Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 12 )

Согласно п.2 Положения, Министерство экономического развития и торговли (далее - Министерство) осуществляет руководство, координацию и контроль за деятельностью находящихся в его системе служб, агентств и территориальных органов, а п.4 определяет его «координирующим органом деятельности других центральных органов исполнительной власти, местных исполнительных органов государственной власти, юридических лиц, независимо от их формы собственности и ведомственного подчинения» по вопросам сферы деятельности. При этом закрепляется, что выполнение нормативных правовых актов Министерства, связанных с формированием и осуществлением единой политики социально-экономического развития и торговли, является обязательным для всех министерств, ведомств и местных исполнительных органов государственной власти[504].

Опираясь на уже изложенные первичные посылки можно определенно констатировать, что настоящее Министерство скорее проявляет преимущественно признаки органа исполнительной власти межотраслевой координации. Это качество, как было замечено выше, по своей управленческой сути свойственно государственным комитетам. Наличие же подведомственных объектов скорее свидетельствует о специфике правового положения названного органа и особенностях установленной сферы деятельности. Не меньший интерес представляет часть II Положения, знакомство с которой приводит к неоднозначным выводам. Так, настоящий раздел сразу же начинается в перечисления так называемых «полномочий» Министерства, к каковым отнесены, например, проведение анализа и оценки текущей экономической ситуации, разработка краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных стратегий, принципов и механизмов экономических реформ страны, осуществление координации программ отраслевого и регионального развития, участие в подготовке предложений по совершенствованию основных направлений налогово-бюджетной, финансовой и денежно-кредитной политики и т. д.

Отдельным пунктом (п.6) в этом разделе нашли закрепление «права» Министерства. Так, устанавливается, что последний «с целью реализации полномочий», в частности, имеет право запрашивать и получать безвозмездно сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к его компетенции; привлекать к участию руководителей исполнительных органов государственной власти, местных исполнительных органов государственной власти и юридических лиц для решения вопросов, входящих в компетенцию Министерства; в пределах своей компетенции разрабатывать и утверждать нормативные правовые акты, создавать экспертные межведомственные комиссии и созывать специальные собрания по вопросам экономики, торговли, внешнеэкономических отношений и биржевой торговли и т. д. Как видно, в этой части Положения явно смещены, с одной стороны, задачи и функции, а с другой - собственно полномочия Министерства. Между тем, более целесообразным представляется этот раздел Положения именовать «Задачи и полномочия», закрепив последовательно вначале круг задач Министерства, а затем перечислить его полномочия, куда по идее входят права и обязанности.

Предлагаемый нами вариант в структурном плане более выдержан в положениях Министерства финансов и Министерства транспорта. Так, в «Положении Министерства финансов Республики Таджикистан», утвержденном Постановлением Правительства страны от 01.01.01 г. № 000, раздел II начинается с перечисления основных задач, затем отдельным пунктом закреплены «полномочия» и «права». Примерно аналогичную структуру раздела имеет «Положение Министерства транспорта Республики Таджикистан», утвержденное Постановлением Правительства страны от 01.01.01 г. № 000, но в нем вслед за основными задачами закреплен пункт «функции министерства», при этом пункт, непосредственно посвященный «полномочиям», отсутствует[505]. Далее, есть резон остановиться на той части обновленных положений, где нашли закрепление прямые полномочия первого руководителя - министра либо председателя государственного комитета. Отдельные положения проявляют своеобразные импровизации, никак не согласующиеся с нормами законов республики. Так, в целом ряде положений за министрами закрепляется полномочие по утверждению структуры центрального аппарата министерств[506]. Между тем, эта норма прямо противоречит конституционному законодательству, согласно которому последнее относится к прерогативе Правительства Республики Таджикистан. Курьёз заключается в том, что, несмотря на наличие соответствующей диспозиции, последнее исправно выполняет обязанности по утверждению положений подобных министерств[507].

Однако поднятый вопрос не единственный «конфуз» обновленных положений. В отдельных положениях министерствам впредь воспрещается «осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом». Соответствующая норма содержится, например, в положениях министерств труда и социальной защиты населения, мелиорации и водных ресурсов, образования[508]. Вполне понятная на фоне зарубежной практики формула функциональной дифференциации в организационном строительстве при его рассмотрении в комплексе особенностей государственного управления Таджикистана проявляет свою несостоятельность. Во-первых, содержания положений названных министерств противоречат сами себе: так, положения министерства труда и социальной защиты населения и министерства мелиорации и водных ресурсов, закрепляя запрет, другим пунктом возлагают на министерство «осуществлять контроль деятельности органов и организации системы». Во-вторых, логическая несуразность вышеизложенной диспозиции заключается в том, что в схеме управления этих же министерств, например, труда и социальной защиты населения либо образования, предусмотрены специализированные структуры – соответственно, «государственная служба по надзору в сфере труда, занятости и социальной защиты населения» и «государственная служба по надзору в сфере образования»[509].

К тому же, в случае «отторжения» названных министерств от управления государственным имуществом остается неясным судьба прикрепленных к ним солидного перечня коммерческих и некоммерческих организаций. Наконец, что самое главное, выбранная формула прямо противоречит законодательству Таджикистана. Так, в ст. 29 Закона Республики Таджикистан «Об образовании» закрепляется, что министерство образования как государственный орган управления образованием «контролирует процесс образования на основе государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях Республики Таджикистан, независимо от организационно-правовых форм и собственности»[510].

В организационном строительстве Таджикистана, несомненно, проявилось стремление к заимствованию административного опыта Российской Федерации. Однако, буквально имплантируя управленческие новеллы из зарубежной практики организационного строительства, следовало заблаговременно позаботиться о создании надлежащих организационно-правовых условий. Остаются неясным принципы взаимоотношений министерств и государственных комитетов с созданными в их системе надзорными службами, организационно не обеспечено управление государственным имуществом, формально отделенное от отдельных министерств, не проведена инвентаризация отраслевого законодательства в русле нововведений. Отсутствие симметричности в положениях центральных органов исполнительной власти отчасти является результатом слепого копирования зарубежного опыта без учета требований национального законодательства.

Министерства и государственные комитеты, являясь центральными органами исполнительной власти, в целях осуществления правового регулирования в установленной сфере деятельности вправе на основании и во исполнение Конституции и законов республики, указов Президента и постановлений Правительства страны принимать нормативные правовые акты. Законодательство закрепляет как порядок, так и формы издания последних, а также ненормативных (индивидуальных) правовых актов. Так, ст.22 обновленного Закона от 01.01.01 г. № 000 «О нормативных правовых актах»[511] устанавливает, что министерства и иные государственные органы принимают нормативные правовые акты в виде распоряжений, а государственные комитеты в виде постановлений. При этом настоящий Закон особо оговаривает, что для «решения оперативных и иных текущих вопросов руководители министерств, государственных комитетов и иных государственных органов принимают распоряжения, имеющие не - нормативный характер». Следовательно, закрепляя различное наименование нормативных актов центральных органов исполнительной власти, тем не менее, в отношении индивидуальных актов законодатель предусматривает единую форму - распоряжение.

Положительно оценивая стремление законодателя к единообразному регулированию правовых форм управления, вместе с тем, вынуждены признать, что выбранные им термины не вполне согласуются с традиционно сложившимися в административной практике и нашедшими научное обоснование формами правовых актов. Например, министерства традиционно издавали свои правовые акты в форме «приказов», ими же вводились в силу различного рода инструкции и иные обязательные правила, распоряжения же издавались по вопросам оперативного характера[512]. По непонятным причинам законодатель пренебрег устоявшейся управленческой традицией и невольно подстегнул формальное «брожение» в аппаратной среде. Так, изучение положений министерств и государственных комитетов показывает, что они все еще не приведены в соответствие с требованием закона. В них обнаруживаются различные формулировки, начиная от принятия «указа» (министерство юстиции) вплоть до издания «нормативных и ненормативных приказов» (в большинстве случаев). В отношении отдельных министерств (образования и внутренних дел) правовые акты вовсе не упомянуты в их положениях.

В свете изложенного следует заметить, что широкое правовое обеспечение государственной администрации, формируя нормативную основу организационной деятельности государства, выступает важным фактором упорядоченности государственного управления. Безусловно, каждый публичный орган вправе издать только тот правовой акт, который в отношении него прямо предусмотрен законодательством. Обязательным является при этом соблюдение наименования акта, что выступает одним из требований принципа законности[513].

При законодательном обеспечении управленческих отношений, что, несомненно, рассматривается как позитивное явление, важно учесть принцип «континуитета» и потенциал накопленного административного опыта, а также особенности сфер ответственности органов исполнительной власти. Например, приказная форма деятельности присуща всему личному составу и воинским формированиям Министерства обороны, подразделениям иных силовых структур. Представляется, что индивидуальные управленческие правовые акты, выступающие «результатом правоприменительной деятельности»[514] должны все же иметь отличительное наименование, оно способствует также строгому разграничению их от нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Поэтому целесообразно ст.22 Закона «О нормативных правовых актах» изложить в новой редакции, закрепив за последними право издания нормативных правовых актов в форме приказа и ненормативных правовых актов в форме распоряжений, что, разумеется, в последующем должно найти единообразное закрепление в их положениях.

В механизме реализации исполнительной власти, наравне с министерствами и государственными комитетами, на республиканском (центральном) уровне задействованы также комитеты, агентства, службы, комиссии, инспекции, главные управления (управления)[515]. По организационно-правовой форме органы при Президенте представлены тремя агентствами (по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией; по контролю за наркотиками; по статистике) и одним управлением (государственной службы). Приправительственные органы имеют следующие организационно-правовые формы: 8 комитетов (налоговый; по делам женщин и семьи; по делам молодежи, спорту и туризму; по телевидению и радио; по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне; по охране окружающей среды; по языку и терминологии; по делам религии), 4 службы (таможенная; антимонопольная; миграционная; связи), 5 агентств (по строительству и архитектуре; по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции; по государственным закупкам товаров, работ и услуг; по обеспечению специальным имуществом; по материальным государственным резервам) и 4 главных управлений (архивное; геологии; по государственному надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному делу; по защите секретов)[516].

Другой организационной формой государственного управления выступают правительственные комиссии. Их создание предусмотрено законодательством. Так, в соответствии со ст.28 Конституционного закона «О Правительстве Республики Таджикистан» Правительство вправе образовывать постоянные либо временные комиссии, определять задачи и порядок их деятельности. Однако законодательство не определяет перечень сфер и вопросов, по которым могут быть созданы таковые комиссии. Этот вопрос полностью возлагается на усмотрение Правительства страны[517].

Все вышеназванные органы осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями, утверждаемыми соответственно Президентом (для припрезидентских органов) либо Правительством республики (для приправительственных органов и структур, входящих в систему министерств и государственных комитетов). Характеристика их правового положения содержится в Указе Президента страны от 4 июля 2002 г № 000[518]. Так, органы при Президенте определены «центральными органами исполнительной власти, осуществляющими в пределах установленной законодательством компетенции единую государственную политику в определенной сфере государственной деятельности». Приправительственные органы объединены общим понятием «ведомства» и признаны «центральными органами исполнительной власти, выполняющими специальные функции (исполнительные, контролирующие, разрешающие и т. д.) в определенных сферах деятельности». При этом оговаривается, что комитет возглавляет председатель, агентство - директор, главное управление (управление) – начальник.

При оценке правового положения органов при Президенте часто допускаются заблуждения относительно их места в системе государственного управления, что, в конечном счете, находит отражение в содержании нормативных правовых актов. Конечно, весомость им придает то, что они функционируют под эгидой Президента страны. К тому же, задачи и функции органов при Президенте преимущественно имеют законодательное закрепление. К последним относятся, например, Законы Республики Таджикистан «О государственной службе» (от 5 марта 2007 г.)[519], «О государственной статистике» (от 12 января 2010 г. № 000)[520], «О государственном финансовом контроле» (от 01.01.01 г. № 000)[521]. В законотворческой практике страны «путевку в жизнь» получил Закон от 01.01.01 г. № 000 «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан»[522], что является беспрецедентным событием, так как стремление к определению правового положения рассматриваемых органов правовыми нормами высшей юридической силы, несомненно, позитивное явление. Однако, представляется, что при этом следовало бы воздержаться от буквального именования органа управления и ограничиться общим указанием на функциональное направление его деятельности. Название органа - явление подвижное, ибо с учетом потребности практики оно может изменяться, корректироваться, что является отражением динамичной природы управления. Забвение последней может нарушить стабильность законодательной нормы.

Если обратиться к анализу некоторых норм, содержащихся в Указе № 000, то следует подчеркнуть, что деятельность органов при Президенте связывается с осуществлением «единой государственной политики» в установленной сфере деятельности. Выбранная формулировка, несомненно, несет несколько иную смысловую нагрузку и заметно сближает их по статусу к министерствам и государственным комитетам. Тем не менее, сказанное отнюдь не ставит их в равнозначное положение с последними, имеющими конституционное основание функционирования и выступающими в качестве головных органов исполнительной власти отраслевого либо межотраслевого управления.

Еще один момент связан с тем, что президентский акт к числу ведомств формально относит лишь органы, создаваемые при Правительстве республики, увязывая их деятельность с осуществлением специфических функций. Нам же представляется, что к ведомствам могут быть вполне успешно причислены как припрезидентские органы, так и относительно обособленные внутриминистерские структуры. Деятельность последних находит организационно-правовое воплощение в создании служб, осуществляющих контрольно-надзорные функции либо агентств, реализующих регулирующие функции. Конечно, выбранная концепция еще не обрела окончательного официального закрепления, но в организационном строительстве приобретает все более устойчивую тенденцию. Критерием причисления к ведомствам же следует признать не только выполнение специфических функций, но и возможность принятия административных (индивидуальных) правовых актов, вызывающих правовые последствия.

Предложенные критерии позволяют определить место как органов при Президенте, так и приправительственных и внутриминистерских структур в качестве особой подгруппы, именуемой органами государственного управления. При их характеристике следует воздержаться от прямого отнесения к органам исполнительной власти, скорее они приданы механизму исполнительной власти для лучшей ее организации. Предложенная модель конфигурации способствует большему укреплению ответственности в системе государственного управления. К такой постановке вопроса в республике сложилась достаточно благоприятная правовая база. Так, ведомства в законодательстве Таджикистана чаще всего упоминаются под «брендом» «органы государственного управления» либо «другие органы государственного управления»[523], что является дополнительным аргументом обоснованности представляемой позиции.

Таким образом, система центральных органов исполнительной власти нуждается, с одной стороны, в упрощении ее состава и более точном определении связей с другими органами государственной власти, с другой – в усложнении и детализации задач функциональной деятельности этих органов, их регулирующих функций относительно всех секторов экономики и социальной сферы страны в условиях реформирования. На базе рассмотрения всего комплекса вопросов, связанных с организацией центрального звена исполнительной власти, можно сделать следующие выводы:

1) в действующем законодательстве (а также и подзаконных нормативных правовых актах) фактически не выработаны критерии отнесения организационных структур управления к органам исполнительной власти;

2) отнесение того или иного органа к министерствам либо государственным комитетам чаще всего произвольно и не отражает характера их компетенции;

3) как на министерство, так и на государственные комитеты, по существу, возлагаются функции по осуществлению однородной координирующей деятельности, которая различается преимущественно по направленности – отраслевой либо межотраслевой;

4) свойственная в своей основе министерствам отраслевая координирующая деятельность реализуется в отношении организационно неподчиненных объектов, наглядно показывая своеобразный вариант управленческих отношений вертикального характера, что имеет важное значение для понимания современного характера отраслевого управления;

5) правовое обеспечение организации исполнительной власти на ее центральном звене обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные административные концепции (например, организационное обособление контрольной функции) не имеют последовательного правового воплощения;

6) не выдержана в приемлемом юридическом варианте терминология на государственном языке, используемая в административных нормативных правовых актах для обозначения управленческих категорий.

Изложенные недостатки, конечно же, отражаются как на организационно-правовой характеристике механизма исполнительной власти, так и на содержании, осуществляемой одноименными органами практической деятельности по реализации задач и функции государственного управления. В этой связи не меньший интерес представляет рассмотрение местных звеньев исполнительной власти.

3.4. Органы исполнительной власти в областях, городах и районах Республики Таджикистан

Функционирование органов исполнительной власти в областях, городах и районах является своеобразным проявлением управленческой вертикали. Основы правового положения элементов местного управления закрепляет глава VI Конституции Республики Таджикистан. Настоящая глава именуется «Местная власть», и под этим понятием конституционные нормы упоминают два вида местных органов: представительные органы и исполнительные органы. Местными представительными органами государственной власти в областях, городах и районах в соответствии с Конституцией признаны Маджлиси народных депутатов, которыми руководят председатели. Ст.78 Конституции гласит: «Исполнительную власть на местах осуществляет представитель Президента – председатель области, города и района»[524]. Таким образом, председатели областей, городов, районов одновременно возглавляют как местный представительный орган, так и исполнительную власть соответствующих административно-территориальных единиц республики (областей, городов, районов).

Вопросы организации и деятельности местной власти регулируются текущим законодательством, в частности, обновленным Конституционным законом от 01.01.01 г. №28 «О местных органах государственной власти»[525]. Настоящий Конституционный закон закрепляет новую концепцию организации местной власти, которая в отличие от норм предыдущего закона больше связана с конституционными положениями[526]. Прежде чем перейти к правовой характеристике местных исполнительных органов, считаем целесообразным вкратце остановиться на законодательных новеллах.

В Конституционном законе «О местных органах государственной власти» (далее - Конституционный закон) впервые в законотворческой практике нашли закрепление такие часто используемые в управленческой детальности категории, как «функция», «возлагаемые полномочия», «совместные полномочия», «исключительные полномочия», а также в целом охарактеризованы составные элементы местной государственной власти. Кроме того, поправками, внесенными от 3 декабря 2009 г., новая редакция ст.3 весьма своевременно уточнила составные элементы конструкции исполнительной власти на местах: а) председатель области, города, района; б) структуры местных исполнительных органов государственной власти, подчиненные председателю области, города и района; в) местные структуры центральных органов исполнительной власти[527].

В практике правового регулирования исполнительной власти Конституционный закон предпринял попытку устранения существовавшего долгие годы организационного просчета. Речь идет о правовом обеспечении формы деятельности местной исполнительной власти, которая долгие годы оставалась вне законодательного регулирования[528]. Теперь же, в ст.1 Конституционного закона впервые нашла закрепление такая форма организации деятельности, как «совещание при председателе области, города, района». В новой редакции настоящей статьи совещание при председателе области, города, района определяется как «совещательный орган по организации работы местного исполнительного органа государственной власти», созываемое для рассмотрения соответствующих вопросов[529]. В ст.20 Конституционного закона отмечается, что определение порядка образования и деятельности этого совещательного органа в соответствии с законодательством возлагается на председателя области, города, района.

Не менее важной новеллой Конституционного закона в вопросе правового регулирования исполнительной власти на местном уровне представляется отдельное закрепление правового положения аппарата председателя области, города, района (далее – аппарат председателя). Последний, согласно ст.1 Конституционного закона, характеризуется в качестве вспомогательной структуры, обеспечивающей деятельность председателя. Эта законодательная норма находит последующее развитие в ст.23, которая непосредственно посвящена аппарату председателя области, города, района (далее – председатель). Настоящая статья уточняет назначение названной структуры, возлагая на неё обеспечение информационно-аналитической, организационно-правовой и материально-технической деятельности председателя. Закрепляется, что аппарат председателя формируется самим председателем и финансируется за счет местного бюджета.

Согласно последним поправкам к Конституционному закону, типовые положения и структура аппарата председателя утверждаются Правительством республики. Председатель, в свою очередь, в соответствии с типовыми положениями и структурой, утверждёнными Правительством страны, утверждает положения, структуру и штатное расписание своего аппарата. Кроме того, лимит предельной численности государственных служащих аппарата председателя также устанавливается Правительством республики. Таким образом, благодаря очередной инициативе законодателя в определенной мере упорядочился процесс организационного строительства на местном уровне[530].

Ключевым компонентом местного звена исполнительной власти следует признать фигуру председателя. Посредством упомянутого Конституционного закона в законотворческой практике впервые предпринята характеристика председателя, являющегося одновременно представителем Президента республики в качестве «органа», осуществляющего исполнительную власть в пределах соответствующих административно-территориальных единиц и возглавляющего местный представительный орган государственной власти и местный исполнительный орган государственной власти[531]. Однако изложенная диспозиция не вполне согласуется с концепцией самого Конституционного закона, ибо создается впечатление, что представительные и исполнительные органы на местном уровне возглавляет некий другой «орган». Сравнительное изучение полномочий председателя и местного представительного органа государственной власти приводит к выводу, что Конституционный закон исходит из приоритетного положения представительного органа в конструкции местной власти. Так, все наиболее значимые правовые акты председателя представляются на утверждение соответствующего Маджлиса народных депутатов, местные представительный орган также вправе отменить правовые акты председателя. Однако последний не обладает полномочиями по отмене правовых актов представительного органа, он лишь может ставить об этом вопрос перед самим представительным органом либо вышестоящим органом (ч.8 ст.19, ч.22 ст.20 Конституционного закона).

При характеристике модели местного управления и в особенности правового положения председателя следует проявлять предельную осторожность и корректность. В отечественной юридической литературе нередко при комментировании соответствующих правовых норм допускаются произвольные термины, могущие ввести в заблуждение не - искушенного в экспертных вопросах читателя и вызвать искаженные представления относительно системы государственного управления в целом. Например, в вышедшем на государственном языке коллективном издании «Научно-популярное толкование Конституции Республики Таджикистан» при характеристике соответствующих конституционных норм использованы такие формулировки, как «председатель местных органов» либо «председатель местной власти», которые отсутствуют в тексте Конституции[532]. Подобные произвольные импровизации, в конечном счете, привели авторов работы к некоторым спорным выводам, на что мы не замедлили обратить внимание[533]. Ибо комментирование Конституции не должно превращаться в искажение смысла положений этого судьбоносного акта относительно модели публичной власти в стране[534].

Не исключено, что сложности в научном осмыслении правового положения председателя, вызваны своеобразием рассматриваемой должности. Практика советского строительства и первых лет независимости Таджикистана не знала местного чиновника подобного ранга. Анализ его правового положения выявляет, что председатель одновременно выполняет три служебные функции. Во-первых, он является представителем Президента на местном звене, ограничивающимся тремя уровнями административно-территориальных единиц - область, город, район.. Во-вторых, председатель возглавляет исполнительную власть соответствующих административно-территориальной единиц, т. е. является главой местных исполнительных органов. И, в-третьих, он руководит местным представительным органом государственной власти – Маджлисом народных депутатов. Если две первые позиции характеризуют председателя как представителя исполнительной власти, то последняя свидетельствует о том, что председатель является должностным лицом представительного органа. Поэтому не может не вызвать удивление ч.3 ст.3 Конституционного Закона, относящая председателя лишь к «местным исполнительным органам государственной власти».

Следует заметить, что мировой практике известны различные модели местного управления. Например, в Российской Федерации вышеназванные функциональные задачи в механизме публичного управления выполняют отдельные должностные лица[535]. Другой способ регионального управления, основанный на концентрации властных полномочий в одной должностной единице, долгие годы просуществовал во Франции, где практика функционирования префектов, выступавших представителями центральной власти на местах, во многом проявляет схожесть с правовым положением председателей в Таджикистане[536]. В любом случае при организации государственной власти на местах учитывается совокупность факторов, в том числе, социально-экономическое положение общества, политическая ситуация, исторический опыт страны и т. д.[537]

Актуальность сохраняет и вопрос о компетенциях председателя, выраженных через его полномочия. Полномочия председателя закрепляют ст. 20 и 21 Конституционного Закона. Преимущественная их часть непосредственно касается реализации исполнительной власти, что позволяет условно разделить их на следующие сферы: а) в сфере организации исполнения законов, других правовых актов, обеспечении правопорядка; б) в сфере создания и реорганизации структур; в) в сфере расстановки кадров и контроля за их деятельностью; г) в сфере разработки и реализации программ, благоустройства соответствующей административно-территориальных единиц.

Председатель обеспечивает выполнение Конституции и законов республики, постановлений Маджлиси Оли Республики Таджикистан, его палат - Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, актов Президента и Правительства страны, постановлений центральных органов исполнительной власти, Маджлиса народных депутатов соответствующей единицы. Председатель в пределах своих полномочий принимает меры по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью, обеспечению безопасности граждан, защите их прав и свобод и осуществляет необходимые меры при возникновении стихийных бедствий, эпидемий и других чрезвычайных ситуаций. Председатель вправе вносить на рассмотрение руководителей центральных органов исполнительной власти предложения о деятельности их местных структур в случае невыполнения ими требований законов и иных нормативных правовых актов, в том числе - актов самого председателя. При этом законодательство предусматривает дополнительную гарантию обеспечения настоящего права: если местные структуры центральных органов исполнительной власти не устраняют недостатки, председатель может представить заключение Президенту или Правительству республики.

Председатель обладает весомыми организационными полномочиями. В данном случае полномочия председателя не ограничиваются лишь образованием исполнительных органов, он вправе в установленном законодательством порядке создавать и ликвидировать основанные на коммунальной собственности государственные организации, учреждения и предприятия. Председатель в пределах своих полномочий может образовать комиссии, утверждать состав и срок деятельности, определять их полномочия.

В соответствии с законодательством председателю предоставлены весьма широкие полномочия в сфере расстановки кадров и контроля за их деятельностью: он полномочен в формировании своего аппарата - «в порядке, установленном законодательством»[538], назначает и освобождает от должности руководителя аппарата председателя и сотрудников аппарата; с согласия Президента республики назначает и освобождает от должности своих заместителей; по своему усмотрению назначает и освобождает руководителей предприятий, организаций и учреждений коммунальной собственности; руководит деятельностью нижестоящих председателей - городов и районов и в случае противоречия их актов Конституции и другим нормативным правовым актам отменяет таковые, а также вправе делегировать им реализацию отдельных своих полномочий; назначает и освобождает от должности руководителей местных структур центральных органов исполнительной власти, финансируемых из соответствующего местного бюджета.

Здесь уместно обратить внимание еще на одно законодательное новшество. Анализ положений Конституционного закона приводят к выводу, что местные структуры центральных органов исполнительной власти в зависимости от способа финансирования разделены на две группы: 1) финансируемые из местного бюджета и 2) финансируемые из республиканского бюджета. При назначении руководителей структур первой группы требуется получение председателем письменного согласия руководителей соответствующих центральных органов исполнительной власти. В отношении руководителей структур второй группы, предусматривается иной порядок: председатель дает письменное согласие на их назначение и освобождение руководителям центральных органов исполнительной власти. При этом, что важно подчеркнуть, в обоих случаях вопрос представляется на утверждение соответствующего Маджлиса народных депутатов. На утверждение последнего выносятся также решения председателя о назначении и освобождении его заместителей и руководителя аппарата председателя.

Из этого следует, что в деле подбора и расстановки управленческих кадров председатель тесно взаимодействует с местным представительным органом. Тем не менее, представляется, что изложенные процедуры согласования не в полной мере соответствуют положениям обновленного законодательства о государственной службе. Ведь руководителей, условно разделенных нами на две группы местных исполнительных органов, законодательство относит к административным государственным должностям, замещаемых в конкурсном порядке[539]. Новое правило делает бессмысленным как процедуру обоюдных письменных согласий, так и представления на утверждение в местный представительный орган. К тому же, сама норма о порядке утверждения все более обрастает оговорками, сужающими круг руководителей местных исполнительных структур, назначаемых непосредственно председателем либо по согласованию с ним. Так, ст.20 Конституционного закона «О местных органах государственной власти» устанавливает, что вышеизложенный порядок и соответственно процедура утверждения в местном представительном органе «не применяется к назначению на должность и освобождению от должности руководителей органов землеустройства и органов, в отношении которых законами установлен иной порядок».

Тем самым Конституционный закон «О местных органах государственной власти» вполне допускает вариант назначения без согласия председателя и вне процедуры утверждения местным представительным органом, даже финансируемых из местного бюджета, руководителей местных структур центральных органов исполнительной власти. Правда, оговаривается, что таковое возможно в случае установления законом иного порядка. Последний уже предусмотрен, например, Законами «О милиции» (от 01.01.01 г.№41)[540], «Об образовании» (от 01.01.01 г. №34)[541], «Об органах национальной безопасности» (от 01.01.01 г.№ 000)[542], «О государственной статистике» (от 01.01.01 г. № 000)[543] и т. д. Поэтому из всех вышеперечисленных государственных служащих есть резон сохранить процедуру представления на утверждение местного представительного органа лишь за заместителями председателя, относящихся согласно законодательству к высшей категории административных должностей, замещаемых вне конкурса. Все остальные руководители структур, как первые лица местных органов государственного управления, должны строго выполнять функциональные обязанности и добиваться показателей деятельности, установленных вышестоящими инстанциями .