О состоянии законодательства в Российской Федерации (стр. 1 )

ПРОЕКТ

ДОКЛАД СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

Федерального Собрания Российской Федерации

2006 года

О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ
ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ

ИЗДАНИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации". – М.: Совет Федерации, 2007. 

В соответствии с Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации верхняя палата российского парламента представляет третий доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации".

Доклад подготовлен комитетами и комиссиями Совета Федерации, членами Совета Федерации, структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации. В докладе отражены идеи и предложения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поступившие по итогам обсуждения доклада 2005 года. Доклад содержит позиции ведущих научно-исследовательских учреждений Российской Федерации, известных ученых правоведов и экспертов различных отраслей права.

Первая часть доклада посвящена основам стратегии правового развития – Конституции Российской Федерации и развивающемуся на ее основе конституционному партнерству органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и институтов гражданского общества, их взаимодействию в системе мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Основное содержание второй части доклада раскрывает состояние российского законодательства, принятого преимущественно в 2006 году, с позиции анализа его полноты и качества обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики, определенных в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года и посланий предыдущих лет. Особое внимание уделено законодательному обеспечению решения комплексных общенациональных проблем.

Существенное внимание в третьей части доклада уделено законодательству субъектов Российской Федерации, которая традиционно готовится с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации под эгидой Комиссии Совета законодателей по мониторингу законодательства. Кроме того, впервые предметом анализа также стали основные итоги деятельности Совета законодателей, его президиума и комиссий.

В четвертой части доклада предлагается целостная концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, комплексно отражающая перспективы создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, консолидирующая деятельность органов публичной власти, институтов гражданского общества.

В докладе практически реализуется идея о досье закона, как одной из основных форм осуществления непрерывного мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечивающей постоянное сопровождение закона от возникновения потребности в его разработке до прекращения действия. Предлагаются досье федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и федерального закона "О противодействии терроризму".

В заключительных положениях доклада содержатся основные итоги законодательной деятельности и тенденции развития законодательства, а также предлагаются концептуальные подходы к совершенствованию законопроектной деятельности в Российской Федерации.

В качестве одного из практических результатов работы над докладом прилагаются концепции проектов федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями палаты по итогам парламентского года, которые Совет Федерации и члены Совета Федерации планируют разработать.

Доклад адресован органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, институтам гражданского общества, общественным организациям, научному сообществу, всем гражданам России.

© Совет Федерации, органы конституционного партнерства, 2007.

© Аппарат Совета Федерации, 2007.

ОГЛАВЛЕНИЕ  

ВВОДНАЯ ЧАСТЬ.. 2

ЧАСТЬ I.
СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. Стратегия правового развития как результат конституционного партнерства

§ 1. Конституция Российской Федерации как стратегическая основа правового
развития России. 2

§ 2. Конституционное партнерство как форма согласованной государственной политики в законодательной деятельности и правоприменительной практике. 2

§ 3. Перспективы развития конституционного партнерства. 2

Глава 2. Приоритеты законодательного обеспечения государственной политики России

§ 1. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года: цели, ценности, задачи 2

§ 2. Сводный доклад Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 – 2008
годы.. 2

§ 3. Реализация приоритетных национальных проектов и демографической политики в
2006 году. 2

Глава 3. Стратегия реализации государственной политики в субъектах Российской Федерации

§ 1. Динамика государственной региональной политики Российской Федерации и ее правовое регулирование 2

§ 2. Реализация государственной политики в субъектах Российской Федерации с
позиций программных документов федерального и регионального уровней. 2

ЧАСТЬ II.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ
ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

Глава 1. Стратегия развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан

Введение. 2

§ 1. Совершенствование институтов гражданского общества. 2

§ 2. Развитие законодательных основ федеративных отношений и государственно-
территориального устройства Российской Федерации. 2

§ 3. Вопросы совершенствования правосудия. Соотношение правоприменительной практики международных и российских судов 2

§ 4. Законоодательное обеспечение реформы местного самоуправления. 2

§ 5. Законодательное обеспечение информационного развития России. 2

§ 6. Совершенствование организации и деятельности органов государственной власти. 2

Заключение. 2

Глава 2. Стратегия социального развития России, обеспечение прав человека в социальной и культурной сферах

Введение. 2

§ 1. Право на труд, его достойную оплату и нормальные условия труда. Право на отдых. 2

§ 2. Право на защиту семьи, материнства, отцовства и детства. 2

§ 3. Право на социальное, включая пенсионное, обеспечение и социальное обслуживание. 2

§ 4. Право на жилище. 2

§ 5. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь, укрепление здоровья, занятия физической культурой и спортом, экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие. 2

§ 6. Право на благоприятную окружающую среду. 2

§ 7. Право на образование. 2

§ 8 . Право на свободу литературного, художественного, технического и других видов
творчества, участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям.. 2

Заключение. 2

 

Глава 3. Стратегия экономического развития Российской Федерации и соблюдение прав человека в экономической сфере

Введение. 2

§ 1. Законодательное обеспечение эффективной экономической политики. 2

§ 2. Законодательное обеспечение развития транспортной системы.. 2

§ 3. Законодательное обеспечение эффективного использования природных ресурсов. 2

§ 4. Законодательное обеспечение развития агропромышленного комплекса и
земельных отношений. 2

§ 5. Государственный финансовый контроль – необходимое условие обеспечения
реализации прав и свобод человека и гражданина. 2

§ 6. Перспективы законодательного обеспечения реформы системы технического регулирования. 2

§ 7. Перспективы реформирования жилищно–коммунального комплекса Российской Федерации. 2

§ 8. Право на интеллектуальную собственность, научное и техническое творчество. 2

§ 9. Финансовое администрирование в системе бюджетного, налогового и таможенного законодательства. 2

§ 10. Совершенствование налогового законодательства: формирование стратегии
развития нефтяной сферы и проблемы равномерного распределения налоговых
поступлений по субъектам Российской Федерации. 2

Заключение. 2

Глава 4. Стратегия национальной безопасности, защита личных прав
человека и гражданина

Введение. 2

§ 1. Общие проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. 2

§ 2. Военная безопасность и ее законодательное обеспечение. 2

§ 3. Законодательное обеспечение противодействия терроризму. 2

§ 4. Законодательное обеспечение борьбы с преступностью.. 2

§ 5. Защита прав и свобод человека и гражданина как условие обеспечения
национальной безопасности Российской Федерации. 2

Заключение. 2

Глава 5. Стратегия внешней политики, укрепление гарантий прав
человека и гражданина

Введение. 2

§ 1. Законодательное обеспечение противодействия международному терроризму. 2

§ 2. Законодательное обеспечение участия Российской Федерации в глобализации существующего миропорядка. Подготовка к вступлению России во Всемирную торговую организацию.. 2

§ 3. Создание оптимальной экономической системы – конечная цель построения модели взаимодействия на пространстве Содружества Независимых Государств. 2

§ 4. Законодательное обеспечение стратегии миграционной политики, направленной на приток квалифицированных трудовых ресурсов 2

§ 5. Законодательное обеспечение государственной политики по поддержке соотечественников и совершенствование международного сотрудничества в сфере образования и науки. 2

§ 6. Перспективы гармонизации законодательства Российской Федерации и норм
международного права. 2

Заключение. 2

Глава 6. Правовое обеспечение комплексных общенациональных проблем

Введение. 2

§ 1. Законодательное обеспечение демографической политики. 2

§ 2. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией. 2

§ 3. Законодательное обеспечение государственной политики по борьбе с бедностью.. 2

§ 4. Государственная молодежная политика и ее законодательное обеспечение. 2

§ 5. Морская политика Российской Федерации. 2

§ 6. Законодательное обеспечение развития арктических и северных территорий Российской Федерации. 2

Заключение. 2

ЧАСТЬ III.
СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

Глава 1. Особенности законодательного обеспечения государственной политики в субъектах Российской Федерации

Введение. 2

§ 1. Законодательное обеспечение разграничения полномочий между уровнями
публичной власти. 2

§ 2. Законодательное обеспечение реформы местного самоуправления. 2

§ 3. Законодательное обеспечение развития малого и среднего бизнеса. 2

Заключение. 2

Глава 2. Роль субъектов Российской Федерации в совершенствовании правовой
системы

Введение. 2

§ 1. Мониторинг законодательства и правоприменения на региональном уровне. 2

§ 2. О реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы 2

§ 3. Деятельность Совета законодателей в 2006 году: итоги и перспективы.. 2

§ 4. Анализ состояния законодательства в субъектах Российской Федерации. 2

§ 5. Доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации"
как механизм совершенствования правотворчества. 2

Заключение. 2

ЧАСТЬ IV.
ИТОГИ И ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Глава 1. Основные итоги законодательной деятельности

§ 1. Законодательное обеспечение государственной политики в 2006 году:
динамика и результаты.. 2

§ 2. Правовое обеспечение процесса совершенствования законодательства: проекты федеральных законов "О нормативных правовых актах в Российской Федерации",
"О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных
законов", "О Федеральном Собрании – Парламенте Российской Федерации". 2

§ 3. Перспективы совершенствования законодательства и правоприменения. 2

Глава 2. Система мониторинга законодательства и правоприменительной практики: состояние и перспективы

§1. Концептуально-методологические подходы к созданию системы мониторинга права. 2

§2. Досье закона как механизм мониторинга законотворчества и правоприменения – на примере федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" и "О противодействии терроризму". 2

§3. Методология и юридическая техника законотворчества через призму мониторинга законодательства и правоприменительной практики 2

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ.. 2

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. НА ПУТИ К КОНЦЕПЦИИ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 2

Концепции проектов федеральных законов подготовленные комитетами
и комиссиями Совета Федерации

Концепция проекта федерального закона "О развитии малого и среднего
предпринимательства в Российской Федерации". 2

Концепция проекта федерального закона "Об основах государственной поддержки
семьи в Российской Федерации". 2

Концепция проекта федерального закона "Об обязательном экологическом страховании". 2

Концепция проекта федерального закона "О кооперации в Российской Федерации". 2

Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

(часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации)

ВВОДНАЯ ЧАСТЬ

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Совет Федерации), представляя российскому обществу доклад 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" (далее – доклад), отмечает, что он базируется на преемственности основных идей и положений докладов Совета Федерации 2004 и 2005 годов.

В докладе определены концептуальные подходы к законодательному обеспечению основных направлений внутренней и внешней политики Российского государства, заложенных в Конституции Российской Федерации и конкретизированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, созданию эффективного механизма формирования правовой системы.

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской  Миронов представил доклад 2005 года Президенту Российской  Путину. Доклад получил его одобрение и поддержку. Отдельные положения доклада были учтены при подготовке Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года (далее – послание Федеральному Собранию 2006 года).

Основное внимание в докладе уделено стратегическим, жизненно важным целям и ценностям развития Российского государства, прежде всего обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в процессе реализации приоритетов внутренней и внешней политики государства, определенных в послании Федеральному Собранию 2006 года.

Важнейшими критериями законодательства становятся его соответствие долговременным целям и ценностям развития государства и общества, обеспечение полноты и качества правового обеспечения проводимых в стране преобразований.

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики позволяет выявлять слабые места в механизмах реализации государственной политики, определять критические и проблемные точки законодательства.

За прошедшие четыре года пройден путь от теоретического обоснования идеи мониторинга правового пространства Российской Федерации до практического развертывания его полномасштабной системы на основе важнейших критериев оценки законодательной деятельности: полноты реализации в принятых законах приоритетов государственной политики, определяемых Президентом Российской Федерации; гарантиях соблюдения конституционных прав и свобод граждан; качества и эффективности законодательства.

Совет Федерации при подготовке доклада определил ряд существенных проблем, которые еще предстоит решить законодателям, чтобы система правового мониторинга заработала в полную силу.

Во-первых, необходимо подвести под эту систему надлежащую нормативно-правовую базу.

Во-вторых, необходимо найти механизм разрешения проблемы дефицита конкретной ответственности за конечный результат каждого участника законодательного процесса, будь то субъект законотворчества или правоприменитель.

В-третьих, проявилась насущная потребность в подготовке новых кадров, способных решать междисциплинарные политико-правовые и управленческие задачи на современном уровне.

В-четвертых, остро встал вопрос о создании единой информационной базы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Осуществление мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также работа над ежегодными докладами позволили Совету Федерации сформулировать требования к современной законотворческой деятельности. Недостаточно разработать законопроект и принять актуальный закон, важно предусмотреть действенный механизм его реализации, предвидеть последствия его применения.

Проводимый Советом Федерации мониторинг законодательства призван синхронизировать законодательную деятельность на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, основываясь на принципах программно-целевого и долговременного планирования.

Подобный подход к процессу законотворчества и мониторингу его результатов становится для федеральных и региональных законодателей важнейшим условием совершенствования качества совместной работы.

Работа над докладом как итоговой формой мониторинга результатов парламентского года позволила, во-первых, обеспечить системный анализ результатов деятельности законодательной власти в контексте правотворческого сопровождения основных направлений внутренней и внешней политики государства, во-вторых, стимулировать конституционное партнерство Совета Федерации с Президентом Российской Федерации и другими органами власти в формировании и реализации основных направлений внутренней и внешней политики, определить сферы конституционного партнерства в соответствии со стратегией развития общества и государства, в-третьих, консолидировать усилия органов власти и институтов гражданского общества в их деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Существенное место в докладе уделено оценке результативности принятых ранее выводов и рекомендаций. Сегодня наметилась устойчивая тенденция своевременного формирования законодательной базы реализации приоритетов государственной политики, определяемой главой государства в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию. Она проявилась в принятых в 2006 году законах в сферах государственного устройства, социально-экономического развития, урегулирования комплекса сложных проблем по взаимоотношению России с другими государствами – участниками Содружества Независимых Государств, обороны и безопасности.

Воплощение в жизнь масштабных и долгосрочных целей и задач правового обеспечения национальных проектов невозможно без создания соответствующей стратегии правового развития Российской Федерации. Для формирования и реализации такой стратегии законодательным органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предстоит освоить программно-целевое планирование законотворческой работы, разработать методы решения сложных межотраслевых задач, сформировать систему надежного прогнозирования последствий принимаемых законов.

Ежегодная оценка законотворческой и правоприменительной деятельности позволяет законодателю и правоприменителю объективно оценивать результаты своей работы. Благодаря этому качеству ежегодные доклады Совета Федерации стали важным событием политической жизни России, получили значительный общественный резонанс и поддержку как федеральных, так и региональных органов государственной власти.

Проведенный анализ отзывов на доклад Совета Федерации 2005 года, поступивших от органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, научного сообщества, представителей бизнес-сообщества (отзывы получены более чем от 90 адресатов) выявил проблему неполного соответствия законодательства задачам, стоящим перед органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В этих отзывах содержатся слова одобрения[1], конструктивная критика[2] и, главное, конкретные предложения по улучшению законодательной и правоприменительной деятельности[3]. Это существенным образом отразилось на содержании доклада и определении дальнейшего пути развития законотворческой деятельности на всех уровнях.

Показательный пример – реформа местного самоуправления[4]. На основании проведенного мониторинга реальных возможностей субъектов Российской Федерации федеральным законодателем было принято адекватное решение – предоставить определенный временной отрезок для поэтапного ее проведения, по мере принятия субъектами Российской Федерации законодательства, направленного на реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В докладе Совета Федерации 2005 года содержалось немало важнейших рекомендаций, позволивших предупредить принятие откровенно неподготовленных решений или своевременно инициировать реакцию законодателя на актуальные проблемы, в частности в области жилищно-коммунального хозяйства[5].

Благодаря активному участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обсуждении доклада Совета Федерации 2005 года в российских регионах значительное место в докладе уделено вопросам развития регионального законодательства и вопросам обеспечения системного единства правового пространства России, включая законодательное регулирование решения общенациональных проблем. Весьма важно, что их решение переведено в режим конструктивного сотрудничества, разрешения возникающих проблем на ранних стадиях.

В настоящее время повышается роль региональных парламентов. При этом многие из них ввели в практику своей законодательной деятельности подведение ее ежегодных итогов в виде докладов о состоянии законодательства в соответствующих субъектах Российской Федерации.

В 2006 году такие доклады подготовлены в Архангельской, Новгородской, Пензенской, Самарской, Саратовской, Тульской областях. В докладах отражаются особенности развития регионального законодательства с позиции обеспечения основных программных документов субъектов Российской Федерации.

Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации является мощным фактором политической стабилизации российского общества, площадкой для диалога различных политических сил. Именно парламент выступает собирателем и выразителем интересов регионов, групп и организаций, составляющих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную позицию.

Работа над докладом позволила сделать ряд комплексных выводов. Подтвержден концептуальный вывод: главным основанием планирования законодательной деятельности является конституционное сотрудничество с главой государства в формате ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Важнейший вывод заключается в том, что законодательное закрепление основных направлений внутренней и внешней политики все еще недостаточно эффективно.

Совет Федерации в силу своей особой конституционной роли оценивает все рассматриваемые парламентом законы с точки зрения не только их правового качества, но и соответствия принимаемых законов конституционным ценностям, приоритетным направлениям государственной политики, с позиции их эффективной реализации в субъектах Российской Федерации.

Доклад является комплексным инструментом подведения итогов законодательной деятельности в 2006 году, информирует гражданское общество о результатах работы органов государственной власти и определяет перспективы дальнейшего развития законодательства.

Как государственный парламентский документ, доклад отражает вклад Совета Федерации в деятельность по совершенствованию законодательства в Российской Федерации и формированию систем конституционного и социального партнерства в Российской Федерации.

В докладе еще раз подчеркивается, что большинство проблем в сфере законотворчества порождается недостаточно продуманной организацией всего процесса законодательного регулирования.

В докладе Совета Федерации 2005 года были представлены проекты концепций трех принципиальных для законотворческой деятельности законов: "О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации"; "О нормативных правовых актах в Российской Федерации"; "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". В течение 2006 года эти проекты были доработаны с учетом системной связи трех важнейших составляющих правовой системы Российской Федерации – правотворчества, правоприменения и мониторинга. В докладе представлен содержательный отчет об этой работе.

С 2006 года положения о подготовке ежегодного доклада стали нормами Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Глава 101 "Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации" введена постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 01.01.01 года "О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

Доклад адресован всему российскому обществу.

Доклад занимает одно из ведущих мест среди государственных докладов Российской Федерации.

В докладе проводится анализ законодательного обеспечения пяти национальных проектов; исследуются особенности законодательной и правоприменительной деятельности в субъектах Российской Федерации; выявляются проблемы, связанные с разработкой порядка проведения экспертизы законопроектов, федеральных конституционных законов и федеральных законов в Совете Федерации и в законодательных органах субъектов Российской Федерации; проводится анализ политико-правовых, социально-экономических, криминологических и иных последствий принятия отдельных законов.

Содержание доклада 2006 года и его подготовка во многом определило положение части 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации: "Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека".

Доклад имеет вводную часть, в которой раскрываются его практическая значимость, основные особенности и новизна. Часть I доклада посвящена осмыслению стратегии, основных направлений правового развития Российской Федерации, подходам к реализации приоритетных национальных проектов и демографической политики в 2006 году, а также перспективам развития конституционного партнерства. В части II раскрываются вопросы стратегии развития государства, законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики России за 2006 год. В части III сформулированы результаты оперативного мониторинга, проведенного в субъектах Российской Федерации по наиболее актуальным проблемам реализации государственной политики, представлены предложения по их разрешению, демонстрируются результаты деятельности Cовета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей). В части IV содержатся итоги и анализ основных тенденций законодательной деятельности в Российской Федерации, впервые на этом уровне предлагается концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также важнейший механизм правового мониторинга – досье ряда действующих федеральных законов.

В приложениях к докладу представлены концепции федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями Совета Федерации по вопросам своего ведения, а также проект концепции программы законопроектной деятельности Российской Федерации.

Ежегодный доклад Совета Федерации и доклады законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации чрезвычайно востребованы в качестве новой формы координации законодательной и правоприменительной деятельности, особенно при реализации приоритетных национальных проектов.

Создаваемая система мониторинга законодательства, правоприменительной практики и ежегодный доклад Совета Федерации о состоянии законодательства как уникальный результат мониторинга позволяют в перспективе: создать новую модель государственного управления, открытую для институтов гражданского общества, бизнеса, социальных групп, понятную для каждого гражданина, основанную на постоянном и комплексном мониторинге; повысить качество законодательства и правоприменительной деятельности; организовать единую систему конституционного партнерства, повышающую степень обоснованности и последовательности принятия политико-правовых решений; усовершенствовать социальное партнерство – систему плодотворного сотрудничества между человеком, обществом и государством.

ЧАСТЬ I
СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. Стратегия правового развития как результат конституционного партнерства

§ 1. Конституция Российской Федерации как стратегическая основа правового развития России

Формула "конституционное партнерство", введенная в политико-правовой оборот ежегодными докладами Совета Федерации 2004 – 2005 годов, вызывает потребность емко сформулировать и точно охарактеризовать природу определяемых Конституцией Российской Федерации взаимоотношений органов государственной власти – субъектов формирования и реализации государственной политики России.

Стратегия правового развития – система стратегического реагирования на глобальные вызовы сегодняшнего дня и будущего, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяется политической стратегией государства. Стратегия правового развития – это правовое воплощение политики развития страны.

Политическая воля трансформируется в стратегию развития государства посредством правового оформления, когда находит отражение в политико-правовых актах Российской Федерации высшего уровня, важнейшими из которых являются ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и ежегодные бюджетные послания Президента Российской Федерации.

Основы стратегии правового развития и конституционного партнерства закреплены в Конституции Российской Федерации.

Органы конституционного партнерства, определяемые в статьях 80, 95, 103, 104, 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации, в соответствии со статьями 5, 10, 11 Конституции Российской Федерации осуществляют государственную власть в Российской Федерации. К ним относятся: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные суды, суды субъектов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации.

Конституционное партнерство предполагает безусловное соблюдение в процессе непрерывного правотворчества духа и буквы Конституции Российской Федерации с учетом базовых конституционных ценностей. Соблюдение конституционных норм – обязанность органов конституционного партнерства.

Конституционное партнерство – демонстрация правовой культуры власти, высшая форма правотворчества. В процессе конституционного партнерства формируется образ человека –гражданина новой России, новый образ государства, общества, страны.

Органы конституционного партнерства самоорганизуются, соблюдая баланс конституционных принципов самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) и единства системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5 Конституции Российской Федерации).

Органы конституционного партнерства вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельности органов власти в Российской Федерации (статья 18 Конституции Российской Федерации).

Стратегия правового развития формируется, реализуется и совершенствуется при взаимодействии органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках конституционного партнерства. С учетом положений статьи 10 Конституции Российской Федерации это взаимодействие может осуществляться только на условиях равенства и путем компромисса. Отсутствие иерархии в отношениях между органами законодательной, исполнительной и судебной власти является конституционным условием, определяющим природу конституционного партнерства и политику взаимодействия органов конституционного партнерства.

Конституционное партнерство, и это особенно важно для Совета Федерации как палаты регионов, реализуется и в рамках принципа федерализма. Институциональная доктрина федерализма предполагает статусное равенство органов конституционного партнерства в соответствующих отношениях. Реализуя принцип федерализма, стратегия правового развития страны способствует сбалансированному развитию регионов при координирующей роли федерального центра.

Целостное понимание института конституционного партнерства предполагает его восприятие как единой системы выработки и реализации государственной политики, обеспечивающей функционирование комплексного механизма взаимодействия между ветвями и уровнями власти.