой содержался перечень субъектов права законодательной инициативы и основные требования, предъявляемые к проектам законов вносимых в Государственную Думу Российской Федерации. В новом проекте сформировано две самостоятельные главы.

В одной из них, сохранились положения о содержании и гарантиях права законодательной инициативы и круг субъектов права законодательной инициативы. В другой закреплены основные требования, предъявляемые к законопроекту при внесении его в Государственную Думу Российской Федерации.

Требования, предъявляемые к законопроекту базируются на положениях Регламента Государственной Думы, однако учитывают правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, установившем, что эти требования не могут носить избыточный характер, должны обеспечивать баланс прав и обязанностей субъектов права законодательной инициативы и правотворческого органа. Исходя из этого, в проекте предусматриваются помимо стандартного набора документов, сопровождающих законопроект при его внесении в Государственную Думу Российской Федерации дополнительные документы: концепция законопроекта, которая согласно данному федеральному закону будет рассматриваться законотворческим органом как самостоятельный документ и досье законопроекта, структура которого отражена в настоящем докладе.

В базовую структуру законопроекта с учетом общей системы правотворчества и реализации нормативных правовых актов внесены новые главы об особенностях рассмотрения в палатах Федерального Собрания федеральных законов отдельных видов, о реализации и мониторинге федеральных конституционных законов, федеральных законов, о внесении изменений и дополнений в федеральный конституционный закон, федеральный закон, изложении федерального конституционного закона в новой редакции и другие.

В отношении проекта федерального закона "О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации" следует заметить, что он разрабатывался в соответствии с авторской концепцией представленной в докладе Совета Федерации 2005 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации".

В Государственную Думу в июле 2005 года был внесен группой депутатов Государственной Думы проект федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации". Между тем, этот проект не удовлетворял членов рабочей группы Совета Федерации с точки зрения его увязки с концептуальными положениями проектов двух других законов "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" и "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов".

Особенность работы Совета Федерации заключается в комплексном подходе к разработке текста данного законопроекта. В настоящее время регулирование организации и деятельности российского парламента в этой сфере имеет малосистемный характер. Закон о парламенте призван создать единую основу парламентского права, системно урегулировать весь круг вопросов, связанных с деятельностью парламента и его организацией.

Принятие закона о парламенте позволит учесть опыт парламентской деятельности, накопленный со времени принятия Конституции Российской Федерации.

Основная идея федерального закона "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации" – детализировать и развить положения Конституции Российской Федерации о парламенте, обеспечить необходимый объем правового регулирования парламентской деятельности.

Цель разработки закона о парламенте заключается в создании оптимальных условий функционирования высшего представительного и законодательного органа Российской Федерации – Федерального Собрания Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации как высший законодательный акт общего характера не может и не должна регулировать весь комплекс вопросов, относящихся к парламенту.[137] Регламенты палат, принимаемые каждой палатой самостоятельно, не могут урегулировать все вопросы совместной деятельности палат, такие как процедуры создания совместных органов, создание и деятельность комиссий по парламентскому расследованию, порядок проведения совместных заседаний палат, вопросы обеспечения деятельности парламента.

К числу новых положений относится положение о парламентской оппозиции, о ее праве быть представленной пропорционально в комитетах и комиссиях палат, их руководстве, в создаваемых парламентом временных комиссиях, праве на реплику в правительственных газетах.

Закон о парламенте вводит положение об индемнитете — свободе речи и голосования в парламенте.

Новым является положение об ответственности члена парламента за недостойное поведение.

Проект закона о парламенте устанавливает новые детали порядка назначения на государственные должности, в частности, положение о невозможности повторного представления кандидата после отказа в утверждении его на должность.

Проект закон о парламенте уточняет положения о партийных фракциях, вводя норму об утрате мандата депутата Государственной Думы при выходе депутата из фракции партии, по списку которой он был избран. Устанавливается также норма о возможности объединения депутатов, не входящих во фракции, в депутатские группы, которым по ряду вопросов предоставляются права, равные правам фракции (данная норма действует только до избрания всех депутатов Государственной Думы по партийным спискам).

При разработке законопроекта проведен комплексный анализ актов федерального законодательства, а также использованы постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся статуса Федерального Собрания Российской Федерации. При этом ряд основополагающих конституционных положений использован в тексте законопроекта.

В целях системности правового регулирования статуса Федерального Собрания Российской Федерации в законопроекте воспроизведены и развиты положения ряда федеральных законов (прежде всего, "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации") и регламентов палат парламента. При этом в законопроекте регламентируются только основные положения, определяющие статус палат Федерального Собрания Российской Федерации. Иные положения, в том числе связанные с процедурными вопросами, могут быть урегулированы федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания.

Представленный анализ работы, проделанной Советом Федерации по совершенствованию законодательства, обеспечивающего устойчивость элементов всей правовой системны государства, показал, что, несмотря на высокую актуальность и восстребованность изменений в этой сфере правового регулирования, интерес к этим проблемам со стороны органов конституционного партнерства не достаточно велик, что еще раз подтверждает тезис о необходимости в самое ближайшее время формировать и осуществлять стратегию правового развития страны.

§ 3. Перспективы совершенствования законодательства и правоприменения

В современных условиях правового, политического, социального, экономического развития Российской Федерации остро стоит вопрос об эффективности закона как инструмента социального управления, государственного законодательства как механизма организации социальной жизни. Вопрос о законе как о главном демократическом инструменте организации социальной жизни в государстве остается.

Механизм реализации законов предполагает выделение двух аспектов: организационного и содержательного. Организационный аспект затрагивает вопросы действия федеральных законов и действенности российского законодательства в целом с точки зрения правовой информированности граждан, обеспечения их нормативной информацией, а также организации применения законов правоприменительными органами (разъяснительная деятельность государственных органов и органов местного самоуправления среди населения, обеспечение положительной общественной мотивации исполнения законов и др.). Содержательный аспект реализации законов формируется деятельностью, главным образом, правотворческих органов.

Важнейшей предпосылкой эффективной реализации законов является обеспечение нормативной информацией ее потребителей.

Реализация законов предполагает их своевременное и качественное нормативно-правовое обеспечение и применение на практике по отношению к тем субъектами, которым они адресованы. От того, насколько четко реализуются нормы закона, зависит эффективность отдельного закона, правового регулирования, социальная эффективность права, в целом. Поэтому эффективность законов неразрывно связана с показателями их реализации.

Реализация законов – комплексная деятельность, не ограниченная только выбором вида действия, направленного на применение правил и норм законов. Реализация законов предполагает не только выбор определенного действия, направленного на применение конкретной нормы. Существенным для всего процесса реализации правовых норм является определение механизма, обеспечивающего их правильное применение.

Реализация законов предполагает наличие системного контроля за ходом этого процесса. Обеспечение действия законов и действенности законодательства в целом нуждается в постоянном мониторинге: неэффективные и малоэффективные законодательные акты должны своевременно подвергаться корректированию, исправлению.

В целом механизм реализации законов представляет собой систему мер, направленных на эффективное применение законов. Механизм реализации законов предполагает выделение отдельных форм активно-властной деятельности органов, учреждений и лиц, компетентных разрешать на основе действующих законов конкретные дела, издавать правовые акты индивидуального правоприменительного характера. Поэтому в механизме реализации законов, приводящем в движение всю систему законодательного регулирования, обеспечивающем действие законов на практике, целесообразно выделять разнообразные "звенья", составляющие собственно сам "механизм" реализации законов, а также позитивным образом влияющие на его эффективность.

Объем принятых законов (федеральных и субъектов Российской Федерации) о внесении изменений в действующие законодательные акты, многократно превышает объем самостоятельных (первичных) законов – проектов федеральных законов, подготовленных в виде полнотекстовых их редакций. В 2006 году доля принятых федеральных законов о внесении изменений в законодательные акты составляла до 65 % от общего объема рассмотренных законопроектов, тогда как новых законов – было принято 29 % (плюс 43 закона о ратификации – 15%). При этом изменения вносились в федеральные законы, еще не введенные в действие, либо изменению подвергаются федеральные законы, которые сами вносят изменения в какой-либо законодательный акт, а не в те, которыми создаются первичные нормы.

Такая ситуация может рассматриваться как следствие недостаточной проработки проектов федеральных законов до и в процессе их принятия. Закон, исходная редакция которого существенно изменяется в процессе незначительного периода его действия, значительно теряет свою моральную силу, поскольку становится очевидна его нестабильность. В свою очередь, уважение к закону напрямую зависит от его стабильности.

По прежнему, остро стоит проблема консолидации законов. Задача преодоления множественности законов, изданных по одному и тому же предмету либо тематически пересекающимся предметам, решается в ходе консолидация нескольких (множественных) законов. Укрупнение законов, обеспечивающее компактность правового регулирования, устранение противоречий и неувязок между действующими нормами нормативных правовых актов была актуальна всегда. Потребность в объединении законов вызывается необходимостью исключения из законодательного массива актов, которые вследствие внесенных в них ранее изменений сохранили в своей структуре лишь отдельные нормы. Многочисленность разрозненных нормативных правовых актов не всегда является следствием недостаточной системности текущего правового регулирования; иногда она возникает из необходимости установления нормативной регуляции на разных уровнях подзаконного регулирования, в других случаях становится результатом повышения уровня правового регулирования с подзаконного до законодательного.

Потребность консолидации нормативных правовых актов возникает чаще всего из необходимости "поднять" нормы подзаконных актов до уровня законодательного акта, а также с целью объединить в одном законодательном акте нормы, регулирующие один и тот же предмет.

Анализ тенденций развития законодательной деятельности в 2006 году показывает, что при формировании укрупненного законодательного акта, необходимо придерживаться тех правил законодательной техники, которые сложились и используются в российской правотворческой практике при подготовке проектов федеральных законов.

Во-первых, это – пределы конкретизации нормативного регулирования в тексте закона. Закон является источником не всех, а основных, существенных для регулирования избранного нормативно значимого предмета, правил и норм. Включение в текст укрупненного закона детализированных правил, чрезмерно увеличивает объем законопроекта за счет избыточной информации, ненужных деталей.

Во-вторых, новый консолидированный законодательный акт не должен нарушать общей системности сложившегося правового регулирования, должен гармонично согласовываться с теми нормами, которые действуют и отмена которых новым законодательным актом не предусмотрена.

В-третьих, текст консолидированного закона должен соответствовать требованиям оптимальной содержательной емкости. Нормативные правила, включаемые в текст консолидированного закона, по своему нормативному значению не должны сдержать инструктивный, регламентарный материал.

Для перехода от формирования законодательного массива по пути его механического увеличения, к качественному улучшению законодательства необходимо переоценить практику законотворчества федеральных органов законодательной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом возникает необходимость апробации на федеральном уровне практики обобщающего законотворчества: при наличии значительного числа идентичных законов во многих субъектах Российской Федерации, изданных по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, рассмотреть возможность подготовки и издания на федеральном уровне соответствующего законодательного акта.

Способом качественной содержательно-структурной переработки нормативного массива законов, направленной на его исправление, обновление, усовершенствование, согласование, внешнее переоформление является его кодификация. Результатом такой переработки законов, как правило, становится издание соответствующего кодекса. В случаях, когда усовершенствование законодательства проводится путем качественной переработки массива законодательных норм и объединения их в одном акте, но при этом в рамках предмета закона, не выходящего за пределы какой-либо обособленной группы норм или института права, результатом проведенной кодификации становятся сводные, комплексные законы.

Название формы акта - "кодекс", вынесенное в заголовок соответствующего федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации, позволяет по одному этому наименованию воспринимать его как акт, где систематизированы основополагающие и объединены практически все законодательные нормы, относящиеся к данной отрасли права.

Негативной тенденцией продолжает оставаться практика издания в форме кодекса законов, касающихся любого из возможных предметов законодательного регулирования. Предметом соответствующих кодексов становятся выборы, градостроительная политика, образование. Целесообразность кодификации небольшого по объему и по нормативной содержательности правового материала вызывает большие сомнения.

Реализация норм федеральных законов является непрерывным процессом по осуществлению прав и выполнению юридических обязанностей, воплощению правовых предписаний законодательных норм.

Существенной для ряда субъектов Российской Федерации остается проблема доступности пользователей к текстам федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, актов местного самоуправления. Официальные источники опубликования законодательной и нормативной информации (Российская газета, Собрание законодательства Российской Федерации, ежедневные официальные газеты и иные периодические издания, выпускаемые в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях) хотя и поступают в публичное пользование, из-за хронологического принципа помещения в них законодательной информации затруднены в использовании.

Правовое информирование граждан с целью эффективной реализации ими предписаний законов приобрело большую актуальность. Представляется целесообразным организация информирования не только о действующих законодательных актах, но и о планируемых к принятию. В государственных органах исполнительной власти, государственных учреждениях, а также органах местного самоуправления целесообразно для целей оперативного информирования населения учреждать специальные справочно-информационные службы. Информирование о законодательстве только через официальные источники опубликования законов является недостаточно эффективным.