О состоянии законодательства в Российской Федерации (стр. 34 )

Данным постановлением была создана Временная комиссия Совета Федерации по подготовке законодательных предложений по противодействию терроризму.

В результате работы Временной комиссии Совета Федерации были сформулированы конкретные законодательные предложения по противодействию терроризму, а наиболее активно работавшие в комиссии члены Совета Федерации во взаимодействии с депутатами Государственной Думы приняли решение подготовить в порядке законодательной инициативы проект федерального закона «О противодействии терроризму».

Разработчики законопроекта, информация об исследовательской работе разработчиков законопроекта

Работе парламентариев была оказана существенная помощь компетентными федеральными органами исполнительной власти.

Подготовка законопроекта имела надежную информационную и научно-исследовательскую основу.

Разработка законопроекта, прохождение и рассмотрение его в Государственной Думе и Совете Федерации, а также проблемы борьбы с терроризмом обсуждались в средствах массовой информации.

Были опубликованы статьи в газетах:

23.03.2005 г., «Парламентская газета», №50, Александр Ржешевский «Как противостоять терроризму».

05.04.2005 г., «Учительская газета», №14, Вадим Давыдов «Как бороться с терроризмом» (интервью с заместителем председателя Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам Мусой Умаровым).

14.09.2005 г., «Парламентская газета», № 000, «О недопустимости двойных стандартов в борьбе с терроризмом» (принято постановлением Государственной Думы ГД от 9 сентября 2005 года).

18.10.2005 г., «Парламентская газета», № 000(1169), «Виктор Озеров, председатель Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности: Для чумы XXI века законы пока не писаны».

09.12.2005 г., Газета (Москва), № 000, Рустем Фаляхов «Антитеррор как политическое средство». «Единая Россия» торопит Госдуму с принятием антитеррористического законодательства».

22.02.2006 г., «Российская газета», №7, Николай Апраксин «Все на борьбу с терроризмом».

26.02.2006 г., «Российская газета», №38 п(4004), Елена Лашкина, Тамара Шкель «Антитеррор в третьем чтении».

27.02.2006 г., «Красная Звезда», №32, «Антитеррор в законе» (соб. информация).

27.02.2006 г., «Единая Россия», №7, «Терроризм – это болезнь» (интервью с вице-спикером Государственной Думы Владимиром Катренко).

02.03.2006 г., «Россiя», №7(959), Екатерина Макаренкова «Терроризму поставили законодательный заслон».

07.03.2006 г., «Красный воин», №14-16, «Современный терроризм: история возникновения, классификация, правовые основы применения Вооруженных Сил в борьбе с терроризмом» (интервью с Министром обороны Российской Федерации Сергеем Ивановым).

21.г., «Российская газета», №56(4022), Борис Ямшанов «Антитеррор

по праву» (интервью с Директором ФСБ России Николаем Патрушевым).

18.05.2006 г., «Парламентская газета», № 000(1295), Сергей Казеннов, Владимир Кумачев «Новый миропорядок с поправкой на терроризм».

09.08.2006 г., «Российская газета», № 000(4139), Тимофей Борисов «Закон против террора» (интервью со Статс-секретарем – заместителем Директора ФСБ России Юрием Горбуновым).

01.11.2006 г., «Граница России», №41, Николай Патрушев «Правовые и организационные основы противодействия терроризму».

Освещено в СМИ 4 мероприятия Совета Федерации и Государственной Думы по проблемам противодействия терроризму, на которых обсуждались вопросы его законодательного обеспечения:

08.02.2005 г., «Красная звезда», №20, «Общим фронтом против террора» (соб. информация, о встрече председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности Виктора Озерова с военными атташе зарубежных стран, аккредитованных в Москве).

19.07.2005 г., «Парламентская газета», № 000, Г. Сергеев «Новые вызовы требуют новых решений» (о закрытом заседании Временной комиссии Совета Федерации по подготовке законодательных предложений по противодействию терроризму).

19.10.2005 г., «Парламентская газета», №1, Александр Ржешевский «Модельные законы против терроризма» (о международной парламентской конференции «Роль и место парламентов в борьбе с международным терроризмом», организованной и проводимой Советом Федерации и Сенатом Парламента Королевства Бельгия).

02.11.2005 г., «Российская газета», №39, «Парламентарии в борьбе с терроризмом» (к итогам международной парламентской конференции «Роль и место парламентов в борьбе с международным терроризмом», организованной и проводимой Советом Федерации и Сенатом Парламента Королевства Бельгия).

27.10.2006 г., «Красная звезда», № 000, Александр Тихонов «Многоликость терроризма и борьба с ним» (из выступления заместителя председателя Комитета Государственной Думы по безопасности Анатолия Куликова на конференции «Антитеррор: комплексный подход»).

Опубликованы статьи в журналах:

24.04.2006 г., журнал «Законность», №4, «Правовое регулирование противодействия терроризму».

31.05.2006 г., журнал «Российское право», №5, «Новое законодательство о противодействии терроризму и ограничения прав и свобод граждан».

18.08.2006 г., журнал «Законность», №8, М. Косарев, Курганский филиал Уральского юридического института МВД России «Новый антитеррористический закон России».

Изданы книги:

Сапрыкин С. Ю., «Новый закон о противодействии терроризму»: Комментарий к Федеральному закону от 6 марта 2006 г. №35-ФЗ, М.: ГроссМедиа, 2006 г.

«Международный терроризм: Глоссарий, аналитические материалы, документы: Научно-справочное изд.-М.; Н. Новгород, 2003.)».

Законодательный этап

Субъекты права законодательной инициативы, внесшие законопроект, и документы, представленные при внесении законопроекта.

Депутаты Государственной Думы:

, , .

Члены Совета Федерации: , ,

Были представлены:

- текст законопроекта,

- пояснительная записка,

- финансово-экономическое обоснование,

- перечень актов федерального законодательства.

29 ноября 2004 года законопроект и материалы к нему были зарегистрированы в Управлении документационного и информационного обеспечения Государственной Думы.

Субъекты (органы палат Федерального Собрания, органы законодательных собраний субъектов Российской Федерации) сопровождения законопроекта в парламенте, документы, аналитические, статистические материалы, использовавшиеся при рассмотрении законопроекта.

В Государственной Думе:

Ответственный комитет – Комитет Государственной Думы по безопасности.

29 ноября 2004 года Председатель Государственной Думы направил законопроект в профильный комитет – Комитет Государственной Думы по безопасности.

30 ноября 2004 года Комитет Государственной Думы по безопасности принял решение (25, п.4)[144] о представлении законопроекта в Совет Государственной Думы. Это решение Комитета содержало предложение Совету Государственной Думы принять законопроект к рассмотрению.

30 ноября 2004 года Совет Государственной Думы рассмотрел законопроект и принял решение (59, п.74)[145] назначить ответственным за подготовку законопроекта Комитет Государственной Думы по безопасности, обязал представить отзывы, предложения и замечания к законопроекту, подготовить законопроект к рассмотрению Государственной Думой в осеннюю сессию 2004 года.

9 декабря 2004 года Комитет Государственной Думы по безопасности принял решение (26, п.1)[146] о представлении законопроекта в Совет Государственной Думы. Это решение Комитета утверждало заключение Комитета по законопроекту и предлагало принять законопроект в первом чтении.

Материалы, представленные Комитетом Государственной Думы по безопасности в Совет Государственной Думы содержали:

- решение Комитета

- текст законопроекта,

- заключение Комитета по законопроекту,

- заключение Правительства Российской Федерации по законопроекту,

- заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы по законопроекту.

14 декабря 2004 года Совет Государственной Думы, рассмотрев представленный ответственным комитетом законопроект, принял решение (63, п.23)[147] о внесении его на рассмотрение Государственной Думы.

17 декабря 2004 года Государственная Дума, рассмотрев законопроект, приняла его в первом чтении (1341-IV ГД)[148].

После принятия законопроекта в первом чтении была создана Координационная рабочая группа Государственной Думы по совершенствованию законодательства в сфере противодействия терроризму под руководством . В эту группу вошли депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации – инициаторы законопроекта, представители федеральных органов исполнительной власти и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Одной из важнейших задач, стоявших перед группой, была доработка законопроекта. В ходе работы данная группа столкнулась со сложностью согласования текста законопроекта.

15 февраля 2006 года подписан Указ Президента Российской Федерации № 000 «О мерах по противодействию терроризму»[149], который вступает в силу со дня вступления в силу Федерального закона «О противодействии терроризму».

В целях совершенствования государственного управления в области противодействия терроризму данным Указом образован Национальный антитеррористический комитет, являющийся органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму, осуществляющим подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений образованы антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации.

Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Комитета образован Федеральный оперативный штаб.

Для управления контртеррористическими операциями в субъектах Российской Федерации образованы оперативные штабы.

Таким образом, данный Указ Президента Российской Федерации резко активизировал работу над законопроектом и приблизил срок третьего чтения.

Возникла необходимость срочного принятия Федерального закона «О противодействии терроризму».

20 февраля 2006 года Комитет Государственной Думы по безопасности принял решение (66, п.1)[150] о представлении законопроекта в Совет Государственной Думы. Это решение предлагало принять законопроект во втором чтении, утверждало таблицу поправок, рекомендуемых к принятию, и таблицу поправок, рекомендуемых к отклонению.

Материалы, представленные Комитетом Государственной Думы по безопасности в Совет Государственной Думы, содержали:

- решение Комитета;

- текст законопроекта;

- таблицу поправок, рекомендуемых Комитетом к принятию;

- таблицу поправок, рекомендуемых Комитетом к отклонению;

- заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект (ко второму чтению) от 01.01.01 года;

- заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы (ко второму чтению) от 01.01.01 года.

21 февраля 2006 года Совет Государственной Думы, рассмотрев законопроект, представленный ответственным комитетом, принял решение внести законопроект на рассмотрение Государственной Думы (141, п. 59)[151].

22 февраля 2006 года Государственная Дума приняла законопроект во втором чтении (2832-IV ГД)[152].

26 февраля 2006 года Совет Государственной Думы, рассмотрев законопроект, представленный ответственным комитетом, принял решение внести его на рассмотрение Государственной Думы (142, п.11)[153].

26 февраля 2006 года Государственная Дума приняла закон (2846-IV ГД)[154] и направила его в тот же день в Совет Федерации.

В Совете Федерации

Ответственный комитет – Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности.

Материалы, изученные комитетом:

- материалы Правового управления Аппарата Совета Федерации;

- материалы Аналитического управления Аппарата Совета Федерации;

- материалы Временной комиссии Совета Федерации по подготовке законодательных предложений по противодействию терроризму.

1 марта 2006 года Совет Федерации одобрил принятый Государственной Думой Федеральный закон «О противодействии терроризму».

Рассмотрение закона Президентом Российской Федерации

Президент Российской Федерации, рассмотрев Федеральный закон «О противодействии терроризму», одобренный Советом Федерации, подписал его 6 марта 2006 года, регистрационный номер: 35-ФЗ.

Официальное опубликование закона

10 марта 2006 года – в Российской газете, в Парламентской газете, в Собрании законодательства Российской Федерации (2006, 11, ст. 1146).

Нормотворческий этап

В целях реализации закона были приняты:

Федеральный закон от 01.01.01 года «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма»;

Федеральный закон от 01.01.01 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму»;

Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 года № 000 «О мерах по противодействию терроризму», вступил в силу со дня вступления в силу Федерального закона «О противодействии терроризму» (10 марта 2006 года);

Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 2006 года № 000с «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации по вопросам совершенствования управления контртеррористическими операциями на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года № 000 «Об источниках финансирования выплат денежного вознаграждения за содействие в борьбе с терроризмом».

Правоприменительный этап

В соответствии Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 года № 000 «О мерах по противодействию терроризму» Национальный антитеррористический комитет осуществляет координацию деятельности антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации (далее – АТК).

В процессе правоприменительной практики руководителями АТК в субъектах Российской Федерации были высказаны ряд предложений, направленных на повышение эффективности работы по противодействию террористическим угрозам. А именно:

- о необходимости введения строки расходов на антитеррористические мероприятия для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в бюджетное законодательство;

- о разработке и внедрении единых критериев и типовых требований по антитеррористической защищенности критически важных и потенциально опасных объектов;

- о выработке механизма ответственности за неисполнение решений антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации со стороны руководителей хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности.

Кроме того, в ходе изучения правоприменительной практики выявлена необходимость:

- разработки порядка оповещения населения и введения режимов потенциальной опасности;

- определения понятия мест массового пребывания людей (граждан).

Совершенствование правового регулирования

противодействия терроризму

Готовятся проекты нормотворческих актов, обеспечивающих реализацию закона

Проект Указа Президента Российской Федерации «О повышении окладов по воинским должностям и должностных окладов военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти непосредственно участвующим в борьбе с терроризмом».

Проект Постановления Правительства Российской Федерации «О возмещении стоимости утраченного или поврежденного имущества лица, принимавшего участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом».

Проект Постановления Правительства Российской Федерации «О возмещении расходов, связанных с использованием транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности, а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, при проведении контртеррористической операции».

Проект Постановления Правительства Российской Федерации «О возмещении вреда причиненного жизни и здоровью лицам, в связи с их участием в борьбе с терроризмом».

Проект Постановления Правительства Российской Федерации «Об определении компетенции федеральных органов исполнительной власти в области противодействия терроризму».

Проект Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий».

Контроль за соблюдением закона

Парламентский контроль осуществляет Федеральное Собрание Российской Федерации.

Контроль за соблюдением законности в ходе исполнения Федерального закона «О противодействии терроризму» возлагается на органы прокуратуры.

Стадия совершенствования закона

Совершенствование Федерального закона от 6 марта 2006 года "О противодействии терроризму" будет осуществляться по итогам мониторинга правоприменительной практики.

Стадия прекращения действия закона

Дата прекращения действия Федерального закона «О противодействии терроризму» не определена. Законопроектов предусматривающих признание настоящего федерального закона утратившим силу, в Государственную Думу не вносилось.

§3. Методология и юридическая техника законотворчества через призму мониторинга законодательства и правоприменительной практики

Быстрая смена событий, ускорение темпов развития социальной действительности усложняют задачи всех видов государственной властной деятельности, в том числе законодательной. Нагрузка на Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации огромна. В 2006 г. на рассмотрении Государственной Думы находилось 1109 законопроектов. Принято Государственной Думой (одобрено) 277 законопроектов. Всего в 2006 г. было принято 73 новых закона, 12 бюджетных и 195 законов о внесении изменений, что составляет 70% от всего числа принятых.

Подсчет показывает, что по прежнему незначительное число составляют законы, которые непосредственно касаются регулирования отношений, требующих первичного внимания законодателя, две трети из одобренных Государственной Думой законов составили работу по снятию рекламаций на эту "продукцию". Наблюдались случаи внесения поправок в законы еще не вступившие в силу. Именно эти факты заставляют обратиться к вопросам методологии и законодательной (юридической) техники подготовки проектов законов и их принятия[155].

В правовой доктрине, в теории права методология как специальный предмет выделяется редко, а вернее сказать, не заслужил должного внимания. Но именно этот аспект имеет важное значение для проведения мониторинга и оценки состояния законодательства. Как представляется, методология в данном случае имеет, по крайней мере, два аспекта. Первый касается выработки правил и принципов работы с законодательным объектом - проектом закона и законом. В этой части усилия юристов до сих пор не увенчались успехом, ибо закон о подготовке проектов нормативных правовых актов, включая и законы, не принят. Практика вращается в круге проб и ошибок, если не считать регламенты каждой палаты Федерального Собрания, регламентов субъектов прав законодательной инициативы, не согласованных между собой, но все же содержащих определенные требования к подготовке и принятию нормативных актов. Регламент принимается самим субъектом нормотворчества в порядке саморегулирования. На этой стадии методологических требований выстраиваются как бы внутрисистемные проблемы работы с уже сформированной идеей и выстроенным проектом закона.

Второй аспект методологии законотворчества, по сути изначальный, касается учета причин, целей и юридического содержания проекта закона и его окончательного текста, отражает метод регулирования определенных отношений через императивные, диспозитивные и иные мобилизующие средства, необходимые для достижения целей закона. Они, как известно, должны быть продиктованы объективными потребностями реальной действительности, состоянием того или иного участка социальной жизни общества, задачами государства, ожиданиями и потребностями населения, граждан. Осознание и оформление этого запроса общества и составляет суть законотворческой работы в масштабе государства. В законе реализуется и обеспечивается нормативным режимом интерес государственный, общественный.

Индикаторы оценки эффективности законов в целом как формы нормативного регулирования, а также каждого закона или их пакета еще предстоит выработать. И это одна из задач правового мониторинга, который в последние годы приобретает организационные и методические очертания. Послания Президента Российской Федерации и другие формы выражения политики государства, стратегическое и оперативное планирование работы российского парламента создают основу для реализации методологических требований к законотворчеству, с большей точностью определять потребность в законах, их назначение в регулировании общественных процессов и отношений, оценивать их качество и результативность.

По итогам работы за гг. в Докладах Совета Федерации осуществлен анализ связи принятых законов с политическим курсом, выраженного в посланиях Президента Российской Федерации. При этом отмечены устойчивые позитивные тенденции в проведении реформ, а также обозначены проблемы, связанные с недостаточным уровнем качества принимаемых законов, уровень их эффективности и возможные сложности в их применении и исполнении.

Примером значительного снижения позитивной направленности правового регулирования, усложнения реализации является, по общему мнению, Федеральный закон от 01.01.01 г. Слабость системной проработки законодательных решений, поспешность или опоздание реакции на проблемы, намеченные для решения, невнимание к градации стратегических и оперативных мер при решении комплексных и сложных проблем, слабая проработка адресности ответственных субъектов за исполнение с учетом уровня их полномочий часто являются причинами отрицательных характеристик и результатов применения законов. Российские законы часто ориентируют только на общий абрис их цели, не содержат конкретных социально-экономических показателей, достижения которых обеспечивает закон. Исключением являются законы о бюджете Российской Федерации.

Статистика по принятым в 2006 г. федеральным конституционным и федеральным законам пока не демонстрирует сосредоточения внимания в решении насущных проблем общества. Политические установки не успевают претвориться в нормативные решения. Из поступивших в Государственную Думу проектов (1109) немногим более 21% приобрели форму принятых законов. Из них вновь принято около 27%, в том числе почти 15% это ратификация международных договоров. По-прежнему незначительно количество законопроектов, внесенных органами власти субъектов Российской Федерации. Доклад о состоянии законодательства за 2006 г. дает развернутый анализ принятых законов.

Чрезвычайно важен вопрос об уровне целеполагания, который закладывается в проект закона. Логично от федерального закона ожидать отклика на общегосударственные проблемы, интересы и задачи общества в целом. Это не исключает и таких законов, которые регулируют ведомственные и отраслевые отношения с позиций задач общегосударственного, федерального уровня. Однако обозначенная в Докладе проблема "точечных законов" требует уяснения их специфики с методологических позиций. "Точечный закон" появляется не тогда, когда он своим предметом имеет отраслевую проблему - образование, здравоохранение, науку или вопрос о виде и мерах ответственности за конкретные правонарушения и т. п. "Точечным" он становится тогда, когда в основе цели, предмета и способов регулирования закладываются не государственная политика в целом по определенному направлению, а только уровень ведомственного интереса, ограниченного, кстати, компетенцией федерального органа исполнительной власти или группы лиц, заинтересованных в решении проблем, которые не выходят за пределы их собственной компетенции, за пределы ведомственного (и часто не согласованного со смежниками) интереса.

Зачастую проекты законов не превышают уровня идеологии ведомства, инициирующего его подготовку. Любое предложение подняться до общегосударственного взгляда на проблему сопровождается оглядкой на кресло руководителя ведомства, а разработчика на то, что скажет инвестор. Однако в документах административной реформы именно министерства уполномочены вырабатывать государственную политику по своим сферам ведения. Но часто дело сводится к политике отрасли, а не государства. Не случайно возникло и набирает темп экспертное направление при оценке законов - проверка проекта и закона на коррупциогенность. Именно узость и ведомственный подход к решению общезначимой проблемы приводит к лоббированию на стадиях принятия закона, а принятый - на уровень заложенной коррупции. При обосновании "точечных" законов не исключаются и мотивы личной или групповой амбициозности, мотива, неизбежно уводящего от общегосударственного интереса в сторону ведомственного видения проблемы и ее правового решения.

Юридическая техника важный компонент работы над проектом закона. Вопросы юридической техники часто представляют как проблему работы с текстом проекта на уровне его семантики, синтаксиса, стиля. Известно, что перенос запятой решает судьбу тех, кого касается акт. В самом же деле юридическая техника - наука грамотного оформления нормативного правового акта, да и вообще любого правового акта.

Например, Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и защите информации" по своей структуре может быть представлен общим составом статей, формулирующих правовые нормы, а также в структуре частей, глав и пакета (набора) статей. Структура, основанная на главах, в большей степени определенности систематизирует содержание закона и позволяет легче его воспринимать как с точки зрения его предмета, так и с точки зрения методов регулирования, выявления ответственных субъектов при нарушении закона. Комплексные законы, а данный закон уже давно воспринимается как базовый по проблемам информации, целесообразно строить с учетом распределения содержания по главам. Однако новая редакция закона отказалась от этого приема подачи содержания закона.

Второй важный момент юридической техники касается терминов и понятий, используемых в законе. Формирование отрасли законодательства требует строгости и единообразия ключевых категорий и терминов, требует выработки единых для отрасли правовых дефиниций. Этого, к сожалению, до сих пор не достигла ни одна отрасль права. В Докладе Совета Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" специально отмечается: "законодательство страдает: большим объемом юридических коллизий между нормами одного закона, нормами разных законов, законами и подзаконными актами; множественностью нормативных актов, загромождающих массив действующего законодательства; необоснованностью введения новых терминов, что в свою очередь порождает разночтения и противоречия; несвоевременным признанием утративших силу актов или их положений, которые фактически не действуют и т. д."

Утрата, выведение из закона уже устоявшегося термина не только в российском праве, но и в международных актах, повлечет именно те последствия, о которых сказано в докладе. Только отказ от термина "информационные ресурсы" в Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и защите информации" вносит сумятицу в деятельность по упорядочению документированной информации на всех уровнях и во всех структурах управления и производства; осложняет доказательства в конфликтах информационного характера, снижает уровень ответственности субъектов, отвечающих за состояние ресурсов, формируемых по определенным признакам и подлежащим определенному режиму их использования. Замена терминов гражданского права "собственник", "владелец" термином "обладатель" также не ведет к ясности прав и полномочий субъекта-обладателя информацией.

Исходя из вышеизложенного вывод, что юридическая техника и ее элементы как инструментарий в правовой работе, имеющий методологическое значение в обеспечении качества законотворчества, не подлежит сомнению.

Проект нового закона, который взят для примера, обсуждался неоднократно с перевесом общественного мнения против больших купюр в его содержании и ряда неудачных нововведений. Наиболее жестко это прозвучало на парламентских слушаниях в Государственной Думе в январе 2006г. Но дело в том, что очень часто и здесь побеждает бюрократическая дисциплина. Ведомственный интерес имеет большую силу. А это ослабляет инициативу субъектов Российской Федерации. Если еще раз обратиться к Докладу Совета Федерации, то в нем указывается: "Сегодня законодательные региональные органы власти часто уже не испытывают ни потребности, ни желания заниматься законотворческим процессом с точки зрения внесения законодательных инициатив. По-прежнему отсутствуют в законодательном процессе эффективные механизмы учета мнения субъектов Российской Федерации. Решения Совета законодателей, где представлены все регионы Российской федерации, не воспринимаются ни в Правительстве Российской Федерации, ни в Государственной Думе в качестве документов, которые нужно рассматривать как первоочередные". Это в полной мере может быть отнесено к приведенному примеру.

Таким образом, выбор категорий, понятий и правовых дефиниций в проектах законов и иных нормативных правовых актах самым непосредственным образом касается содержания акта, его идеологии и методов решения задач государственного значения через механизмы правового регулирования. Пренебрежение хотя бы одной составляющей в правотворческой работе существенно снижает качество, эффективность правового акта, формирует недоверие общества к такой важной функции власти как законотворчество и нормативно-правовая деятельность в целом.

Путь укрепления методологической основы законотворчества и создания иных нормативных правовых актов. Укрепление законности, повышение авторитета закона и последующих подзаконных актов зависит от ряда факторов. Это специальная тема. Однако в данном случае назовем три. Прежде всего, это выработка политики относительно взаимодействия государственной власти и институтов гражданского общества. Один из факторов связан с ослаблением системного подхода к организации самой нормативно-правовой формы организации общественных и государственных институтов. Но именно единство системы правового регулирования общественных отношений в федеративном государстве может обеспечить вертикаль правовой системы, четкое взаимодействие федерального, регионального, местного уровня нормотворчества - правоприменения и правоисполнения. Нужна основа не только императивного видения иерархии нормативных механизмов организации, а именно в этом видится основная роль государства, но и для развития самостоятельности и ответственности в создании правовой платформы развития творческой, продуктивной деятельности всех общественных институтов и рычагов развития общества. Слабая действенность многих законов обусловлена отставанием разработки и применения подзаконных актов. В каждом законе можно насчитать до десятка отсылочных норм к актам правительства или к отраслевым нормативным актам. Но многих из них нет. И временной лаг их появления зачастую занимает не менее десятка лет.

Одним из шагов к решению задач повышения правовой культуры остается шаг по выработке и принятию Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Сложно мобилизовать волю самих органов законодательной власти ввести в правовое русло свою собственную деятельность и обеспечить основу легитимности правотворчества всех органов публичной власти. Тем не менее, это задача важная и ее замораживание чревато дальнейшей девальвацией методов правового регулирования всех общественных процессов. Более того, в связке с ним необходим и Федеральный конституционный закон "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". Уже упоминалось о триаде этих органических законов, в число которых включается и Федеральный закон "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации".

Но если вернуться к проекту Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", то представляется несомненным, что общие принципы и требования к процедурам работы в области создания любого уровня нормативных правовых актов - предмет закона о нормативных правовых актах. Именно такой закон является связующим звеном в проведении административной и правовой реформ. Он призван упорядочить нормотворческую деятельность органов государственной власти на основе соблюдения и укрепления авторитета и действенности законов Российской Федерации и развивающих их подзаконных нормативных актов. Только на этой основе можно создать условия для нормального функционирования всей системы публичной власти в рамках закона, консолидации всех сил страны для дальнейшего развития российского общества. Упорядочение нормативной правовой деятельности - залог искоренения коррупции, слабой дисциплины в управлении, путь к вовлечению новых сил в активное участие в делах общества, формированию доверия граждан к органам государственной и иным формам публичной власти.

Очень важно при разработке проекта данного закона не превратить его в конспект для учебника. Нельзя забывать, что каждый закон создается для регулирования определенного круга общественных отношений, т. е. для определения прав и обязанностей всех видов субъектов, к которым он относится по своей цели и названию, сфере действия. Это важнейшие методологические условия успеха каждого закона, его вкладу в решение задач государства и общества в решение задач обеспечения ожиданий граждан страны.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Стабилизация социально-экономической ситуации в России создает благоприятные условия для экономического роста и удовлетворения потребностей общества и законных интересов граждан. Важнейшим средством решения задач динамичного развития нашей страны является упрочение ее правовой сферы и повышение роли закона. Прошедшие годы подтвердили это в полной мере, однако выявились и крупные недостатки в механизме законодательного регулирования. Развитие и совершенствование законодательства определяется многими факторами объективного и субъективного характера, факторами, имеющими положительное и отрицательное воздействие на него. Поэтому обобщение опыта законодательной деятельности в Российской Федерации должно служить основой для определения перспектив его развития.

В 2006 году вступили в фазу практической реализации национальные приоритетные проекты, объявленные в сентябре 2005 года, были определены новые методы реализации российского политического курса. Политика модернизации отдельных сфер общественных отношений и антикризисного управления сменилась программно-целевым подходом, в основе которого концентрация усилий на конкретных проектах национального масштаба, неукоснительное следование конституционным ценностям, четкое формулирование стратегических ориентиров и концептуальная проработка взаимоувязанных рациональных подходов к решению общегосударственных задач.