Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 10 )

При этом широкий круг полномочий, самостоятельно осуществляемых Президентом Республики Таджикистан, отнюдь не свидетельствует о наличии отдельной власти, а выражает особенности его правового положения как главы государства[404]. Роль Президента Таджикистана в сфере реализации исполнительной власти определяется тем, что он непосредственно осуществляет исполнительную власть в масштабе страны. Объем его компетенции в этой области имеет конституционную основу и развивается в законах и других нормативных административно-правовых актах. Компетенция Президента в сфере исполнительной власти представляет собой совокупность его полномочий в решении вопросов управления в сферах экономики, социального развития и административно-политического строительства, что со всей очевидностью обуславливает их классификацию по наиболее существенным признакам сходства и различия.

В отечественной юридической литературе предприняты попытки их классификации. Например, таджикский ученый-государствовед разделяет полномочия Президента республики на такие группы, как представительство и зарубежная политика; образование и упразднение государственных органов; подписание законов, приостановление и отмена актов государственных органов; распоряжение резервным фондом и определение денежной системы; военные вопросы и обеспечение государственной безопасности; решение вопросов предоставления политического убежища, гражданства и помилования; награждения граждан[405]. Предложенная классификация, в принципе, не вызывает возражений, но она носит общий характер, так как ориентирована скорее на охват всех сфер государственной и общественной жизни страны. С учетом того обстоятельства, что предмет нашего интереса представляет положение Президента Таджикистана в системе исполнительной власти, считаем целесообразным выделение следующей группы его полномочий: определение приоритетных направлений деятельности органов исполнительной власти; образование и упразднение органов исполнительной власти; контроль деятельности органов исполнительной власти; руководство Правительством Республики Таджикистан.

Основные направления деятельности органов исполнительной власти определяются Президентом, прежде всего, в различных политических документах и правовых актах. Особое положение здесь принадлежит ежегодным посланиям Президента парламенту – Маджлиси Оли Республики Таджикистан[406]. Так, послание Президента Республики Таджикистан Мадждлиси Оли от 20 апреля 2012 г. было запоминающимся по многим параметрам. В нем нашли закрепление положения и выводы, не только ясно отражающие цели и приоритеты развития Таджикистана, но и вносящие серьезные перемены в политико-правовую мысль республики в свете становления рыночной экономики[407]. В послании Президента страны устойчивое экономическое развитие признается основной целью экономической политики государства, а для его достижения определены три стратегические цели: 1) обеспечение энергетической независимости; 2) вывод страны из коммуникационного тупика; 3) обеспечение продовольственной безопасности.

В послании нашли отражение новые созидательные ценности, которые должны быть приняты к руководству в деятельности органов исполнительной власти и находиться в центре их внимания: развитие производственного предпринимательства; разработка и реализация разъяснительной работы по налоговому просвещению граждан; налаживание государственно-частного партнерства; внедрение новых информационно-коммуникативных технологий; завершение инновационных мер в реальном секторе экономики; дошкольная забота о детях и воспитание молодежи как первооснова государственности. По всем названным направлениям поставлены задачи и даны поручения центральным и местным органам исполнительной власти.

Основные функциональные задачи, конкретные руководящие указания органам исполнительной власти содержатся в правовых актах Президента Таджикистана. В соответствии со ст.70 Конституции страны Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории страны. Правовые акты Президента не должны противоречить Конституции и законам республики. Особое место в правовой жизни и организации государственного управления занимают указы Президента республики, имеющие как нормативный, так и ненормативный характер. Нормативные указы Президента вносят заметный вклад в восполнение пробелов в правовом регулировании.

Так, в контексте изложенного заслуживает внимания Указ Президента Таджикистана от 7 февраля 2009 г. № 000 «О реагировании должностных лиц на критические и аналитические материалы средств массовой информации»[408], изданный в целях укрепления исполнительской дисциплины, повышения роли средств массовой информации в общественно-политической и социально-экономической жизни общества. Настоящий Указ, положительно оценивая деятельность средств массовой информации по «отражению процесса социально-экономических преобразований в стране», обязал руководителей министерств и ведомств, местных исполнительных органов принимать безотлагательные меры по реагированию на критические замечания и предложения, высказываемые в средствах массовой информации, и информировать в установленные сроки о результатах их рассмотрения Исполнительный аппарат Президента Республики Таджикистан и соответствующие средства массовой информации[409].

Президент Таджикистана обладает достаточно широкими полномочиями в сфере формирования органов исполнительной власти. Прежде всего, сказанное относится к Правительству страны. В соответствии со ст.69 Конституции Таджикистана Президент республики назначает и освобождает Премьер-министра и других членов Правительства и представляет указы об этом на утверждение Маджлиси Оли на совместном заседании его палат. Из этой конституционной нормы вытекает, что парламент республики формально участвует в формировании Правительства страны, но решающая роль все же принадлежит Президенту, так как, во-первых, подбор кандидатур относится к его прерогативе и, во-вторых, Правительство республики ему подотчетно. Только Президент вправе принять отставку Правительства республики либо по собственной инициативе отправить его в отставку.

Далее, в силу п.3 ст.69 Конституции Президент Таджикистана образовывает и упраздняет министерства и государственные комитеты[410]. Это конституционное положение, по сути, означает, что Президент вправе самостоятельно, без согласования с парламентом, определять структуру Правительства страны. Президент республики создает Совет безопасности, Совет юстиции, Исполнительный аппарат Президента и в качестве Верховного Главнокомандующего Вооруженными силами Таджикистана назначает и освобождает командующих войсками Вооруженных сил страны. Он также назначает и освобождает глав дипломатических представительств в зарубежных государствах и представителей республики в международных организациях. Президент назначает и освобождает председателя Национального банка и его заместителей и представляет указы об этом на утверждение одной из палат Маджлиси Оли – Маджлиси намояндагон, с согласия другой палаты Маджлиси Оли – Маджлиси милли назначает и освобождает Генерального прокурора и его заместителей. Президент пользуется решающими полномочиями в организации местной власти. Так, согласно п.5 ст.69 Конституции он назначает и освобождает председателей Горно-Бадахшанской автономной области, областей, городов и районов республики и представляет их на утверждение соответствующих местных представительных органов - Маджлисов народных депутатов.

Анализ правового положения Президента Республики Таджикистан приводит к выводу, что, несмотря на закрытый характер его организационных полномочий, предусмотренных в Конституции республики, на практике его организационная деятельность заметно расширилась. Так, п.3 ст.64 Конституции Таджикистана закрепляет за Президентом республики полномочия по образованию и упразднению министерств и государственных комитетов. Изложенная конституционная норма означает, что из числа структур исполнительной власти на республиканском уровне, кроме формирования Правительства страны, Президент обладает лишь правом непосредственного образования только названной группы органов, т. е. министерств и государственных комитетов. Однако на практике Президентом образуются иные исполнительные органы и публичные учреждения, непредусмотренные в Конституции республики. Эта ситуация уже который год имеет место в управленческой практике и проявляет очевидную тенденцию к усилению.

Под воздействием именно подобных тенденции в республике в ходе организационных преобразований появлялись структуры, определение места которых в государственном механизме вызывало трудности. Так, 25 января 2001 г. Президент республики издал Указ «Об образовании Управления государственного финансового контроля при Президенте Республики Таджикистан»[411], а Указом от 30 мая того же года преобразовал его в «Комитет государственного финансового контроля Республики Таджикистан»[412]. Название вновь образованной структуры не давало четких сведений о ее месте в системе управления, и относительно оценки подобной структуры любой мог оказаться в заблуждении, так как в ней уже не значилась приставка «при Президенте», а сам орган формально не входил и в структуру Правительства страны[413]. Патовая ситуация продолжалась достаточно долгое время, пока Указом от 01.01.01 г. Президент республики не упразднил Комитет государственного финансового контроля. Вроде бы ситуация вошла в правовое русло, однако 10 января 2007 г. очередным Указом (№ 000) Президент образовал «Агентство государственного финансового контроля и борьбы с коррупцией Республики Таджикистан» и устраненная организационная неурядица вновь повторилась[414].

Расширение президентских организационных полномочий и увеличение всякого рода специализированных органов (агентств, бюро, служб и т. д.) в общем представляет собой тенденцию, свойственную большинству президентских республик. Этому способствуют многие факторы: политические, экономические, социальные и особенно организационные. Например, исследователи отмечают, что в странах с президентской формой правления число министерств меньше, чем в парламентских республиках. Объяснением тому служит, в частности, больший объем президентских полномочий и такая централизация управления, когда распределение министерских и иных постов не связано с раздачей мандатов представителям различных парламентских фракций. Специализированные органы удобнее осуществляют оперативно-регулирующие функции и в режиме «доверительного управления» облегчают работу президента. Тем не менее, ученые склоняются к мнению, что нарастание таких органов делает аппарат управления громоздким и не всегда эффективным[415]. Его результатом становится в частности снижение роли основных структур правительства – министерств. Кроме того, подобного рода органы функционируют вне парламентского контроля, являющегося важным составляющим демократизации государственного управления.

Появление подобных прецедентов, на наш взгляд, является результатом механического подражания административному опыту США, которое порой доходит до прямого его копирования[416]. Конечно, в управленческой практике США много поучительного. Однако при заимствовании зарубежного опыта создание надлежащей административно-правовой базы выступает обязательным условием. Применительно к аналогично образуемым органам Таджикистана их необходимость может быть вызвана бесспорными факторами, но обуславливают законодательного определения места в иерархии государственного управления и легитимных основ образования[417]. В противном случае, возникает необходимость внесения редакционных поправок в соответствующие конституционные нормы, закрепляющие полномочия Президента республики либо принятие иного законодательного акта.

Конституция Таджикистана, закрепляя за Президентом республики полномочия по образованию и упразднению министерств и государственных комитетов, не предусмотрела процедуру согласования с законодательным органом, что свидетельствует о приобретении им полной самостоятельности в организационном строительстве. Кроме того, за пределами традиционного конституционно-правового регулирования остался также вопрос о структуре Правительства, субъектах его представления и утверждения. Конституционные нормы вовсе умалчивают этот вопрос и в управленческой практике, полагая, что образование министерств и государственных комитетов отводится к прерогативе Президента, структура Правительства утверждается им самостоятельно.

Для уяснения особенностей правового положения Президента Таджикистана в качестве главы исполнительной власти и имеющихся в этой сфере организационных проблем проведем краткий экскурс к двум близким к нему моделям президентства – американской и иранской. Американская модель построена на принципе сильного института президентства. Однако даже в такой конфигурации глава государства действует лишь в пределах федеральной исполнительной власти и не может единолично управлять всем государственным аппаратом. Его полноправными партнерами выступают Конгресс и Верховный суд. Политическая практика США позволяет президенту сосредоточить в своих руках огромную публичную власть только при одном важном условии – его должны поддержать большинство членов Конгресса. И в этой зависимости – одно из важнейших отличий американской модели президентства от авторитарных разновидностей[418].

Президент формирует правительство, имеет право назначать на высшие должности в аппарате исполнительной власти, но персональный состав правительства утверждается Сенатом, ни одно из назначенных президентом должностных лиц (за исключением сотрудников его личного аппарата) не может вступить в должность без утверждения его кандидатуры Сенатом[419]. Президент США - полномочный глава федеральной исполнительной власти, кабинет министров при нем имеет лишь совещательный статус[420]. Однако у Конгресса есть контрольная функция над деятельностью исполнительной власти по исполнению законов и расходованию ассигнованных им средств. Президент может уволить только сотрудника своей администрации и не вправе отправлять в отставку должностных лиц исполнительной власти штата или местных органов власти, избранных населением[421].

Иранская же модель президентства, хотя и схожа по внешним признакам с американской, во многом уникальна. По крайней мере, это единственная страна, где всенародно избираемый президент может быть отправлен в отставку по инициативе однопалатного парламента – Собрание Исламского Совета (Мачлиси Шурои Исломи). Хотя решение парламента, принимаемое 2/3 голосов, в установленном порядке представляется на рассмотрение Лидера (Рахбар), указанное правило, прямо предусмотренное Основным Законом Ирана, является еще одним подтверждением специфики иранского института президентства[422].

Строго говоря, Основной Закон Ирана (1979 г.) не апеллирует к термину «президент», а использует сочетание, означающие в переводе «председатель республики» (Раиси чумхур). При этом анализ конституционных норм показывает, что известные полномочия, традиционно свойственные в мировой практике институту президента, в иранской модели разделены между лидером (руководителем) и президентом страны[423]. Так, за президентом, признанным в соответствии с конституцией после духовного лидера высшим должностным лицом, закреплены следующие полномочия: подписывает законы, ответственен за разработку программ, государственного бюджета, деятельность администрации и государственной службы, назначает по представлению министра иностранных дел послов, принимает верительные грамоты послов иностранных государств, присваивает государственные награды[424].

Кроме того, президент назначает своих заместителей (вице-президентов) и министров. Его первый заместитель ответственен за организацию работы Кабинета министров (в иранской трактовке – состава министров). При этом, после формирования последнего президент в обязательном порядке представляет своих министров парламенту для получения вотума доверия. Кабинет министров и каждый министр вправе заявить об отставке перед президентом, а он, соответственно, перед руководителем страны. Парламент вправе выразить недоверие министрам, что влечет обязательное их освобождение от должности[425]. Так же как и в США при образовании новых министерств требуется согласие парламента, более того, в Иране задачи и полномочия каждого вновь образованного министерства закрепляются отдельным законом.

Таким образом, в системе исполнительной власти Ирана положение духовного лидера (руководителя) превалирует над президентом республики. Первый скорее является главой государства и фактическим руководителем исполнительной власти, а второй представляет собой руководителя правительства и с административно-правовой позиции похож на всенародно избираемого менеджера страны (канцлера, премьер-министра). Своеобразная форма института президента, что сформировалась в этой стране, не наблюдается ни в одном другом исламском государстве и свидетельствует о творческом использовании механизма «сдержек и противовесов» в обеспечении долговечности государства и устойчивости системы управления. Несмотря на наличие ряда недостатков, вызванных религиозными ограничениями, иранская модель президентства проявляет заслуживающие внимания преимущества.

Первое - приоритетно коллегиальное рассмотрение важнейших вопросов развития страны, что с древних времен было свойственно ведению государственных дел на Востоке[426]. Так, именно этой цели служит специально созданный при руководителе в результате конституционной реформы 1989 г. Совет целесообразности, служащий важным консультативным и согласительным институтом при руководителе страны[427]. Далее, в иранскую конструкцию «внедрены» действенные институты, препятствующие сосредоточению всей полноты власти в одной из ее ветвей либо звене управления: с одной стороны, ветви власти уравновешивают друг друга, с другой, существует действенный контроль за государственной администрацией через руководителя, парламент и специализированные суды (органы административной юстиции).

Если сравнить таким образом организационные полномочия Президента Таджикистана с аналогичным институтом в США и Иране, то выявляется ситуация широких возможностей по созданию любых организационных структур управления. До настоящего времени для таджикского института президентства нет формальных ограничителей по созданию последних в рамках утвержденного бюджета либо выделенных ассигнований на содержание органов исполнительной власти. По широте прав, слабо увязанных ограничениями в виде согласительных процедур либо «предохранителями» от авторитарных устремлений, таджикский институт президентства выявляет заметные сходства с аналогичным институтом большинства развивающихся республик Востока[428]. Парламент, утверждающий ежегодные бюджетные средства на содержание государственного аппарата и участвующий (хотя и формально) при формировании Правительства республики, фактически отстранен от процесса организационно-управленческих преобразований и лишен возможности дальнейшего влияния на практическую содержательную деятельность национальной администрации, что не вполне соответствует букве и духу Конституции Таджикистана.

Между тем, тенденция дальнейшего усиления роли парламента по контролю за исполнением законов, с учетом зарубежного опыта и национальных традиций, представляется магистральным направлением государственного строительства и рассматривается ведущими учеными одним из важных факторов повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти[429]. Парламентский контроль как важнейший правовой институт отнесен к числу основных функций законодательного органа в конституции ряда государств. Ибо парламенту крайне важно знать, как работают законы, как соблюдается законодательство, ведь, по резонному замечанию , «их несоблюдение сделало бы ненужным их существование»[430].

Президент Республики Таджикистан по отношению к структурам государственного управления обладает широкими контрольными полномочиями. Его полномочия распространяются не только по отношению к Правительству республики, но и всякого органа государственного управления. В соответствии с п.6 ст.69 Конституции Президент вправе отменить либо приостановить акты органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции и законам республики. Из содержания настоящей конституционной нормы вытекает, что Президент страны обладает полномочием по непосредственной отмене актов не только Правительства республики, но любого органа исполнительной власти Таджикистана[431].

Президент Таджикистана непосредственно руководит Правительством республики. Президент, являясь Председателем Правительства Таджикистана, предпринимает меры для эффективного осуществления им своих полномочий. Поэтому Президент председательствует на заседаниях Правительства страны, и в этом случае проявляется его непосредственное руководство в отношении названного органа. Правительству Республики Таджикистан посвящена глава V Конституции страны. В отличие от прошлой традиционной конституционной практики, нормы последней прямо не характеризуют положение Правительства и изложение главы сразу же начинается с перечисления его состава. Кроме того, также впервые этот орган не обозначен названием, что могло бы облегчить задачу определения его правового статуса.

Думается, по правилам логического умозаключения этому может способствовать ч.2 ст.73 Конституции Таджикистана, которая гласит: «Правительство обеспечивает эффективное руководство функционированием экономики, социальной и духовной сферы, исполнение законов, совместных постановлений Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, постановлений Маджлиси милли, постановлений Маджлиси намояндагон, указов и распоряжений Президента Таджикистана»[432]. Из содержания настоящей конституционной нормы вытекают, по крайней мере, два вывода: первое, Правительство Республики Таджикистан является органом общей компетенции, так как обеспечивает руководство сферами общественной жизни, и второе - Правительство республики непосредственно характеризуется как исполнительный орган, так как ответственно за исполнение законодательных актов.

Часть 1 ст.74 Конституции устанавливает обязательность исполнения правовых актов Правительства на территории Таджикистана, что со всей очевидностью свидетельствует о государственно-властных полномочиях данного органа. Рассмотренные нами конституционные положения в совокупности позволяют вынести вердикт о том, что Правительство Таджикистана является органом государственной власти и входит в самостоятельную ветвь государственной власти – исполнительную власть. Особое положение Правительства республики также определяется его политической ответственностью перед Президентом Таджикистана. В соответствии с ч.3 ст.74 Конституции Правительство в случае признания своей неспособности нормально функционировать может заявить Президенту об отставке[433]. Каждый член Правительства также имеет право на отставку. Поэтому Правительство республики (каждый член Правительства в отдельности) могут заявить об отставке только Президенту, так как этот орган ответственен и подотчетен лишь Президенту страны. Президент, в свою очередь, вправе принять либо отклонить отставку Правительства (члена Правительства).

Анализ конституционных норм показывает, что Правительство республики обладает государственно-властными полномочиями, распространяющимися на всю территорию Таджикистана и раскрывающими степень его ответственности за состояние и деятельность исполнительной власти. Вопросы, связанные с организацией, деятельностью и полномочиями Правительства Таджикистана, определяются Конституционным законом от 01.01.01 г.[434] Статья 1 настоящего Конституционного закона определяет Правительство Республики Таджикистан органом исполнительной государственной власти, возглавляющим систему органов государственного управления и обеспечивающим их функционирование и согласованное взаимодействие.

Изложенная законодательная норма, прямо вытекающая из конституционно закрепленной конструкции исполнительной власти, не всегда правильно воспринимается отечественными учеными и специалистами. Так, нередко Правительство республики определяется ими «высшим органом исполнительной власти»[435] либо предлагается внесение норм аналогичного содержания в текущее законодательство[436]. Между тем, подобного рода утверждения при том положении, когда главой исполнительной власти является Президент страны, представляются, мягко говоря, заблуждением, ибо именно Президент Республики Таджикистан олицетворяет высшее звено исполнительной ветви государственной власти.

В понятие «правительство», которое дается в конституциях стран СНГ, акцент делается на руководящей его роли в системе исполнительной власти, подчеркивается его управленческий и распорядительный характер[437]. На более полное и точное раскрытие сущности, назначения, состава, функции правительства, выполняемых им в механизме государства, претендует его определение в юридической литературе. Так, по мнению казахского ученого , правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране[438]. Схожей позиции придерживается , предлагающая определение правительства как коллегиального органа исполнительной власти общей компетенции, осуществляющего руководство системой центральных органов государственного управления по всем вопросам, отнесенных к ведению государства (кроме тех, что отнесены к ведению президента)[439]. характеризует правительство как политический орган, возглавляющий государственную администрацию и осуществляющий общенациональное управление[440].

Деятельность Правительства страны тесно связана с протекающими в политической, экономической и социальной жизни общества процессами. Практика государственной жизни любой страны, независимо от ее социального и экономического строя, свидетельствует о том, что задачи реализации государственной политики во всех сферах жизни общества лежат на Правительстве как ведущем органе исполнительной власти[441]. Государственное управление как процесс ежедневного «соприкосновения» государства с общественными процессами, структурами гражданского общества, охватывающее, в частности, защиту национальной безопасности, борьбу с преступностью, социальную защиту населения, прежде всего, возлагается на Правительство. Поэтому совершенно прав , заметивший, что правительство, состоящее из руководителей наиболее важных органов государственного управления отраслевой и межотраслевой компетенции, является «ядром исполнительной власти»[442].

Обобщение мнений ученых выявляет наиболее типичные черты, характеризующие место этого органа в механизме государства, которые сводятся к следующему: осуществляет исполнительную власть; возглавляет систему органов государственного управления; является органом общей компетенции, осуществляющий руководство отраслями и сферами, обеспечивающий экономическое и социально-культурное развитие; представляет собой коллегиальный орган, издающий общеобязательные на всей территории страны акты.

Законодательство закрепляет положение Правительства Таджикистана как коллегиального органа. В ч.1 ст.73 Конституции состав Правительства определяется таким образом: Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры, председатели государственных комитетов[443]. Как видно, конституционная норма определяет закрытый перечень лиц, входящих в состав Правительства республики. В связи с перечислением состава Правительства есть резон осветить еще один вопрос. В отечественной юридической литературе при характеристике состава Правительства республики Президент страны, являющийся Председателем Правительства, не упоминается. Такая оплошность допускается сплошь и рядом во всех изданных в последнее время учебниках[444].

На наш взгляд, в данном случае имеет место чисто догматически подход. Между тем, ч.1 ст.73 Конституции Республики Таджикистан следует рассматривать во взаимосвязи с требованиями ч.1 ст.64, которая гласит: «Президент Республики Таджикистан является главой государства и исполнительной власти (Правительства)»[445]. Развивая содержание настоящей конституционной нормы, ст.5 Конституционного закона «О Правительстве Республики Таджикистан» закрепляет, что «Президент Республики Таджикистан является Председателем Правительства Республики Таджикистан»[446]. Следовательно, в состав последнего входят Президент как Председатель Правительства страны и другие должностные лица, перечисленные в ч.1 ст.73 Конституции Таджикистана. Отсутствие же Президента в соответствующей норме Конституции республики мы рассматриваем лишь дополнительным аргументом ответственности перед ним Правительства страны.

В целом же, с учетом изложенного, Правительство Таджикистана можно определить как руководимый Президентом республики самостоятельный коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, возглавляющий систему органов государственного управления и обеспечивающий эффективное руководство экономической, социальной и культурной сферами, исполнение законов, решений Маджлиси Оли и Президента на всей территории страны.

Центральным в правовом положении Правительства Таджикистана выступают его конкретные полномочия, закрепленные в Конституционном законе о нем, а также других законах и нормативных правовых актах. Правовой основой полномочий Правительства республики служит ст.75 Конституции, положения которой имеют прямое правовое значение в определении полномочий данного органа. В настоящей статье закрепляется, что Правительство представляет на рассмотрение одной из палат Маджлиси Оли - Маджлиси намояндагон социально-экономические программы, вопросы выдачи и получения государственных кредитов, оказания экономической помощи другим государствам, проект государственного бюджета, возможного размера его дефицита и источников покрытия[447].

В текущем законодательстве конкретизированы и развиты выводы и положения, вытекающие из вышеназванной конституционной нормы и определен порядок реализации этих полномочий[448]. Вопросам, связанным с полномочиями Правительства республики, непосредственно посвящена глава 3 Конституционного закона «О Правительстве Республики Таджикистан» (далее Конституционный закон)[449]. Так, в ст.12 Конституционного закона нашли закрепление организационные полномочия Правительства Таджикистана, которые сводятся к следующему: а) Правительство руководит деятельностью министерств, государственных комитетов и иных органов государственного управления и ведет контроль над ними; б) Правительство республики в установленном порядке утверждает положения и структуры вышеназванных органов; в) Правительство назначает и освобождает от должности заместителей министров, заместителей председателей государственных комитетов, руководителей приправительственных ведомств и их заместителей; г) Правительство Таджикистана утверждает членов коллегий министерств, государственных комитетов и иных органов государственного управления; д) в пределах ассигнований государственного бюджета на содержание органов государственного управления Правительство республики вправе учреждать приправительственные органы и утверждать положения о них.

В связи с рассмотрением организационных полномочий Правительства страны одна проблема нуждается в решении. Еще в начале 90-ых годов прошлого века наравне со структурой министерств, государственных комитетов и иных ведомств соответствующими правительственными актами утверждались также схемы их управления. Постепенно эта практика вошла в традицию и была учтена при очередной реорганизации структуры центральных органов исполнительной власти, последовавшей в соответствии с Указом Президента страны от 01.01.01 г. №9. В схеме управления обычно размещаются структуры, хотя и невходящие непосредственно в центральный аппарат министерств, государственных комитетов и ведомств, но включающиеся в систему соответствующего органа государственного управления[450].

В таком порядке для каждого центрального органа исполнительной власти Правительством страны разработана и официально утверждена схема его управления, что способствует упорядочению ведомственного подчинения соответствующих государственных структур. В административной практике Правительство республики постоянно проводит реорганизацию последних и, как правило, возлагает на соответствующие центральные органы управления, в схему управления которых входят таковые, решения их организационно-правовых вопросов деятельности (в частности, утверждение положения или устава, структуры и штатной численности).

Между тем, изучение ст.12 Конституционного закона на поверку выявляет, что в ней отсутствует норма относительно схем управления центральных органов исполнительной власти. Более того, настоящий Конституционный закон не закрепляет за Правительством полномочия по образованию либо реорганизации структур, включенных в схемы управления министерств, государственных комитетов, иных центральных ведомств. Поэтому с учетом обобщения многолетней управленческой практики представляется целесообразным внесение дополнения в названную статью Конституционного закона следующего содержания: «Правительство Республики Таджикистан утверждает Схемы управления министерств, государственных комитетов, других органов государственного управления, вносит в них изменения и дополнения, решает вопросы, связанные с организационно-правовым обеспечением структур, включенных в соответствующие Схемы управления».

Совокупность закрепленных в законодательстве по отношению к Правительству Республики Таджикистан полномочий, выражающие широту его компетенции в сфере государственного управления, позволяют Правительству страны проявлять себя в качестве ведущего органа исполнительной власти, рассматривать и решать основные вопросы социально-экономического развития современного общества. Поэтому Правительству республики надлежит, больше делегируя решения второстепенных вопросов нижестоящим исполнительным органам (в частности, министерствам и центральным ведомствам), сосредоточить внимание на важнейших вопросах государственного управления. В настоящее время к числу важнейших задач Правительства относятся разработка и реализация экономических, финансовых, управленческих мер по борьбе с бедностью, коррупцией, защите внутреннего потребительского рынка, обеспечению занятости, повышению заработной платы, усилению контроля за охраной труда и соблюдением соответствующего законодательства.

Между тем, в управленческой практике, с одной стороны, довлеют тенденции все большего сосредоточения внимания Правительства республики на малозначительных вопросах, увлечения кадровыми перестановками и мелочной опекой нижестоящих структур, а, с другой, имеют место случаи неоправданного принижения его роли и места в системе государственного управления. Если первая группа тенденций характеризует современную административную культуру, то вторая отчасти является следствием того, что многие вопросы, связанные с правовым статусом Правительства, оказались вне традиционного конституционно-правового регулирования. В результате этот, несомненно, значимый орган проявился в несовершенной, неопределенной и противоречивой правовой оболочке, что затрудняет его однозначную правовую оценку, становясь причиной искаженных представлений либо спорных организационно-правовых действий в отношении этого органа.

Так, вполне понятная и заслуживающая всяческого одобрения президентская инициатива, проявленная в Указе от 4 июля 2002 г. № 000, которым впервые в административной практике были упорядочены действующие центральные исполнительные органы, при его повторении по той же схеме в очередном Указе от 01.01.01 г. №9, где устанавливается перечень приправительственных структур, нарушил формально закрепленный порядок[451]. Ибо согласно конституционному законодательству образование приправительственных структур относится к полномочиям самого Правительства страны[452]. Последний действительно, выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли, однако режим законности и обеспечения эффективности в государственном управлении предполагают строгое соблюдение установленных правил и процедур.