О состоянии законодательства в Российской Федерации (стр. 23 )

делегируемые полномочия, осуществление которых передается субъектам Российской Федерации с предоставлением субвенций из федерального бюджета (государственная регистрация актов гражданского состояния и организация воинского учета);

полномочия, передача которых предполагается путем заключения соглашений (согласование землеустроительной, градостроительной и проектной документации в части объектов культурного наследия и др.);

добровольные полномочия, выполнение которых будет считаться не обязательством, а только лишь правом субъектов Российской Федерации.

В ходе подготовки и обсуждения Федерального закона от 01.01.01 года у депутатского корпуса и большинства субъектов Российской Федерации возникали жаркие дискуссии. В частности, второй и третий вид указанных полномочий полностью вписывались в схему, установленную Федеральным законом от 4 июля 2003 года . Тогда как 1-я группа полномочий, требовала увязки с федеральным законом о бюджете на 2006 год, в части определения объемов необходимых для ее реализации средств, источников финансирования и механизмов передачи. Однако наибольшую критику вызвали "добровольные" полномочия (группа 4). Они были введены по просьбе самих субъектов Российской Федерации и позволили им направлять свободные бюджетные средства на решение вопросов, находящихся вне их собственных полномочий, тем самым устранялись основания для сомнений в целевом характере расходов, однако, число субъектов Российской Федерации, имеющих свободные средства в своих бюджетах не велико – всего около двадцати, и это регионы-доноры.

В ходе федеративной реформы, последовательно проводимой в стране, за органами государственной власти субъектов Российской Федерации оказались закреплены 59 групп полномочий по предметам совместного ведения, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность (собственные полномочия).

Остальные полномочия по предметам совместного ведения оставлены за федеральным центром и могут быть переданы субъектам Российской Федерации только вместе с соответствующими финансовыми средствами (делегированные полномочия).

Главная задача региональных законодателей на сегодняшний день – это разработка и нормативно-правовое закрепление механизмов реализации Федерального закона от 01.01.01 года .

Учитывая, что проблема разграничения полномочий между уровнями публичной власти является ключевой, можно предположить, что Федеральный закон от 01.01.01 года – один из важнейших, но не последний в этой системообразующей для государства сфере[101], а процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти не завершился[102].

Так, например, в процессе реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России" потребовал оперативного совершенствования механизм выдачи разрешений на индивидуальное жилищное строительство[103]. В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации указанным полномочием наделены органы местного самоуправления. В то же время, в соответствии с абзацем 7 статьи 2 Федерального закона от 01.01.01 года "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" разрешение на строительство выдается органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Необходимо устранить данное противоречие.

В области организации местного самоуправления за прошедший период в субъектах Российской Федерации проделана значительная законодательная работа: в 62 субъектах Российской Федерации установлены границы муниципальных образований, назначены даты и проводятся выборы в органы местного самоуправления; в 84 субъектах Российской Федерации завершилось формирование новых органов местного самоуправления[104].

Жесткая "увязка" полномочий с обязанностями, ответственностью и финансовыми возможностями представляется конструктивной моделью вертикального разделения государственной власти на современном этапе развития российского федерализма. В результате ее соблюдения была усилена ответственность субъектов Российской Федерации за выполнение важнейших задач жизнеобеспечения регионов, сделана попытка предупредить нецелевое использование средств региональных бюджетов. В рамках федеративной реформы была начата серьезная работа по упразднению необеспеченных федеральных мандатов, в первую очередь, в социальной сфере, когда многие социальные льготы и гарантии, установленные федеральными законами, финансировались из федерального бюджета частично. Тем самым были сокращены диспропорции между регионами и, соответственно, неравенство людей, проживающих на различных территориях нашей страны[105].

Вместе с тем в ходе масштабного пересмотра российского законодательства произошло значительное сокращение компетенции субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Многие важнейшие группы общественных отношений, в первую очередь, в природоресурсной и природоохранной сферах, полностью переданы в компетенцию федеральных органов государственной власти, упразднен механизм совместного выполнения федеральными и региональными органами государственной власти важнейших полномочий, которые должны реализовываться совместно.

Достаточно привести пример с динамикой разграничения полномочий в сфере водных отношений. Федеральным законом от 01.01.01 года все водные объекты вместе с водным налогом были переданы в федеральную собственность. Федеральным законом от 01.01.01 года субъектам Российской Федерации было предоставлено право иметь в собственности обособленные водные объекты (замкнутые водоемы). При этом субъекты Российской Федерации по своему усмотрению могли заниматься такими водными объектами. Федеральный центр передал данные полномочия в регионы и снял с себя обязанности по их содержанию. Однако, регионы не приняли их, поскольку не имели достаточно собственных средств. Водный налог у субъектов Российской Федерации был изъят. Получилось так, что субъекты Российской Федерации за счет своих средств, в которых не было просчитано содержание водных объектов, должны были эксплуатировать замкнутые водоемы.

Федеральным законом от 3 июня 2006 года "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" устранена факультативность, необязательность исполнения региональных полномочий в этой сфере, установлены обязательные собственные полномочия субъектов Российской Федерации, а именно: осуществление государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных Водным кодексом Российской Федерации. Водным кодексом Российской Федерации от 3 июня 2006 года перечень собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации значительно конкретизирован и расширен, однако, без передачи на региональный уровень ранее изъятого водного налога. Так, например, ежегодно до 650 млн. рублей поступлений от уплаты водного налога, аккумулированных в бюджете Ставропольского края, направлялись на восстановление и охрану водных объектов и водохозяйственной системы.

На современном этапе развития федеративной реформы пришло осознание того, что чрезмерная централизация компетенции на федеральном уровне, не в состоянии обеспечить эффективное государственное управление, поскольку для этого необходимо создавать дополнительные федеральные структуры в регионах, что нерационально и экономически затратно. Вместе с тем, предпринятое расширение самостоятельности регионов породило ряд проблемных вопросов. Во-первых, требует детального анализа обоснованность разделения полномочий на "обязательные" и "необязательные". При сложившемся менталитете в регионах такие "ничьи", "бесхозные" полномочия" однозначно воспринимаются как собственные полномочия субъектов Российской Федерации, не обеспеченные доходными источниками. Во-вторых, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять только те полномочия, которые не включены в исчерпывающий перечень их собственных полномочий предусмотренный пунктом 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года , которые специально определены федеральным законом как дополнительные полномочия. Однако, подобное ограничение компетенции субъектов Российской Федерации противоречит их праву на опережающее правотворчество по предметам совместного ведения, неоднократно подтвержденному решениями Конституционного Суда Российской Федерации и закрепленному в пункте 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года .

Второе направление. В последние годы наметился процесс обратной передачи некоторых федеральных полномочий по предметам совместного ведения на места путем их делегирования вкупе с федеральными субвенциями на их выполнение. Федеральными законами от 01.01.01 года и от 01.01.01 года органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы некоторые полномочия Российской Федерации в сфере совместного ведения по социальной поддержке и обеспечению занятости населения, охране животного мира, использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, государственной регистрации актов гражданского состояния, проведению экологической экспертизы и государственной экспертизы отдельных видов проектной документации в области градостроительства. Эти полномочия не определены как собственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации путем расширения перечня полномочий, предусмотренных пунктом 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года . По этой причине за субъектами Российской Федерации не закреплены доходные источники, необходимые для их исполнения.

В регионы переданы федеральные полномочия как делегированные и обеспеченные субвенциями из Федерального фонда компенсаций, то есть сметой расходов на их исполнение.

Представляется что перераспределение компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения, в форме делегирования федеральных полномочий, имеет ряд существенных правовых, экономических и политических изъянов. Во-первых, вопреки части 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации передача полномочий осуществляется в директивном порядке без заключения соответствующих соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти. Отказа для исполнения федеральных полномочий не допускается. Справедливости ради следует отметить, что в указанной конституционной норме речь идет о передаче полномочий в системе органов исполнительной власти. Федеральные же законы от 01.01.01 года и от 01.01.01 года (при буквальном прочтении соответствующих норм) закрепляют передачу полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации в целом, а не только исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако при системном толковании законодательных норм становится очевидным, что в реальности при этом происходит делегирование полномочий внутри системы исполнительной власти Российской Федерации.

Во-вторых, реализация полномочий с применением в качестве их финансового обеспечения механизма субвенций снижает налоговый потенциал регионов и не стимулирует органы государственной власти субъектов Российской Федерации к эффективному исполнению "чужих" полномочий, возложенных на них без их согласия.

В-третьих, разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием "сверху вниз". В результате федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами заменяются административными отношениями между федеральными и региональными органами государственной власти по выполнению делегированных федеральных полномочий. На это хотелось обратить особое внимание. Федеративные единицы превращаются в административно-территориальные, возникает опасность реформирования федеративного государства в административное и унитарное.

Весьма показательным является пример, демонстрирующий динамику разграничения полномочий в области владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами. Федеральным законом от 01.01.01 года была по существу изменена концепция Лесного кодекса Российской Федерации. Лесной фонд был объявлен федеральной собственностью, что не оставило возможностей передачи его части в собственность субъектов Российской Федерации. Из Лесного кодекса исключены положения, устанавливающие полномочия субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Тем самым, субъекты Российской Федерации фактически исключены из участников лесных правоотношений, Исключено участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решении вопросов аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования участками лесного фонда, отнесении лесов к группам лесов и категориям защитности первой группы, их перевода в нелесные, контроле за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов. Исключены положения об участии органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организации борьбы с лесными пожарами, вредителями и болезнями леса.

Между тем, Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя в 1998 году конституционность статей 19, 46, 47 Лесного кодекса по запросу Администрации Хабаровского края, сделал вывод о том, что "полномочия Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов распределены на основе совместного ведения". Реформированный в 2006 году Лесной кодекс исключил лесные отношения из предметов совместного ведения, в результате все полномочия, принадлежавшие органам государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере, переданы в компетенцию федеральных органов.

Такая централизация полномочий противоречит федеративной природе Российского государства, федеральный законодатель не вправе закреплять за Федерацией весь объем полномочий по конкретному предмету ведения. Это положение неоднократно формулировалось в качестве правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в Постановлении от 3 ноября 1997 года установлено, что если определенные вопросы отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов, то их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 года сформулировано, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т. е. без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти.

Федеральным законом от 01.01.01 года ряд из этих, теперь уже федеральных полномочий делегирован органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Ранее предусмотренные статьей 47 Лесного кодекса полномочия в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов делегированы органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, во-первых, эти полномочия приобрели теперь статус делегированных федеральных, а не собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, во-вторых, они значительно урезаны. В-третьих, контроль за осуществлением органами государственной власти делегированных полномочий осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства. В случае нарушения органами государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении этих полномочий федерального законодательства эти полномочия могут быть временно возложены на федеральные органы исполнительной власти – такое решение принимает Правительство Российской Федерации. Данные нормы являются подтверждением тому, что указанные полномочия передаются не органам государственной власти субъекта Российской Федерации в целом, а исключительно исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Подобная "терминологическая маскировка", вероятно, направлена на исключение сомнений в соблюдении части 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации, требующей заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при взаимном делегировании полномочий. Кроме того, данные полномочия должны выполняться субъектами Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета; за региональными бюджетами не закреплены необходимые доходные источники, даже лесные подати, ставки которых поручено утверждать органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

И, наконец, Лесной кодекс от 4 декабря 2006 года окончательно закрепил сверхцентрализацию государственной власти в области владения, пользования и распоряжениями лесными ресурсами. Все лесные участки объявлены федеральной собственностью, и соответственно все полномочия в этой сфере относятся к федеральной собственной компетенции и могут быть частично делегированы субъектам Российской Федерации.

Помимо противоречия федеративной природе совместной компетенции такое разделение государственной власти вновь возрождает необеспеченные федеральные мандаты, так как денег под эти полномочия выделяется недостаточно. Например, по Ставропольскому краю предполагается выделить на эти цели в 2007 году 33,8 млн. рублей, а федеральным структурам для выполнения тех же полномочий выделялось 55,1 млн. рублей. Таким образом, органы государственной власти края должны либо плохо защищать леса, либо добавлять на выполнение "чужих" полномочий краевые средства, отрывая их от решения социально-значимых задач.

Сверхцентрализация на федеральном уровне вопросов совместной компетенции является отличительной особенностью законов, обеспечивающих проведение федеративной реформы. В результате гарантированная Конституцией Российской Федерации вся полнота государственной власти субъектов Российской Федерации вне компетенции Российской Федерации, их правовая свобода по предметам совместного ведения оказывается фикцией. Подавляющая часть совместного правового пространства перераспределена в пользу федеральной власти, а оставшаяся часть региональной компетенции в любой момент может быть урезана. Принятие указанных федеральных законов является примером официального позитивистского правопонимания, при котором право рассматривается как общегосударственная воля, воплощенная в федеральном законе, общеобязательность которого детерминирована в первую очередь властно-принудительной силой государства, а не общественными потребностями и интересами субъектов Российской Федерации и народов, проживающих на их территориях. Пакет законов, регулирующих реформу федеративных отношений, был принят без проведения серьезных исследований общественных потребностей и социальных ожиданий, без должного учета мнения субъектов Российской Федерации по кардинальным вопросам разделения государственной власти в стране. Подавляющее количество предложений с мест не получило своего отражения в этих законах. Такое отношение федерального законодателя к мнению субъектов Российской Федерации не может вызвать удовлетворения.

Результаты опроса руководителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, проведенного Ставропольским центром мониторинга права показывают, что из 12 опрошенных руководителей 8 считают, что объем закрепленных за субъектами полномочий чрезмерно уменьшен. Все руководители законодательных (представительных) органов высказались против исключения субъектов Российской Федерации из лесных и водных правоотношений, отношений недропользования. 10 из 12 руководителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, считают, что произошел пересмотр статьи 72 Конституции Российской Федерации, закрепившей предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, в результате усиления централизации государственной власти в Российской Федерации оказался нарушен конституционный баланс федеральной и региональной властей, произошло обострение отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. В сложившейся ситуации возникла необходимость в определенной корректировке направленности дальнейших федеративных преобразований, в изменении вектора реформирования федеративных отношений. Необходимо определиться, на основе каких принципов должно осуществляться разделение правового поля по предметам совместного ведения, и только после этого вывести их четкую формулировку, согласовать с субъектами Российской Федерации и нормативно закрепить. И лишь на этой основе приступать к новому этапу федеративной реформы. Деятельность федерального законодателя, глубина и степень федерального регулирования должны быть четко регламентированы и подчиняться ясно сформулированным принципам, среди которых можно выделить принципы субсидиарности, сотрудничества, согласия, солидарности и взаимной ответственности. Совокупность таких принципов может стать основой перспективной модели российского федерализма, нормативное закрепление которой сегодня представляется особо актуальным.

§ 2. Законодательное обеспечение реформы местного самоуправления

С момента принятия федерального закона, установившего новые принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации прошло три года[106]. Как показала практика исполнения законодательства о местном самоуправлении 2006 год имел принципиальное значение для осуществления муниципальной реформы в субъектах Российской Федерации[107].

Законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации провели обстоятельный мониторинг федерального законодательства о местном самоуправлении и пришли к выводу, что большое количество изменений, внесенных в Федеральный закон от 6 октября 2003 года [108] не привело к гармонизации его положений с многочисленными нормами отраслевого законодательства, регулирующими вопросы компетенции органов местного самоуправления[109]. Необходимость внесения изменений в отраслевые законодательные акты остается, и, в частности, на сегодняшний день особо острая потребность ощущается в совершенствовании законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации. Проблема законодательного обеспечения формирования и исполнения местных бюджетов является одной из главных проблем эффективной реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

Предусмотренные федеральным законодательством источники доходов местных бюджетов недостаточны для того, чтобы обеспечить полное и качественное осуществление полномочий органами местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение последних лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению объемов и качества предоставляемых населению муниципальных услуг.

Ухудшило финансовое положение муниципальных образований также закрепление за органами местного самоуправления дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих источников доходов. Для обеспечения сбалансированности местных бюджетов и стимулирования органов местного самоуправления по развитию налоговой базы на территориях муниципальных образований необходимо, прежде всего, увеличивать налоговые доходы местных бюджетов.

Одним из принципов бюджетной реформы стало закрепление за каждым уровнем бюджета на постоянной основе источников собственных доходов. До момента реализации этого принципа выравнивание бюджетной обеспеченности регионов осуществляется путем выделения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, которые устанавливаются ежегодно при принятии федерального бюджета.

Опыт формирования местных бюджетов в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года и Бюджетного кодекса Российской Федерации в Новосибирской области и в Красноярском крае[110] показали, что предусмотренная федеральным законодательством процедура оказания финансовой помощи местным бюджетам не позволяет обеспечить эффективное и обоснованное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Представляется, что более эффективной была бы модель, при которой расходные обязательства муниципального образования по вопросам местного значения устанавливались бы органами местного самоуправления самостоятельно и исполнялись бы за счет собственных доходов местных бюджетов. Отдельные же государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления должны финансироваться не за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, частично покрывающих расходы местных бюджетов на осуществление указанных полномочий, а за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам соответственно из федерального и региональных бюджетов.

Сегодня налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов в совокупности не могут обеспечить формирование достаточной собственной доходной базы местных бюджетов. Местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации, при этом около 95% муниципальных образований являются дотационными.

По мнению органов государственной власти многих субъектов Российской Федерации[111]реформа местного самоуправления обострила проблему формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований, в первую очередь, сельских поселений.

В бюджеты поселений полностью зачисляется налог на имущество физических лиц, величина которого на протяжении нескольких лет не изменялась и суммы поступлений крайне незначительны. Причины незначительных поступлений налога связаны с тем, что на селе слабо развивается рынок жилья; построенные домовладения не сдаются в эксплуатацию в установленном порядке; из-за отсутствия правоустанавливающих документов налоговые органы в соответствии с законодательством Российской Федерации не могут предъявить собственникам уведомления на уплату налога; инвентаризационная стоимость жилья не отвечает реалиям сегодняшнего дня; отсутствует реестр собственников недвижимости; налоговые органы проводят в недостаточном объеме контрольные мероприятия по выявлению новых объектов недвижимости, подлежащих налогообложению.

В законодательстве не предусматриваются какие-либо условия, способствующие своевременному и надлежащему осуществлению гражданами необходимых процедур по оформлению правоустанавливающих документов. Сбор и подготовка правоустанавливающих документов сопряжены с расходами, которые бременем ложатся на собственника имущества (гражданина) и не подлежат какой-либо компенсации со стороны государства. Ситуацию может исправить Федеральный закон от 01.01.01 года № 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ), которым предусмотрена возможность органов местного самоуправления городских округов и поселений в целях оформления в упрощенном порядке прав граждан на земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, а также на созданные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества оказывать гражданам содействие в подготовке необходимых документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков, технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, государственной регистрации прав на них. Органы местного самоуправления поселений, городских округов могут осуществлять прием заявлений граждан для проведения в интересах этих граждан государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, выступать заказчиками работ по проведению территориального землеустройства таких земельных участков и технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, получать необходимые документы и передавать такие документы гражданам.

Работа по реализации Федерального закона от 01.01.01 года уже ведется. Так, например, органами местного самоуправления муниципального района Челно-Вершинский Самарской области планировалось к 1 февраля 2007 года зарегистрировать права на все земельные участки в границах территории данного муниципального района.

Однако, очевидно, что и по этому, и по другим указанным выше вопросам потребуется нормативно-правовое регулирование, предусматривающее сроки, в течение которых налогоплательщик обязан оформить право собственности на завершенное индивидуальное жилищное строительство. Необходимо предусмотреть меры ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости, разработать законодательные акты по налогообложению объектов незавершенного строительства и другого незарегистрированного имущества, включая земельные участки, утвердить методику определения инвентаризационной стоимости объектов недвижимого имущества, приближенную к реальным рыночным ценам.

Основу доходной части бюджетов муниципальных районов составляют налог на доходы физических лиц и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности. Например, в Волгоградской области[112] в 2006 году, исходя из нормативов отчислений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, налог на доходы физических лиц (далее – НДФЛ) составляет 50% от суммы доходов, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (далее – ЕНВД) – 30,9%, доходы от государственной пошлины – 8,8%, суммы денежных взысканий (штрафов)– 5,3%.

Бюджеты муниципальных районов в сравнении с поселениями более устойчивы, поскольку их основу составляют самые надежные, самые прогнозируемые налоги – НДФЛ и ЕНВД. С учетом дополнительных нормативов отчислений по НДФЛ удельный вес данных доходных источников составляет до 90% доходов бюджетов муниципальных районов.

Применительно к бюджету муниципального образования – городского округа ситуация более оптимистичная. Например, в Волгоградской области в 2006 году сложилась следующая структура налоговых и неналоговых доходов бюджетов городских округов: средства от НДФЛ – 45,2%, поступления от земельного налога – 20,8%, ЕНВД – 16,1%, средства использования имущества – 12,4%. Таким образом, доходная база бюджетов городских округов, основу которой составляют четыре источника дохода, наиболее диверсифицирована. Поэтому бюджеты городских округов обладают наибольшим "запасом прочности", устойчивости к изменениям в поведении налогоплательщиков, сезонным и случайным факторам.

Однако, как показывает опыт[113] формирования местных бюджетов в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года и Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусмотренные законодательством Российской Федерации процедуры выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не всегда позволяют обеспечить эффективное и обоснованное распределение финансовой помощи между местными бюджетами.

На первом этапе реализации реформы местного самоуправления следовало бы предусмотреть более простые и гибкие механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В частности, предусмотреть механизмы перераспределения источников доходов между местными бюджетами, которые бы стимулировали органы местного самоуправления как муниципальных районов, так и поселений к повышению эффективности налогового администрирования и обеспечивали равномерное поступление доходов в местные бюджеты всех уровней.

Поставленная цель может быть достигнута благодаря следующим мерам:

сокращением, предусмотренного Налоговым кодексом Российской Федерации перечня юридических лиц, освобождаемых от уплаты земельного налога;

совершенствованием методики кадастровой оценки земли;

предоставлением органам государственной власти субъекта Российской Федерации права самостоятельно индексировать ставки земельного налога в пределах, установленных федеральным законодательством;

передачей органам государственной власти субъекта Российской Федерации и органам местного самоуправления полномочий по проведению кадастровой оценки земли.

Нуждается в дальнейшем совершенствовании и установленный порядок разграничения расходных обязательств между местными бюджетами. Например, в Волгоградской области года были просчитаны в соответствии с полномочиями, установленными Федеральным законом от 6 октября 2003 года , минимальные расходные обязательства местных бюджетов на 2006 год.

Как показал 2006 год, основу расходных обязательств поселений в 2006 году составили расходы на содержание органов местного самоуправления – 42,5%, на культуру (содержание сельских клубов и домов культуры, на библиотечное обслуживание) – 42,9%, расходы на ЖКХ (благоустройство территории и капитальный ремонт жилого фонда) – 7,0%, на оказание бюджетных услуг в сфере физкультуры и спорта (прежде всего – содержание стадиона, в тех поселениях, где он есть) – 5,8%, на обеспечение первичных мер пожарной безопасности – 1,8%.

Основные расходные обязательства муниципальных районов – оказание образовательных услуг – 42,5%. В данные расходные обязательства входит содержание детских садов, школ (за исключением расходов на выплату заработной платы, учителям, на оплату методической литературы и иных расходов на учебный процесс). На здравоохранение приходится 34,7% от общей суммы расходов, в том числе содержание районных больниц, поликлиник, фельдшерско-акушерских пунктов. На содержание органов местного самоуправления – 13,1%, на иные полномочия – 9,7%.

Расходные обязательства городских округов включают расходы на образование – 39,0%, здравоохранение и спорт – 24,0%, содержание органов местного самоуправления – 11,3%, на ЖКХ – 8,7%, на национальную экономику (составление ортофотопланов, расходы на дорожное хозяйство и оказание транспортных услуг) – 8,9%, иные – 8,1%.

В результате проведенного анализа расходных обязательств можно сделать вывод, что объем полномочий поселений в сфере оказания бюджетных услуг населению неоправданно занижен. В отдельных поселениях расходы на аппарат управления достигают 60-70% расходов местного бюджета. Ситуация, при которой административные расходы составляют до половины стоимости бюджетных услуг, не может быть признана нормальной.

Сложившаяся система разграничения расходных обязательств нуждается в совершенствовании, но не столько в детализации уже сформулированных полномочий или закреплении за поселениями полномочий аналогичных тем, что уже закреплены за муниципальными районами или наоборот, а, как уже отмечалось выше, в перераспределении полномочий между бюджетами.