О состоянии законодательства в Российской Федерации (стр. 35 )

Анализ итогов законодательной деятельности за 2006 год демонстрирует сложность и новизну задач, которые ставит перед законодателем стратегия правового развития России, определяемая Президентом Российской Федерации в соответствии с проводимым им политическим курсом.

В 2006 году прошли апробацию новые законодательные решения по формированию выборных органов государственной власти.

Было продолжено законодательное обеспечение процессов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, сопровождаемое соответствующими изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

Было продолжено объединение субъектов Российской Федерации.

По итогам 2006 года можно выделить ряд устойчивых позитивных тенденций в организации законодательной деятельности, обусловленных необходимостью законодательного обеспечения сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации приоритетов и президентских национальных проектов, существенно уточнивших механизмы реализации основных направлений государственной политики.

Качество взаимодействия Государственной Думы четвертого созыва и Совета Федерации в 2006 году существенно повысилось. Обе палаты российского парламента продемонстрировали высокий динамизм и результативность законодательной деятельности. Это выразилось прежде всего в высокой интенсивности процесса подготовки, рассмотрения и принятия законов: в Государственную Думу было внесено около тысячи законопроектов. Практически все законопроекты были рассмотрены.

При этом темп работы над законопроектами, призванными обеспечивать реализацию приоритетов государственной политики, по сравнению с 2004 и 2005 годами не снижался: в течение года были приняты все законы, внесенные Президентом России в качестве приоритетных.

Принятие законов, развивающих федеративные отношения, местное самоуправление, административную реформу, политическую систему, позволило в основном достичь поставленные стратегические цели, сделать важный шаг к укреплению конституционных прав граждан.

Эта конструктивная работа продемонстрировала эффективность предложенной Советом Федерации системы взаимоотношений между участниками законодательной деятельности, построенной на принципах конституционного партнерства – согласованного и конструктивного взаимодействия, обеспечивающего оптимальную реализацию конституционных принципов самостоятельности органов и единства системы власти.

Год 2006 подтвердил обоснованность пристального внимания законодателя к федеральным законам, устанавливающим правовые основы проведения реформ.

Первостепенное значение имеет обеспечение стабильного законодательного регулирования основных сфер государственной и общественной жизни. В соответствии с этой тенденцией следует активно развивать законодательство в сфере экономики, поддерживать развитие предпринимательства, внедрение новых технологий и сбережение ресурсов. Правовое стимулирование труда служит гарантией решения этих задач.

Результаты проводимого палатами Федерального Собрания в течение года мониторинга федерального и регионального законодательства позволили уяснить готовность к реформам на местах и взвешенно подойти к вопросам введения в действие новых правовых регуляторов.

В социальной сфере необходимо будет повышать эффективность законодательного регулирования в области здравоохранения, образования, науки, культуры. Главное здесь – совершенствование способов и процедур оказания публичных услуг.

Будет продолжено развитие экологического законодательства.

Сохраняет актуальность решение законодательных задач в области государственного строительства. Закон должен более эффективно способствовать укреплению всех институтов публичной власти. Критерий развития институтов гражданского общества – повышение общественной активности людей. Этому послужат также меры по обеспечению широкого доступа граждан к праву и их участие в процессе подготовки и реализации законов.

Необходимо будет добиваться опережающего законодательного регулирования новых процессов и явлений в нашем обществе, касается ли это использования достижений научно-технического прогресса или переустройства социальных отношений. Для этого нужно существенным образом обновить законодательство в области науки и инновационной деятельности, сделав общим правилом стимулирование новых прогрессивных решений и действий.

Особого внимания требуют вопросы законодательного обеспечения государственных реформ, когда бы законы обеспечивали как преемственность развития отношений в реорганизуемых областях, так и внедрение новых структур и институтов, формирование новых общественных отношений. Это позволит преодолеть такие стереотипы некоторых реформаторов, как нигилизм и максимализм.

Нужно еще более последовательно проводить курс на реальное обеспечение высокого удельного веса закона в правовой системе. Это означает устойчивое признание именно за законом регулирования основных сфер жизни гражданина, общества и государства, строгое соответствие закону всех правительственных, ведомственных и локальных актов, недопустимость "замены" ими норм закона, преодоление такой "правовой болезни" как частое изменение закона под влиянием ситуационных и субъективных факторов.

Вместе с тем следует продолжить усилия по созданию стройной системы законодательства и преодолению внутренних юридических коллизий. Речь идет, во-первых, о завершении подготовки трех базовых Федеральных законов – "О нормативных правовых актах", "О порядке подготовки и принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", "О Федеральном Собрании Российской Федерации", во-вторых, о строгой согласованности отраслей и комплексов законодательства между собой, о "пакетном" принципе подготовки законов, в-третьих, о более обоснованной кодификации законодательства, в-четвертых, о продолжении работ по систематизации законодательства и подготовке Свода законов.

Остается по-прежнему актуальной задача обеспечения гармоничного развития законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. Ее решению служат как средства строгого разграничения законодательной компетенции Федерации и ее субъектов, так и способы его согласования. Происходящее перераспределение полномочий между уровнями публичной власти требует более тщательного выбора методов законодательного регулирования. Подчас чрезмерно жесткая оценка федеральным законодателем законов субъектов Российской Федерации должна быть заменена поддержкой, обобщением и распространением лучшего законодательного опыта субъектов Российской Федерации. Такой источник "восхождения" законодательных норм полнее отразит демократический смысл федеративных отношений.

Вместе с тем наряду с положительными тенденциями сохраняется ряд существенных проблем, связанных с эффективностью взаимодействия органов конституционного партнерства и институтов гражданского общества, что приводит к снижению качества принимаемых законов и эффективности их применения.

Многие сохраняющиеся недостатки законотворчества, как уже отмечалось в докладах Совета Федерации 2004 и 2005 годов, определяются несовершенством или отсутствием в арсенале законодателя инструментов и процедур, обеспечивающих качественную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их основных положений на соответствие принципам построения права, стратегическим целям и приоритетам государственной политики. То же самое относится к решению задач комплексного правового регулирования сложных проблемных ситуаций, подготовки системно увязанных изменений массива норм, регулирующих различные сферы общественных отношений, к способности реального прогнозирования экономических, социально-политических и иных последствий принятия законов.

Законотворческий процесс должен быть более ритмичным и строиться на основе государственных программ, согласованных с перспективными правительственными программами социально-экономического развития страны и ее регионов. Более основательная разработка концепций и проектов законов, тщательная экспертиза, в том числе антикоррупционная, публичное обсуждение законопроектов, строгое соблюдение правил юридической техники будут способствовать повышению качества законов.

Вместе с тем необходим решительный поворот к механизму правоприменения, когда бы принятый закон реально действовал в полном объеме. Здесь пока мало сделано и не случайно объем нарушений законности не уменьшается. Поэтому нужно, чтобы реализация закона была первостепенной задачей всех граждан, всех государственных и муниципальных органов, коммерческих и общественных организаций. В повестке дня широкое использование административных, досудебных и судебных процедур, всех средств предотвращения и преодоления юридических коллизий. Правильное применение норм закона должно стать одним из оценочных показателей всех видов деятельности.

В 2006 году начала предметно работать Общественная палата Российской Федерации. Общественный резонанс и публичность принимаемых этим органом решений, позволяет и палатам Федерального Собрания, и Президенту Российской Федерации рассчитывать на конструктивное участие этого нового для России федерального института гражданского общества в формировании российского законодательства.

Наряду с проблемами, вызванными объективной сложностью новых для законодателя задач и изменением подходов к организации законодательной деятельности, обусловленными изменением механизма выработки государственной политики, развитие стратегии правового развития России сдерживает ряд недостатков, которые уже приобрели хронический характер.

В 2006 году не была преодолена законодательная практика принятия большого количества "точечных" законов, которые регулируют самые разные сферы общественных отношений.

Как и в 2005 году рекордсменом по количеству таких изменений остается налоговое законодательство, фрагментарность корректировки в 2006 году отличала и законодательство об административной ответственности, законодательство в сфере образования, здравоохранения, науки, культуры, а также уголовное, уголовно-процессуальное законодательство.

В федеральных законах сохраняется тенденция необоснованно широкого установления сфер подзаконного регулирования (законодательство о государственной гражданской службе, бюджетное законодательство и др.). Сохраняется уже отмеченная в предыдущем докладе как "обычная" практика невыполнения Правительством Российской Федерации предписаний законов, касающихся своевременного и исчерпывающего подзаконного регулирования.

Законодательство по-прежнему страдает большим объемом юридических коллизий между нормами одного закона, нормами разных законов, законами и подзаконными актами; множественностью нормативных актов, загромождающих массив действующего законодательства; необоснованностью введения новых терминов, что, в свою очередь, порождает разночтения и противоречия; несвоевременным признанием утратившими силу актов или их положений, которые фактически не действуют, и т. д.

Остается малоэффективным и не претерпевает качественных изменений планирование законопроектной работы отдельными субъектами права законодательной инициативы. Предпринимаемые попытки внести в эти процессы элементы консолидации, согласования позиций на ранних стадиях разработки законопроектов пока не приносят заметных результатов.

Открытость законодательного процесса остается недостаточной. Субъекты права законодательной инициативы и общество не имеют своевременной и полной информации о рассматриваемых в Государственной Думе законопроектах, имеющихся по ним отзывах и экспертных заключениях, даже таблицы поправок, поступающие после принятия законопроекта в первом чтении, не доступны ни для субъектов права законодательной инициативы, ни для общества.

Не изжита практика нарушения временных сроков обсуждения, рассмотрения и принятия законов. Ложное понимание политической целесообразности скорейшего принятия законов в ущерб соблюдению объективно необходимых законодательных процедур остается доминирующим фактором принятия законодательных решений, негативно влияющих на качество законодательства. Продолжается практика принятия законов сразу в трех чтениях.

Ошибки допускаются в определении условий, необходимых для подготовки к вступлению законов в силу, наличия правовых, финансовых, организационных ресурсов, обеспечивающих реализацию закона. Механизмы реализации закона должны быть четко закреплены.

Наконец, остается нерешенной проблема контроля над деятельностью органов исполнительной власти по подготовке к реализации законов, а также эффективный мониторинг применения этих законов. Пока перспективы установления механизмов парламентского контроля остаются концептуально неопределенными, необходимо предпринять усилия для эффективной реализация имеющейся контрольной функции Общественной палаты Российской Федерации.

В решении этой задачи, в первую очередь, необходимо предусмотреть вопросы "персонификации" ответственности органов государственной власти за несвоевременность и ненадлежащее качество законодательного обеспечения государственной политики, не исполнение законов, недобросовестное правоприменение.

Стержневыми моментами в законотворчестве, правоприменительной практике, повседневной жизни общества, государства и граждан должны быть формирование и реализация системы ответственности.

Законы должны быть актами прямого действия, включающими системные механизмы стимулирования их исполнения.

Исследование в докладе Совета Федерации качества федерального законодательства, а также убеждение, что причины и условия возникновения недостатков законодательства сокрыты в организации законодательной деятельности, позволяют констатировать принципиальное противоречие между необходимостью системного законодательного обеспечения государственной политики, оперативной и адекватной реакцией законодателя на возникновение проблемных ситуаций и несовершенной методологической и организационно-правовой базой законотворчества.

Важнейшим элементом обеспечения качества законодательства должна стать система мер по его кодификации.

С целью выявления и устранения противоречий в законодательстве необходимо провести инвентаризацию и систематизацию всех нормативных правовых актов.

Решение комплекса задач повышения эффективности законодательства предполагает и организацию правового мониторинга. В ближайшее время надлежит сформировать механизм мониторинга закона, включающий: создание центров мониторинга в основных звеньях государственного и муниципального управления, разработку системы показателей реализации законов, определение видов информации о реализации законов, подлежащей сбору, анализу и обобщению, установление прав и обязанностей всех участников процесса мониторинга, обучение кадров методике проведения правового мониторинга. По-прежнему ощущается необходимость в крупном государственном решении по данному вопросу.

На этапе реализации принятых законов крайне важно обеспечить мониторинг правоприменительной практики для оценки эффективности принимаемых законов. Мониторинг законодательства должен дополняться жестким контролем за применением законов органами государственной власти.

Наконец, сложились объективные предпосылки для постановки вопроса и создания Всероссийского центра мониторинга права, который на основе общего интереса всех ветвей государственной власти и общественных институтов, на основе объективной информации, поступающей от соответствующих субъектов мониторинга (органов государственной власти, местного самоуправления и общественных организаций), мог бы проводить ее независимую оценку, перерабатывать и предлагать рекомендации законодательному и правоприменительному уровням власти о стратегических (перспективных) ориентирах в их деятельности по защите, реализации и развитию конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Правовая система России развивается не изолированно от правовых систем других стран и международных структур. Нарастающая интеграция требует решения двух взаимосвязанных задач. Первая – надлежит обеспечить более строгую и последовательную реализацию международно-правовых актов в российском законодательстве с учетом наших национальных интересов. Вторая – необходимо активизировать участие России в межгосударственных объединениях и международных организациях, в т. ч. в выработке и принятии их правовых актов с учетом лучших правовых решений отечественного законодательства. Решение этих задач будет способствовать гармоничному развитию России в мировом сообществе.

В 2007 году в связи с вступлением России с ВТО следует самое пристальное внимание уделить совершенствованию экспертно-правовых механизмов рассмотрения федеральных законов, направленных на ратификацию международно-правовых обязательств Российской Федерации.

Принятие мер по подготовке и реализации современной концепции законодательного регулирования общественных отношений, отвечающей требованиям времени, становится одним из приоритетов, конечной целью реализации которых должна стать организация законодательной деятельности на основе среднесрочной программы законодательной деятельности.

Одним из слабых мест системы законодательного регулирования является определение целей и планирование законопроектной работы.

На высшем уровне политического целеполагания необходимо формировать принципы, основы и базовые ценности государственной политики, которые могут устанавливаться на законодательном уровне. Вопрос о статусе подобных актов требует тщательной проработки.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации формой представления основных направлений внутренней и внешней политики государства является Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, фактически представляющее собой программно-политическое обращение главы государства к нации (стране). Для реализации этих направлений важно, чтобы они подкреплялись концептуальной проработкой и программой конкретных действий на среднесрочную перспективу. Такая программа должна содержать перспективы и планы развития всех сфер жизнедеятельности общества и государства: государственного строительства и развития правовой системы, социально-экономического и культурного развития, национальной безопасности и внешней политики России. Соответствующий документ может иметь статус государственной программы развития Российской Федерации и утверждаться либо федеральным законом, либо указом Президента Российской Федерации.

Очевидно, что перечисленные задачи в силу их актуальности, значимости, масштабности и сложности должны занять свое место в ряду важнейших приоритетов государственного строительства на современном этапе развития России. Повышение эффективности деятельности законодательной власти, перевод на современную методологическую и организационную основу всей системы законодательного регулирования общественных отношений не должны по своей динамике отставать от реформирования власти исполнительной.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

НА ПУТИ К КОНЦЕПЦИИ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Совет Федерации представил третий доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации" – доклад, в котором проведен системный анализ законодательства, принятого в 2006 году.

Ежегодный доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" является одним из самых значимых результатов работы Совета Федерации и его конституционных партнеров по организации и осуществлению мониторинга законодательства и правоприменительной практики, которая проводиться в течение последних четырех лет.

Функция мониторинга законодательства инициативно принятая на себя Советом Федерации получила с 2006 года нормативное закрепление в Регламенте Совета Федерации и работа над докладом о состоянии законодательства 2006 года осуществлялась комитетами и комиссиями Совета Федерации и подразделениями Аппарата Совета Федерации в новом формате.

Совет Федерации приступил к работе над докладом сразу после оглашения послания Президента Российской Федерации 2006 года Федеральному Собранию Российской Федерации.

В ходе этой работы в постоянном режиме изучались идеи и предложения, замечания органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации докладу Совета Федерации 2005 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации и к докладу 2006 года. Доклад содержит позиции ведущих научно-исследовательских учреждений Российской Федерации, известных ученых правоведов и экспертов различных отраслей права.

Три доклада Совета Федерации позволяют уже сегодня оценить динамику трансформации российского законодательства, изменение подходов к стратегическому целеполаганию приоритетов развития России на среднесрочную перспективу, создает основу для взвешенного осмысления реальных результатов деятельности всей системы государственной власти, оценки ее эффективности, выработке мер по ее дальнейшему совершенствованию.

В докладе традиционно раскрыто состояние российского законодательства, принятого на федеральном и региональном уровнях власти в 2006 году, с позиции анализа его полноты, системности и качества обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года и посланий предыдущих лет. Основные итоги законодательной деятельности и тенденции развития законодательства содержатся в заключительных положениях доклада.

При этом наряду со сложившимися элементами ежегодного доклада доклад 2006 года содержит новеллы и развивает содержание положений, ранее представляемых в ежегодных докладах Совета Федерации.

Так, существенное развитие в настоящем докладе получила самостоятельная часть доклада, в которой уже на протяжении двух лет представляется законодательство субъектов Российской Федерации, формируемое в субъектах Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, принимаемым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Традиционно эта часть доклада готовилась исключительно органами государственной власти субъектов Российской Федерации под общей координацией Комиссии Совета законодателей по мониторингу законодательства. Помимо собственно вопросов законодательного обеспечения наиболее актуальных, с точки зрения субъектов Российской Федерации, особое внимание в этой части доклада уделено деятельности Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей), его президиума и комиссий также стала предметом подробного анализа.

В четвертой части доклада впервые предлагается концепция мониторинга законодательства и правоприменительной практики, отражающая перспективы создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, как основного комплексного механизма оценки результативности и эффективности деятельности органов публичной власти, институтов гражданского общества.

В докладе развивается теоретически и практически представленная в докладе 2005 года модель досье закона, как организационно-правовой формы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечивающей постоянное сопровождение закона на всех этапах его существования "правотворчество – правопримение – совершенствование – отмена".

В докладе подводятся промежуточные итоги работы Совета Федерации по разработке проектов законов "О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации", "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов", проекты концепций которых были представлены в докладе 2005 года.

Продолжена традиция практической реализации выводов и рекомендаций ежегодного доклада. По итогам обсуждения доклада 2006 года в него включены проекты концепций федеральных законов, по наиболее значимым для общества вопросам, подготовленные комитетами и комиссиями палаты, планируемые Советом Федерации и членами Совета Федерации к разработке и внесению в Государственную Думу в 2007 году.

Принципиальная позиция Совета Федерации о необходимости принятия конкретных мер по результатам подготовки ежегодного доклада была поддержана всеми конституционными партнерами Совета Федерации: Государственной Думой, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации .

Работа над фундаментальными для российской правовой действительности законами о нормативных правовых актах Российской Федерации и порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов стала логическим продолжением работы Совета Федерации по оценке состояния законодательства Российской Федерации – практической составляющей реализации выводов и рекомендаций доклада 2005 года.

Тезис о совершенствовании законодательства как основной форме реализации конституционного партнерства получил практическое подтверждение. Однако, несмотря на общий позитивный настрой и поддержку идей принятия федеральных законов о нормативных правовых актах в Российской Федерации и о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов в процессе согласования даже крупных элементов структур законопроектов возникали разногласия.

Разделились мнения по поводу форм указанных федеральных законов (федеральный конституционный закон или федеральный закон) их содержания, пределов правового регулирования, соотношения с действующими нормативными положениями, содержащимися как в федеральных законах, так и в иных нормативных правовых актах, в том числе в регламентах палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации.

Впервые удалось, пока на уровне проекта, закрепить требования о внесении Правительством Российской Федерации законопроектов и одновременном представлении концепций подзаконных нормативных правовых актов, предусматриваемых для реализации их положений, а также правила подготовки и принятия подзаконных актов, систему критериев оценки их соответствия закону, установить требования к порядку проведения и содержанию экспертизы (экономической, социально-психологической, правовой, юридико-технической, гуманитарной и др.) на всех стадиях законодательного процесса.

Особое внимание уделяется вопросам повышения эффективности использования в законотворческой деятельности экспертного потенциала Общественной палаты Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации (Банка России), органов Прокуратуры Российской Федерации, органов, осуществляющих обязательную государственную экологическую экспертизу, и др. В проекте закона о нормативных правовых актах предложены механизмы привлечения экспертного сообщества к законодательной деятельности уже на этапах разработки концепций проектов законов. Предусмотрена обязанность проведения независимой от органов государственной власти общественной экспертизы законопроектов.

При подготовке проектов указанных федеральных законов Совет Федерации пытался выдержать соотношение их положений с положениями действующих уже длительное время во многих субъектах Российской Федерации законов, регулирующих вопросы правотворчества.

2006 год для совершенствования законодательства и федерального законодательного процесса оказался весьма непростым. Именно в этом году Конституционный Суд Российской Федерации – конституционный партнер Совета Федерации в своих постановлениях разрешил многие концептуальные вопросы содержания и реализации права законодательной инициативы.

Результатом анализа состояния законодательства, принятого в 2006 году стало новое осмысление информационно-аналитического сопровождения всех стадий правотворческой деятельности: от разработки проекта закона до его реализации. Осмысление потребности в преодолении объективных противоречий между объективно необходимыми оперативными действиями законодателя по обеспечению основных направлений государственной политики, обусловленной реакцией законодателя на задачи, поставленные Президентом Российской Федерации в текущем году и необходимостью стабилизации законодательства, в целях повышения предсказуемости правовой системы Российской Федерации позволило выработать ряд предложений, направленных на разрешение указанного несоответствия.

В сложившейся системе конституционного партнерства повышение качества правового регулирования возможно при усилении экспертно-аналитической составляющей обеспечения законотворческой деятельности субъектов права законодательной инициативы и Совета Федерации и других субъектов права законодательной инициативы за счет разработки и сопровождения "досье закона", на основе регулярного мониторинга действующего законодательства, консолидирующего результаты правоприменительной практики с точки зрения восприятия правоприменителем качества и действенности законов; фиксирующего системные и формально-юридические коллизии между отдельными положениями законов, разрешение которых возможно только путем корректировки закона, содержащего систематизированные научные знания о направлениях и приоритетах развития российского законодательства, успешном зарубежном опыте нормативного обеспечения сходных общественных отношений.

Не все предложения по совершенствованию законодательной деятельности, изложенные и систематизированные в настоящем докладе, а также в докладах Совета Федерации 2004 и 2005 года удалось реализовать в полной мере. В частности, не был найден убедительный механизм планирования законодательной деятельности, предусматривающий подготовку и реализацию современной концепции законодательного регулирования общественных отношений, охватывающей все стадии законодательного процесса, отвечающей требованиям времени. Этот поиск является одним из приоритетов деятельности органов конституционного партнерства.

По общему мнению, подобная концепция законодательного регулирования должна охватывать все элементы, необходимые для обеспечения качества законодательства и эффективного применения законов. Ее основными функциональными элементами являются: целеполагание, разработка законопроекта, реализация права законодательной инициативы, принятие закона, создание условий для его эффективной реализации, правоприменительная деятельность, контроль и мониторинг действия закона. Необходимым элементом должен быть механизм, обеспечивающий совершенствование всей системы законодательного регулирования, основанный на объективных оценках ее эффективности.

Рассмотрению и принятию законов должна предшествовать стадия оценки законопроекта с точки зрения согласованности его со стратегическими и тактическими задачами правового регулирования общественных отношений.

На этапе реализации принятых законов крайне важно обеспечить мониторинг правоприменительной практики для оценки эффективности принимаемых законов. Мониторинг законодательства должен дополняться жестким контролем за применением законов органами государственной власти.

Ежегодный анализ планирования законодательной деятельности на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации показывает, что законодатель сосредотачивается, как правило, на разрешении тех проблем, которые требуют оперативного решения. Следствием примата принципа оперативности является преобладание в планах работ и Государственной Думы Федерального Собрания и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации так называемых "точечных" законов над фундаментальными.

Совокупный эффект законотворчества, целесообразно рассматривать с точки зрения трех групп составляющих его последствий: последствия, отличающиеся между собой по содержанию: экономические, политические, правовые, демографические, экологические, медицинские, психологические, духовные; последствия, различающие между собой сроком действия: оперативные (текущие - до 1 месяца), краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (свыше 1 года), долгосрочные (свыше 5 лет), дальнесрочные (свыше 15 лет); последствия, различающиеся направленностью: позитивные, негативные, нейтральные (т. е. последствия, природа которых не может быть определена однозначно).

Из всех групп названных последствий наилучшим образом изучаются экономические последствия законотворчества. В частности, изучение экономических последствий принятия законов является обычной практикой Правительства Российской Федерации. В наибольшей степени разработана методика анализа экономических последствий бюджетного регулирования.

Однако, степень детализации критериев, которыми должен пользоваться в этом случае автор и/или инициатор законопроекта вряд ли может быть признана удовлетворительной. Отсутствуют нормативные критерии предельно допустимых затрат на реализацию законов. Эта неопределенность создает предпосылки для относительно произвольного решения вопроса о том, является или не является тот или иной законопроект экономически обоснованным.

Сложившаяся организация законотворчества не может сохраняться в ее сегодняшнем виде. В первую очередь, в силу объективного развития и расширения спектров общественных отношений и, следовательно, усложнения как ситуаций, требующих законодательного регулирования, так и самого законодательства.

Эти обстоятельства требуют неотложных мер по созданию единой методологической базы по системной организации законотворчества, способной при сохранении демократических процедур обеспечить необходимый уровень его эффективности, в том числе, устойчивость по отношению к изменениям политической конъюнктуры.

Принятие федеральных законов "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов", "О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации" поможет упорядочить процесс законотворчества, так, чтобы на всех стадиях: от разработки законодательной инициативы до прохождения проекта закона была своя система, свой законодательно закрепленный алгоритм. Эта система должна включать в себя комплексную и непрерывную экспертизу, то есть соблюдение правил мониторинга на всех этапах законотворчества. И самое главное, нужно добиться того, чтобы научиться предвидеть последствия принятия закона не только в рамках той правовой отрасли, которую он призван регулировать, но и всей системы жизнедеятельности общества, государства и конкретного человека. Это наиболее трудное звено российского законотворческого процесса. Зачастую уже в момент одобрения закона Советом Федерации, берутся обязательства, немедленно готовить поправки к этому закону. «Заплатное законодательство», к сожалению, является скорее нормой, нежели редким исключением.

План законопроектых работ Государственной Думы не всегда соотносится с теми приоритетами и критериями, которые вытекают из стратегии правового развития и, прежде всего, из президентских посланий. Именно в этой связи необходимо развивать процесс конституционного партнерства.

Сегодня наиболее активным субъектом законодательной инициативы выступает Правительство Российской Федерации. По количеству внесенных законодательных инициатив достаточно активен Президент России. Сложилась определенная система специфических интересов исполнительной власти в законотворческой деятельности. При этом конечную правовую продукцию производят и отвечают за нее Государственная Дума и Совет Федерации. Совет Федерации добивается, чтобы идея конституционного партнерства приобрела внятные и взаимно согласованные формы.