Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 15 )

Как видно, Правительство республики в целом располагает видением реформирования УГФ и качественным преобразованием его системы на перспективу. Тем не менее, нам представляется неоправданным растягивание внедрения ОРБ на столь отдаленное время. Массив нормативных правовых актов позволяет, не отбрасывая в «долгий ящик», приступить к практическому моделированию ОРБ путем запуска нескольких пилотных проектов по отдельным министерствам и местным органам[606]. Единственным недостающим звеном выступают показатели деятельности (ПД) последних на определенный период, которые, на наш взгляд, должны быть определены на каждом уровне вышестоящими звеньями управления.

Внедрение ОРБ и ПД свяжет механизм принятия и реализации решений с бюджетным процессом, что повысит ответственность, гибкость и мобильность на каждом уровне государственного управления. Полагаем также, что настало время обеспечить полную прозрачность бюджетных смет с размещением на ведомственных Интернет-сайтах для широкого доступа населения, усилить позицию законодательного орган , а также вовлечь структуры гражданского общества и граждан в процесс оценки эффективности расходования средств и выявления приоритетных направлений финансирования[607].

В контексте задачи повышения эффективности управления национальным развитием в числе очередных типичных проблем в Матрице СРСГУ упоминаются «отсутствие потенциала для разработки политики в министерствах» и «неадекватное информационное обеспечение». Для решения первой проблемы предполагалось в краткосрочной перспективе обучить руководящий состав министерств методам разработки доказательной политики и повысить его квалификацию в сфере управления проектами развития (т. е. сформировать корпус проектных менеджеров), а в среднесрочной – создать в ведущих университетах страны специальные курсы и специальности в сфере управления развитием. Для решения второй проблемы в качестве кратких и среднесрочных мер предлагалось соответственно определить основные информационные нужды на всех уровнях власти и принять стратегию по развитию информационного потенциала, реализация которой в долгосрочном плане увязывается с разработкой и внедрением программы «электронного правительства».

Что касается группы мер по решению первой обозначенной проблемы, то действительно, за последние годы в целом ряде высших учебных заведений Таджикистана открылись специальности «Государственное и муниципальное управление» либо «Государственное и местное управление». Наиболее заметные результаты достигнуты Институтом повышения квалификации государственных служащих, где с 2009 г. впервые в республике запущен проект двухгодичных магистерских курсов по специальности «Государственное управление»[608].

Между тем, не секрет, что в прошлом страна не имела системы профессиональной подготовки кадров для органов государственного управления, в перечне специальностей высшего и средне специального образования отсутствовала такая отрасль. И сегодня, когда по специальности «Государственное управление» осуществляется подготовка и переподготовка кадров, остро стоит вопрос комплектации высших и специализированных учебных заведений компетентными профильными специалистами. Иначе – все предпринимаемые усилия «уйдут в песок». Поэтому в республике требуется незамедлительно приступить к выработке стратегии подготовки высококвалифицированных преподавателей и остепененных научных кадров в этой области знаний. К сожалению, эта решающая сторона вопроса формирования нового управленческого корпуса слабо просматривается в осуществляемых мерах и не включена в перечень проблем реформ государственного управления, что может отрицательно сказаться на качестве подготовки национальных управленческих кадров[609].

В русле решения второй проблемы за последние годы при техническом содействии стран-доноров и партнеров удалось в глобальной сети – Интернет открыть страницы большинства центральных и ряда местных органов государственного управления, заложить основы электронной коммуникации граждан с государственными структурами, облегчить доступ к определенной части официальной информации[610]. Тем не менее, информационно-технологический потенциал государственной администрации недостаточен и далеко не соответствует темпам развития и запросам общества.

Анализ Матрицы СРСГУ показывает, что в наращивании информационного потенциала акцент в основном сделан на создании электронной базы данных и улучшении информационного обеспечения между государственными структурами, что, конечно же, немаловажно и заслуживает одобрения. Между тем, миссия идеи «электронного правительства» более высока и содержательна. Она связана не только с облегчением доступа к официальной информации, но и преследует цель использования потенциала информационно-коммуникативных технологий (ИКТ) в улучшении качества публичных услуг и повышении на этой основе эффективности государственного управления.

В настоящее время приходится констатировать нерадужную управленческую картину по ведомственным интернет-сайтам: отсутствие справочной информации, наличие скудной, порой незначительной информации, которая не обновляется на протяжении долгого времени, не - ориентированность на возможность предоставлении государственных услуг посредством ИКТ, ненадлежащая информированность населения об их наличии. Представляется, исправлению ситуации могло бы способствовать урегулирование на законодательном уровне общественных отношений, связанных с использованием потенциала глобальной сети[611].

Как первый шаг в этом направлении можно было бы в текущее законодательство (о правительстве, министерствах и ведомствах, местных органах государственной власти и местного самоуправления) внести норму, обязывающую открывать и периодично (еженедельно) обновлять официальные интернет-сайты с четким указанием перечня предоставляемой информации и оказываемых через интернет услуг, типичных обращений граждан и доступно изложенной инструкции по решению казусных ситуаций, что заложит организационно-правовой потенциал последующему формированию предполагаемого «электронного правительства».

В контексте решения второй задачи – «Совершенствование системы государственного управления в соответствии с принципами рыночной экономики», в Матрице СРСГУ в числе типичных упоминаются две проблемы – сильная вовлеченность государства в хозяйственную деятельность и неадекватное определение и распределение его регулятивных функций. Решение первой проблемы увязывалось с принятием комплекса организационно-правовых мер. Так, в краткосрочной перспективе были обозначены следующие шаги: а) выделить пилотные министерства и провести в них функциональные обзоры; б) на основе проведенных обзоров «принять меры по их реализации» и отладить взаимодействие министерств «с контролируемыми ими организациями» путем разработки и принятия соответствующего положения. Следующий шаг связывался с нормативно-правовым определением различных типов органов исполнительной власти, их подразделений и конкретизацией «понятийного аппарата органов государственного управления». Далее, предполагалось приступить к разработке матрицы сроков «организационного разделения министерств от государственных предприятий», провести обзор совершенствования законодательства по организационно-правовым формам государственных организаций, в том числе, некоммерческих структур, подчинявшихся соответствующим министерствам и ведомствам с разработкой программы «по их реструктуризации или приватизации».

Взаимосвязанная реализация указанных мер создаст благоприятные организационно-правовые условия для «запуска» второй фазы реформ, где предполагаются распространение функциональных обзоров повсеместно по всем центральным органам исполнительной власти, определение по ранее выбранным пилотным министерствам «дублирующих, лишних функций» и разработка графика их пересмотра или отмены. Примечательно, что на этой фазе планировалось совершить два знаковых организационных шага: первое, провести новое разделение ответственности между министерствами и контролируемыми ими организациями, имея в виду сохранения за первыми «функции по разработке политики и контролю», и второе, выполнить планы по «отделению министерств от государственных предприятий» и провести приватизацию (либо реструктуризацию) на пилотной основе некоторых некоммерческих организаций, подведомственных министерствам.

Как видно, Матрица СРСГУ содержит последовательную череду организационно-правовых мер, успешная реализация которых позволяет реструктуризировать управленческие органы и, в конечном счете, «снять» с повестки чрезмерную вовлеченность государства в хозяйственную деятельность. Однако к настоящему времени удалось лишь определиться с выбором пилотных министерств[612], т. е. реализовать первый шаг начальной фазы реформ, что свидетельствует о заметном отставании от намеченных сроков преобразований. Причину сложившейся ситуации мы усматриваем не только в организационном потенциале официальных структур, задействованных на реализации управленческой реформы, но и изначально неверном методологическом подходе к последовательности реализации последних.

Ведь нельзя не заметить, что функциональный обзор, на чем акцентирует внимание СРСГУ, прежде всего, нацелен на задачу оптимизации функций и обеспечении их субсидиарности. Освобождение центральных органов государственного управления от избыточных функций и наделение достаточными полномочиями местных звеньев для эффективного управления социально-экономических процессов может быть успешным лишь в случае выработки и реализации нового подхода к критериям образования административно-территориальных единиц и территориальной базы местного самоуправления. В основу должна быть взята концепция расширения территориальной базы и укрепление организационного потенциала джамоатов как органов местного самоуправления при ликвидации районного звена административного аппарата и увеличения количества областных единиц по исторически-географическому признаку (Худжандская, Зарафшонская, Раштская, Хисорская, Бохтарская, Хатлонская, Бадахшанская).

Справедливости ради следует заметить, что Матрица в разделе мер по решению пятой задачи - «Развитие административно-территориального управления», констатируя проблему неадекватного административно-территориального деления, предусматривала уже в течение г. г. «разработать объективные критерии по административно-территориальному делению» и принять новый одноименный закон, а затем приступить к «расширению уровня местного самоуправления». Правительству республики, хотя с большой задержкой, удалось к концу 2012 г. представить в парламент соответствующий законопроект. Однако вступивший в силу 19 марта 2013 г. обновленный Конституционный закон № 000 «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Таджикистан»[613], к сожалению, не содержит каких-либо критериев районирования и в этом аспекте мало чем отличается от предыдущего одноименного законодательного акта[614].

В определенной мере предсказуемая и в то же время неоднозначная ситуация складывается с реализацией мер, связанных с решением второй обозначенной проблемы - неадекватное определение и распределение регулятивных функции государства, где в краткосрочной и среднесрочной перспективе предлагалось разработать четкую законодательную базу для основных функций контроля и надзора, особенно выделяя «процедуры проверок, обеспечения беспристрастности и защиты экономических прав частного сектора», а также введение в процесс разработки законопроектов «элементов анализа экономических последствий» государственного регулирования и обязательную «экспертизу вновь вводимых функций» с целью избежания дублирования и избыточного вмешательства государства в экономику, предусмотрев распространение этих норм на всех уровнях государственного управления и местного самоуправления.

Что касается первой части намеченного, то действительно, 28 июля 2006 г. в Таджикистане вступил в действие Закон № 000 «О проверках деятельности хозяйствующих субъектов в Республике Таджикистан», который устанавливает порядок проведения проверок, права и обязанности хозяйствующих субъектов и должностных лиц проверяющих органов и направлен на защиту деятельности хозяйствующих субъектов от незаконного вмешательства[615]. Настоящий Закон четко определяет предметы проверок и перечень государственных органов, уполномоченных осуществлять проверки. Он обязывает хозяйствующие субъекты вести Книгу регистрации проверок и в ней письменно фиксировать каждую проведенную проверку. За уклонение от внесения сведений о проводимой проверке в Книгу регистрации проверок должностные лица проверяющих органов несут установленную законом ответственность.

Относительно мер, связанных с внедрением в законотворческий процесс инноваций в виде элементов экономического анализа с обязательной экспертизой вновь вводимых функций, то знакомство с недавно обновленным Законом Республики Таджикистан от 01.01.01 г. № 000 «О нормативных правовых актах» выявляет не вполне однозначную картину[616]. Так, настоящий Закон содержит отдельную главу под названием «Разработка и оформление проекта нормативных правовых актов» (Глава 5), в которой нашли закрепление ряд требований к деятельности правотворческих органов и перечень документов, прилагаемых к проекту нормативного правового акта (включая законопроекты). В ней проведение независимых экспертиз оговаривается условием «при необходимости», а назначение экспертизы - правовой, лингвистической, финансово-экономической или иной специальной связывается с решением правотворческого органа. Отсюда вытекает, что в любом варианте проведение как анализов, так и экспертиз нормативных правовых актов, целиком возлагается на усмотрение последнего и носит диспозитивный характер, что отнюдь не соответствует императивности, заявленной в Матрице СРСГУ.

Введение в правотворческий процесс в качестве обязательного института научной экспертизы имеет важное практическое значение, так как позволит поставить серьёзный заслон на пути «рождения» дефектных нормативно-правовых актов в сфере управления, ибо в управленческой практике наблюдается много противоречий в реализации положений Конституции и законов. Законодательство страны, к сожалению, все еще серьезно отстает от запросов и нужд управленческой практики, а порой неадекватно отражает управленческие общественные отношения. Поэтому представляется перспективным внедрение единой экономико-юридической экспертизы как независимой оценки экономической целесообразности и юридической обоснованности концепции законопроектов в сфере управления.

В комплексе мер, направленных для решения проблемы регулятивных функций государства, их неадекватного определения и распределения, в Матрице СРСГУ в разделе краткосрочных мер предусматривается реструктуризация надзорных органов «в соответствии с новым законодательством на всех уровнях государственного управления». Несмотря на некоторую обтекаемость сформулированной позиции, можно понять, что «под новым законодательством» имеется в виду массив принятых за последние годы нормативных правовых актов, направленных на регулирование различных сфер общественной жизни. Особое значение здесь имеет совершенно новый феномен в правовой системе – появление отраслевых законов и наращивание на их основе объёма подзаконного нормотворчества, что наглядно подтверждает роль и значение права во всех сферах общественной жизни, в том числе в предметном регулировании рыночных отношений[617]. Актуальную значимость в этой связи приобретает не только организация исполнения вновь введенных законов, но и постоянный мониторинг соблюдения правовых норм.

Видимо, в этом контексте следует рассматривать появление, как в системе министерств и государственных комитетов, так и в ранге приправительственных и припрезидентских органов специальных структур с контрольно-надзорными функциями, именуемых, как правило, службами[618]. Конечно, сама концепция отдельного организационно-правового закрепления контрольно-надзорных функций в принципе не нова. В советской системе управления на ее реализацию были задействованы инспекции как специализированные структуры государственного управления. Они и сегодня сохранились в системе некоторых министерств и ведомств республики[619].

Предпринимаемая в ходе реформы государственного управления, реструктуризация надзорных органов, на наш взгляд, все же не является самоцелью, скорее, она выступает средством утверждения режима законности во всех сферах общественной жизни. Однако половинчатость в подходах сводят к минимуму отдачу от реализуемых мер. Во-первых, как было замечено выше, в то время как положения обновленных органов исполнительной власти преимущественно «отгораживают» министерства и государственные комитеты от реализации контрольно-надзорных функции, в Матрице СРСГУ внимание акцентируется на необходимости их сосредоточения на «разработке политики и осуществлении контроля» в отведенной сфере деятельности. Во-вторых, в то время как на официальном уровне констатируется сосредоточение деятельности служб сугубо на реализации контрольно-надзорных полномочий, на практике наблюдается тенденция к расширению их прерогатив, как в нормотворческом, так и в регулятивном аспектах.

Возникающие противоречия являются прямым результатом игнорирования закономерностей управления и формального «обескровливания» носителей исполнительной власти. Деятельность надзорных служб все еще далека от совершенства и, как совершенно справедливо замечают специалисты, «административный надзор, являясь способом обеспечения законности и правопорядка, в то же время сам нуждается в обеспечении законности, как обязательном условии его эффективности и недопущения использования его в коррупционных и политических целях»[620]. Сказывается, в частности, вялое осуществление за их деятельностью прокурорского надзора и неразвитость института административной юстиции. В печати, например, сообщалось о поверхностных подходах в выдаче лицензии на осуществление частной стоматологической деятельности соответствующей службой Министерства здравоохранения Республики Таджикистан, что стало причиной вспышки гепатита «С» среди населения[621], однако эта информация так и не стала предметом прокурорской проверки. И таких примеров, к сожалению, немало.

«Эффекты» от подобных примеров усиливают участившиеся факты произвольных действий в публичном управлении, остающихся без правовой оценки и именованных нами ранее «административными аномалиями»[622]. Причину неустойчивости режима законности мы усматриваем в непоследовательной реализации положений конституционных норм о разделения власти. Из последнего вытекает важное требование - каждая из ветвей государственной власти организационно обособлена и представители одной ветви не могут одновременно представлять и другую ветвь[623]. Между тем, на практике государственного строительства Таджикистана обнаружилась тенденция, которая явно не согласуется в вышеизложенным выводом. Так, уже очередной срок подряд одна из палат парламента страны – Маджлиси милли Маджлиси Оли преимущественно формируется за счет представителей исполнительной власти. Маджлиси милли как палата, представляющая законодательную ветвь государственной власти, наделена достаточно важными конституционными полномочиями, в частности, в сфере формирования высших звеньев судебной системы и прокуратуры[624].

В результате в нынешних условиях наблюдается на редкость неординарная ситуация, когда должностные лица системы исполнительной власти, входящие в состав данной палаты, оставаясь подконтрольными и поднадзорными объектами, решающим образом влияют на процесс формирования высшего судейского корпуса и назначения первых руководителей ведущего звена правоохранительной системы – органов прокуратуры. Именно это фактор представляется нам одной из причин низкой эффективности работы всего государственного механизма, первопричиной ненадлежащего уровня законности в стране, процветания протекционизма в его самых худших формах, панибратства, круговой поруки и самое тревожное – появление в системе управления «мертвых зон», свободных от всякого контроля и надзора[625].

Возникший крен нуждается в принятии адекватных мер, и для исправления ситуации нет необходимости внесения поправок в Конституцию. Конституционные нормы, как известно, указывают лишь на косвенные начала формирования состава палаты, где три четверти избираются путем тайного голосования на совместных собраниях местных народных депутатов в региональном разрезе, а одна четверть назначается Президентом республики[626]. Поэтому вполне можно ограничиться внесением необходимых поправок в Конституционный закон от 01.01.01 г. № 000 «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан»[627], предусмотрев запрет на одновременное занятие должностей в органах исполнительной власти с мандатом члена Маджлиси милли и продумать механизм усиления профессиональных начал в его деятельности.

Следующим вопросом, на который в контексте решения второй задачи в Матрице СРСГУ обращено пристальное внимание, выступает развитие административных процедур. В рамках кратко и среднесрочных мер предусмотрена подготовка обзора по административным процедурам и принятие программы по их развитию. При этом внимание особо акцентируется на нормативно-правовом регулировании, во-первых, «исполнения функций» и, во-вторых, «взаимодействия органов исполнительной власти и их подразделений на местах». На третьей фазе реформ предусмотрен анализ эффективности нормативных правовых актов, регулирующих административные процедуры, принятых на ее второй фазе.

Матрица СРСГУ, предлагая меры по развитию административных процедур, не апеллирует к термину «административный регламент», к большому удивлению, не нашел настоящий термин легального отражения и в национальном законодательстве. Тем не менее, в республике под воздействием установок, заложенных в СРСГУ, формируется национальная модель административного регламентирования. Так, с 1 мая 2007 г. вступил в силу Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан (далее – КАП) [628], определяющий порядок подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, рассмотрения административных заявлений и жалоб, осуществления административного производства в суде и взаимодействия административных органов.

Принятие КАП знаменует новую веху в правовом обеспечении административной деятельности[629]. Закрепленные в нем принципы ориентируют исполнительные органы публичной власти, именованные «административными органами», к соблюдению верховенства закона, прав и свобод человека и гражданина, интересов общества, государства и юридических лиц, осуществления полномочий в строгом соответствии с законом, беспристрастного осуществления административных процедур и сохранения конфиденциальности. Положения КАП не только нацелены на упорядочение принятия административных (управленческих) актов, но и позволяют частному лицу посредством подачи «административного заявления» либо «административной жалобы», впервые характеризуемых «письменным требованием», добиваться от компетентного административного органа, как издания административного акта, так и признания (в том числе нормативного административно-правового акта) недействительным, его изменения или обновления. На использование внутреннего потенциала административного органа в связи с жалобой на административный акт нацелена глава 5 КАП, закрепляющая порядок проведения устных слушаний.

В целом, содержание КАП приводит к выводу, что им урегулирована, хотя и важная, но лишь незначительная часть деятельности исполнительных органов государственной власти. Иные аспекты регламентации последних находят закрепление, как в законах, так и подзаконных актах (в том числе, разнообразных внутриотраслевых инструкциях, положениях и т. д.)[630]. Критерием отбора в данном случае служит наличие «процедурных правил», что раскрывает природу рассматриваемого института административного права. Кстати, ст.29 КАП устанавливает, что порядок подачи административного заявления определяется положением соответствующего административного органа[631]. Видимо, отчасти этим обстоятельством можно объяснить причину невостребованности термина «административный регламент» законодательством и развития соответствующих процедур путем принятия разного рода правил либо положений.

С началом функционирования в соответствии с новой концепцией организационного строительства исполнительной власти контрольно-надзорных служб, на основании текущего законодательства, в частности, ст.4 Закона «О проверках деятельности хозяйствующих субъектов в Республике Таджикистан» (далее – Закон), прямо обязывающий проверяющий орган принимать «правила проведения проверок», по всем заинтересованным ведомствам были изданы соответствующие нормативно-правовые акты. Упомянутая норма Закона устанавливает перечень вопросов, которые должны быть отражены в последнем, а именно: правовые основы проведения проверок проверяющим органом, полномочия должностных лиц проверяющего органа, порядок планирования и проведения проверок, разделение полномочий по принятию решений по результатам проверок, методологию составления акта проверки и принятия решений при наложении административного штрафа, порядок его начисления и взыскания, процедуру внутриведомственного рассмотрения жалобы хозяйствующего субъекта, процедуру информационного обмена и координации действий с другими проверяющими органами[632].

Так, Распоряжением Министра энергетики и промышленности Республики Таджикистан от 5 февраля 2008 г. №8 утверждены «Правила проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов в Республике Таджикистан Государственной службой по надзору в области энергетики» (регистрационный № 000 от 3 марта 2008 г.)[633]. Министр труда и социальной защиты населения Республики Таджикистан 29 октября 2009 г издал Распоряжение за №86 «Об утверждении правил проведения проверок, деятельности хозяйствующих субъектов, образца акта проверки, образца распоряжения и перечня вопросов для проведения государственного контроля и проверки» (Регистрационный № 000 от 01.01.01 г.)[634]. Министром транспорта издано Распоряжение от 01.01.01 г. №29 «Об утверждении Правил проведения проверки хозяйствующих субъектов в области транспорта и Перечня контрольных вопросов, по которым проводится проверка» (регистрационный № 000 от 01.01.01 г.)[635].

Аналогичные правовые акты изданы приправительственными органами. Так, директор Агентства по землеустройству, геодезии и картографии при Правительстве Республики Таджикистан Распоряжением от 9 июля 2008 г. №28 утвердил «Правила проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов при проведении топографо-геодезических, картографических и кадастровых работ, использование баз данных топографо-геодезических, картографических и кадастровых материалов, Перечень контрольных вопросов по проверке деятельности хозяйствующих субъектов в области геодезии и картографии» (регистрационный № 000 от 7 августа 2008 г.)[636]. Председателем Комитета по охране окружающей среды при Правительстве республики Распоряжением от 7 июля 2008 г. №1 утвержден «Перечень контрольных вопросов, по которым проводится проверка деятельности хозяйствующих субъектов в области охраны окружающей среды» (регистрационный № 000 от 01.01.01 г.)[637]. И перечень таких примеров можно продолжить.

Содержание ряда «Правил» никак не согласуется с положениями профильных законов, либо соответствующие уполномоченные государственные органы системы исполнительной власти запаздывают с внесением в них поправок в связи с обновлением законодательства. Наглядной иллюстрацией могут служить «Правила проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов в Республике Таджикистан Государственной службой по надзору в сфере труда, занятости и социальной защиты населения» (Регистрационный № 000 от 01.01.01)[638], в которых предусмотренные меры ответственности не соответствуют видам санкций, установленных обновленным Кодексом Республики Таджикистан об административных правонарушениях, вступившим в силу с 1 апреля 2009 г[639].

Например, настоящие Правила в качестве разновидностей мер ответственности, применяемых в отношении хозяйствующего субъекта за нарушения законодательства, определяет «распоряжение». Между тем, известно, что последнее выступает разновидностью правового акта и законодательство страны не закрепляет его как вид административного наказания. И еще одно замечание: в то время как новая концепция законодателя требует четкого разделения процедуры проведения проверок и полномочий по принятию решений по ее результатам, рассматриваемые Правила прямо уполномочивают должностных лиц при осуществлении проверок «применять штрафные санкции к хозяйствующим субъектам». Подобные замечания носят типичный характер и встречаются в преимущественном большинстве вновь введенных правил проверки[640].

Даже беглый взгляд на название упомянутых нормативных правовых актов выявляет отсутствие единообразного подхода к предмету регулирования, где в одном случае внимание акцентируется на деятельности ведомственной надзорной службы, в другом - на оформлении соответствующих процессуальных документов, а в третьем - на контрольных вопросах проверки. Хотя применительно к последнему принадлежность к нормативно-правовой институции представляется оспоримым. Возникшая ситуация является прямым следствием пренебрежения к единому терминологическому выражению регламентации управленческих функции, а именно - законодательному закреплению термина «административный регламент» и установлению единообразного порядка их составления и утверждения, что должно найти свое логическое разрешение в ходе проводимых реформ путем принятия Правительством республики отдельного положения. То же самое касается упорядочения взаимоотношений министерств и государственных комитетов с входящими в их системы надзорными органами и с заявленной в Матрице СРСГУ нормативно-правового регулирования «взаимодействия органов исполнительной власти и их подразделений на местах»[641].

Таким образом, в Таджикистане начата широкомасштабная административная реформа, нацеленная на создание эффективной системы управления. С одной стороны, можно с удовлетворением констатировать, что в стране наработан определенный опыт в систематизации целей и приоритетов национального развития, определении критериев оценки организационных преобразований. С другой стороны, анализ хода преобразований приводит к выводу, что реформы страдают половинчатостью, по ряду направлений отстают от намеченных сроков, а темпы их реализации оставляют желать лучшего. Предпринимаются попытки «заставить» тот или иной элемент функционировать по-новому, оставляя его в прежней системе взаимосвязей, в результате чего перемены в сфере управления идут разрозненно и фрагментарно.

Усматривается несколько причин подобной ситуации:

1) неразработанность критериев оценки эффективности структурных реорганизаций;

2) «выпадение» из формируемого механизма согласования приоритетов развития на общенациональном, отраслевом и территориальном уровнях местных органов власти;

3) серьезное отставание от запросов и нужд общества бюджетной реформы;

4) отсутствие стратегии подготовки высококвалифицированных преподавателей и остепененных научных кадров по специальности «Государственное управление»;

5) несоответствие темпам развития и запросам общества информационно-технологического потенциала государственной администрации;

6) непоследовательное и половинчатое закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах новых ценностей и институтов, связанных с модернизацией деятельности органов исполнительной власти;

7) изначально неверный методологический подход к последовательности реализации мер по реструктуризации министерств и оптимизации функций по управленческой вертикали.

При задержке выявления новых критериев административно-территориального деления, что логически должно предшествовать функциональным обзорам в министерствах и ведомствах, все меры в рамках проекта реформ управления обречены на долгую «пробуксовку» либо незначительные эффекты. В этой связи с целью освобождения центральных органов государственного управления от избыточных функций и наделения достаточными полномочиями местных звеньев для эффективного управления социально-экономическими процессами необходимо приступить к разработке новых критериев формирования административно-территориальных единиц посредством принятия концепции административно-территориального устройства. Новые подходы к критериям образования административно-территориальных единиц и территориальной базы местного самоуправления позволят создать материально-пространственную основу оптимизации функций и обеспечении их субсидиарности по управленческой вертикали.

Органы исполнительной власти всех уровней слабо ориентированы на повседневную реализацию положений Конституции и законов, не удается переориентировать их на выполнение истинного предназначения в обществе - организацию исполнения законов. Доминантное положение исполнительной власти, в силу непоследовательного утверждения принципа разделения власти, позволяет ей не только дублировать иные ветви, но и подменять содержание законодательных установлений ведомственными актами либо административным усмотрением, граничащим порой с произволом. Исправление ситуации усматривается нами в выявлении основных направлений модернизации механизма реализации исполнительной власти.

4.3. Основные направления совершенствования

механизма исполнительной власти в Таджикистане

Позади уже начальный этап реформ – в рамках стратегии реформ последовательно реализуются меры, направленные на развитие государственной службы, поддержку процесса реализации стратегии реформ в сфере управления, развитие потенциала управления бюджетом, повышения потенциала правового регулирования, эффективное управление процессом реформы государственного сектора[642]. Тем не менее, сложившаяся система публичного управления не соответствует стоящим перед государством приоритетным задачам, не в полной мере выполняет возложенные на неё функции.

Неоднократно создавались, ликвидировались и перестраивались те или иные организационные формы управления, перераспределялись их задачи и функции, но эти попытки, к сожалению, не сделали организационную структуру государственного управления ни более компактной, ни более эффективной. Предпринятое в соответствии с Указом Президента страны от 01.01.01 г. №9 значительное сокращение численности центральных органов исполнительной власти в последующем вновь привело к их увеличению, причем, по ряду позиции она превзошла дореформенные показатели. На начало января 2013 г. система центральных звеньев исполнительной власти включала 14 министерств, 3 государственных комитета, 21 приправительственных ведомства и 4 припрезидентских структуры.

Многоначалие, дублирование функций и структур, нечеткое распределение обязанностей, расплывчатость должностных инструкций, нагромождение верхних звеньев управления незначительными функциями снижают эффективность работы административного аппарата. Отсутствие однозначных формальных ориентиров в организационном строительстве, четких критериев образования организационных форм исполнительной власти, механизмов оценки эффективности деятельности структур управления сказываются на качестве исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов[643]. Государственную машину изнутри разлагают три опасных «вируса» – коррупция, местничество и клановость. Вырабатываемые меры противодействия, образно выражаясь, вирусу «кмк», из-за отсутствия системности в подходах, не вполне результативны[644] и ситуация проявляет тенденцию к ухудшению.