Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 8 )

Следует заметить, что укрупнение структур не панацея от бед, оно лишь в том случае может гарантировать ожидаемый эффект, если опирается на выверенную методологическую позицию и учитывает механизмы детерминации государственного управления[320]. Авторы реформ, ограничивая анализ обобщением нормативно-правовых нагрузок структур управления, в основном апеллировали к надстроечным категориям, иначе говоря, если выразится формулировками Всемирного банка, провели «функциональный обзор» органов управления. Формальное отношение, к сожалению, ориентирует на механическое соединение близких, но не однородных по функциональному назначению ведомств. Только изложенный подход мог объяснить объединение министерства экономики и внешне экономических связей и государственного комитета по контрактам и торговле.

Между тем, даже беглое знакомство с материалами упомянутого расширенного заседания Правительства (21 ноября 1997 г.) и ежегодных посланий Президента Республики Таджикистан Парламенту со всей очевидностью подразумевает следующую стратегическую позицию: стержнем экономических реформ является промышленность, объединяющая более 400 предприятий, и именно она по приоритетным и быстроокупаемым направлениям нуждается в целевой поддержке и программном управлении. Исходя из изложенных политических установок, более целесообразным представлялось на базе министерства экономики и внешне экономических связей и государственного комитета по делам промышленности создание министерства экономики и промышленной политики. Внимание последней следовало акцентировать на решении перспективных задач развития национальной промышленности, ее диверсификации и технологическом перевооружении, координации деятельности предприятий реального сектора экономики, а государственный комитет по контрактам и торговле можно было безболезненно преобразовать в более гибкое и малозатратное правительственное ведомство по торговле и сотрудничеству с соответствующими подразделениями по закупкам и внешним экономическим отношениям[321].

Во-вторых, примечательно, что начиная с Указа Президента страны от 01.01.01 г. «Об образовании Министерства экономики и торговли Республики Таджикистан» в президентских правовых актах одновременно закреплялось основное назначение структуры, раскрывающей ее роль в системе государственного управления[322]. Вместе с тем, в правовых актах Президента страны все еще прослеживается разночтения в закреплении ориентиров деятельности министерств и государственных комитетов, в отдельных случаях они обобщенно обозначены термином «функции», в другом – «задачи», а в третьем – без терминологического обозначения[323]. Во всех изложенных вариантах, как показывает знакомство с соответствующими президентскими актами, речь идет о задачах структур управления, вытекающих из целевых установок политического руководства[324].

В-третьих, в Указах Президента целому ряду центральных органов исполнительной власти предписывалось регулирование деятельности предприятий, организаций и учреждений, относящихся к республиканской собственности и функционирующих в соответствующем секторе, осуществлять заключением с ними «двухсторонних соглашений».[325] Вне всякого сомнения, двухсторонние соглашения рассматривались не иначе как форма взаимодействия центральных органов управления и подведомственных им объектов. Посредством новой формулы предполагалось, с одной стороны, закрепить взаимную ответственность сторон, а с другой - расширить самостоятельность и на этой основе повысить показатели деятельности каждого отдельно взятого объекта управления при одновременном улучшении качества производимых ею товаров и оказываемых услуг.

Вместе с тем, представляется, что значимость предложенной модели взаимодействия в субъектно-объектных отношениях до конца не была осмыслена, а заложенный в ней потенциал не вполне использован в целях совершенствования государственного управления. Видимо, отчасти причина заключалась в том, что возложение на министерства и ведомства прерогатив по подписанию двухсторонних соглашений, не нашло своевременного нормативно-правового обеспечения порядка и условий заключения таковых, а также их обязательных реквизитов[326].

В президентских актах, на наш взгляд, был допущен еще один организационный просчет. В целом оправданная линия ликвидации государственных хозяйственных структур в рамках укрупнения органов государственного управления сопровождалась труднообъяснимой тенденцией одновременной передачи их функций вновь образованным органам государственного управления. Так, в Указе Президента Республики Таджикистан от 01.01.01 г. «О некоторых изменениях в системе государственного управления» Правительству страны поручалось рассмотреть вопрос ликвидации государственной холдинговой компании «Галла», акционерного общества открытого типа «Точидехкимиё», государственных унитарных предприятия «Таджикнефтегаз» и «Точикангишт», государственной производственно-коммерческой компаний «Таджиклес» с возложением «управленческих функции и задач» первых двух на министерство сельского хозяйства, третьего и четвертого - на министерство энергетики и последнего - на министерство промышленности[327].

Подобного рода начинания не имели ничего общего с разгрузкой государственного управления и соответственно сокращением его аппарата, а вполне очевидно несли «обратный эффект», ибо прямым путем вели к разбуханию и увеличение штатов, так как «передаваемые» функции неминуемо порождали проблему организационно-штатного обеспечения[328]. Несмотря на очевидную порочность иллюстрируемой организационной линии, она и впредь была продолжена. Причем, по непонятным причинам в месиво попадали также некоммерческие организации, служащие выражению интересов их членов и олицетворявших степень внутриотраслевой организованности, что противоречило требованиям гражданского законодательства[329].

Новые установки в организационной политике вскоре нашли отражение в правительственных правовых актах, посвященных вновь образованным центральным структурам управления - министерству энергетики и министерству транспорта[330]. Заслуживающим особого внимания представляется «Положение о Министерстве транспорта Республики Таджикистан»[331], которое не только рельефно отразило новые веяния в организационном строительстве страны, но сфокусировало в своем содержании их положительные и побочные моменты, повторяясь в той или иной мере в последующих правовых актах. Прежде всего, в нем вновь реанимировалась некогда апробированная идея единого транспортного комплекса страны, состоящего из автомобильного, воздушного, железнодорожного, водного транспорта и дорожного хозяйства.

Далее, наравне с обновлением задач и функции министерства закреплялся широкий перечень его прав, наиболее значимые из которых, в частности, сводились к следующему: выдавать лицензии на осуществление транспортной деятельности, представлять предложения о приватизации объектов транспортного комплекса, представлять интересы государства в акционерных обществах транспортного комплекса, утверждать требования, связанные со строительством и эксплуатацией объектов транспортной инфраструктуры, проводить проверки деятельности организации транспортного комплекса по соблюдению законодательства, отменять решения государственных транспортных предприятий, принятых с нарушением законодательства или с превышением предоставленных им полномочий, заключать и расторгать контракты с руководителями государственных предприятий и организации и т. д. Кроме того, в Положении отдельным пунктом (п.8) закреплялись полномочия министра. При этом впервые в нормативно-правовом акте подобного уровня особо оговаривалось, что последний «вносит представления в Правительство Республики Таджикистан о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Министра». Об усилении роли указанного должностного лица в руководстве деятельностью министерства свидетельствует также то обстоятельство, что в соответствии с Положением ему отводилась прерогатива утверждения структуры центрального аппарата министерства. И наконец, еще одна управленческая новелла была связана с обеспечением деятельности министерства посредством преимущественного образования департаментов в структуре его центрального аппарата и исключительно конкурсного и контрактного порядка замещения в нем должностей, что намного лет вперед предвосхитило развитие законодательства о государственной службе в Таджикистане[332].

В ходе организационных преобразований, как свидетельствует вышеизложенное, была предпринята попытка создания министерства нового типа с действенной позицией в управлении вмененной отраслью. Но замысел реформ, как нам представляется, все же был в другом – расширении самостоятельности подведомственных министерствам и ведомствам предприятий и организаций. Так, в том же Постановлении Правительства республики от 01.01.01 г. министерству транспорта прямо поручалось в трехмесячный срок представить «предложения о корпоратизации и коммерциализации государственных транспортных предприятий»[333]. Для рассмотрения предложений, касающихся транспортного комплекса, повышения эффективности и совершенствования методов хозяйствования, защиты интересов транспортных предприятий, перевозчиков, клиентов и общественности Правительством страны учреждалась Межведомственная консультативная комиссия по транспорту из числа представителей исполнительных органов власти на местах, министерств, ведомств, научных учреждений, транспортных предприятий, перевозчиков и клиентов под председательством министра транспорта. Тем самым желаемый результат был бы достижим при взаимоувязанном сочетании двух составляющих – усилении позиции субъекта управления и расширении самостоятельности объекта управления.

Иной вариант, что начал все более довлеть в таджикских реформах в сфере управления, не только прямым путем вел к «мелочной опеке», мощно подстегивая вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность некогда названных «конечными объектами управления», но и вполне закономерно порождал дублирующие управленческие структуры[334]. К тому же, например, в соответствии с п.5 Положения о министерстве транспорта оно было вправе проводить аттестацию «руководящих работников транспортного комплекса».[335] Учитывая уровень профессионализма государственного аппарата и служебной культуры, нетрудно было предугадать результаты: управленческие новеллы в итоге обернулись сужением административно-правового положения государственных коммерческих организаций, что не могло не сказаться на общих показателях их деятельности[336].

Изложенные как положительные, так и отрицательные моменты, привнесенные в управленческую практику посредством предпринятых реформ, с некоторыми отклонениями проявлялись в деятельности всех охваченных преобразованиями государственных органов, так как в течение 2г. г. Правительство Таджикистана не только приняло положения вновь образованных министерств и ведомств, но и обновило их для целого ряда центральных органов управления[337]. Тем не менее, несмотря на все просчеты и ошибки, важнейшим достижением начатого в 2000 г. нового витка реформ государственного управления представляется принятие Указа Президента республики от 4 июля 2002 г. № 000 «О системе центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан»[338].

Настоящий Указ, с учетом наработанного управленческого опыта, во-первых, четко выделил пять разновидностей органов исполнительной власти центрального звена: органы при Президенте; Правительство Республики Таджикистан; министерства и государственные комитеты; ведомства при Правительстве Республики Таджикистан; иные центральные органы исполнительной власти, во-вторых, ясно и недвусмысленно закрепил понятие и функциональное назначение каждого из названных организационных форм исполнительной власти (правда, кроме Правительства республики)[339]. В дальнейшем в Указ от 4 июля 2002 г. № 000 неоднократно вносились изменения, согласно которым упразднялись, преобразовывались те или иные органы либо дополнялись новыми структурами отдельные подгруппы. Например, в соответствии с Указом Президента республики от 1 сентября 2003 г., № 000 в подгруппу «органы при Президенте» вошли Центр стратегических исследований при Президенте (в дальнейшем - Центр) и Президентская гвардия (в дальнейшем - Гвардия)[340].

Между тем, Центр, как очевидно явствовало из его названия, выполнял исследовательскую работу, обеспечивая Главу государства научным анализом и аналитическими материалами по проблемам стратегического значения. Деятельность же Гвардии как силовой составляющей была связана с выполнением специальных функций и представлялось нецелесообразным ее упоминание в числе общегражданских президентских служб. При организационно-правовой характеристике последних важно помнить о том, что Президент Таджикистана является не только главой исполнительной власти, но и, что не менее весомо, - главой государства. В силу этого при Президенте республики могут функционировать и структуры, призванные содействовать ему в реализации функции главы государства. Это, например, Совет безопасности, Совет юстиции и т. д. Деятельность подобного рода структур, по сути, хотя и носит исполнительный характер, но это обстоятельство не может служить основанием включения их в число органов исполнительной власти. Аналогичный опус был допущен в отношении ряда правительственных ведомств, куда в соответствии с упомянутым Указом вошли Национальное космическое, геодезическое и картографическое агентство «Точиккоинот», Информационное агентство «Ховар» и Фонд социальной защиты населения, которые по характеру компетенции мало имели общего с природой исполнительной власти[341].

Вместе с тем, значение Указа Президента республики от 4 июля 2002 г № 000 в организационном развитии трудно переоценить, так как посредством него впервые в новейшей истории национальной публичной нормотворческой практики были предприняты организационно-правовые меры по упорядочению структур государственного управления центрального звена. Благодаря настоящему Указу впервые в официальный оборот прочно вошло словосочетание «органы исполнительной власти», служащее обозначением особой категории государственных структур. Примечательно, что на позициях преемственности, в нем в основном нашли формальное закрепление устоявшиеся в теории административного права понятия традиционных центральных органов управления - министерств, государственных комитетов, ведомств, что существенно восполнил пробел в правовом регулировании новых управленческих общественных отношений.

Подводя итоги организационных преобразований, Президент Таджикистана в послании парламенту от 01.01.01 г. признал реформу государственного управления «одним из важных направлений обеспечения развития страны»[342]. Поручив Правительству страны разработать Единую стратегию реформы государственного управления, Президент Таджикистана следующим образом обозначил ее первоочередные направления: упорядочение государственного управления; совершенствование должностей и структуры министерств в зависимости от условий рыночной экономики; устранение дублирующих функций; прозрачность и эффективность деятельности государственной администрации и служащих.

Спустя год, 15 марта 2006 г., Президент утвердил «Стратегию реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан», что знаменует собой начало третьего подэтапа преобразований, носящих, в отличие от предыдущих, более широкомасштабный характер и включающий комплекс мер, обращенных на долгосрочную перспективу до 2015 г.[343] Промежуточным результатом ее реализации признан Указ от 01.01.01 г., №9 «О совершенствовании структуры центральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым произошло 25% сокращения структур управления центрального звена[344].

Таким образом, ретроспективный анализ показывает, что в истории становления национальной администрации накопилось немало поучительного опыта, материалы дают солидную «пищу» для размышления и творческого преломления некогда апробированных норм и стандартов управления в современных реалиях Таджикистана, позволяют избежать повторения допущенных ошибок и просчетов. Прежде всего, обобщающий вывод заключается в том, что в организационном развитии нередко игнорировались внешние факторы, т. е. окружающая систему управления среда, которая по своему содержанию представляется весьма неоднородной категорией[345], и факторы, возникающие в объекте управления, имеющие определяющее значение для субъекта управления. Ведущая роль последнего лишь тогда действенна и оправдана, когда основана на понимании природы и учете закономерностей объекта управления: сферы общественных отношений или определенных организационных форм.

Процесс управления требует учета, прежде всего, состояния и возможностей конкретного объекта управления, закономерностей его развития, далее – исторически сложившейся системы хозяйства, культуры, традиций, науки. Поднятый вопрос важен и в том плане, что он непосредственно соприкасается с проблемой авторитета администрации. Авторитет управления с объективной стороны может быть определен как соответствие функции исполнительно-распорядительной деятельности интересам всего общества, признание социальной важности той деятельности, которую реализует должностное лицо либо специалист. С субъективно же стороны - это добровольное и сознательное следование людей воле последних в силу компетентности, признания их ума, опыта, знаний и заслуг, наличия публично-правовых полномочий.

Авторы организационных преобразований, к сожалению, часто замыкались в «прокрустово ложе» схем устаревших понятий и представлений, над ними довлела инерция старого мышления и, следовательно, ими воспринимались сугубо иерархические композиции управления. Организационные структуры управления от таковых реформ не вносили ничего продуктивного для развития отрасли, а чаще просто тормозили ее прогресс, создавая искусственные административные барьеры, и, по сути, занимались имитацией бурной деятельности некой игрой из «пустого в порожнее».

Замысел организационных преобразований в сфере управления не был до конца осмыслен и посему не нашел последовательного, логического, взаимосвязанного и научно обоснованного воплощения в жизнь. В ходе реформ проявилась некая однобокая и безапелляционная линия по жесткому внутриотраслевому упорядочению как преимущественная задача укрепления государственной структуры управления в рамках заявленного проекта IBTA. Авторы реформ, пренебрегая факторами, предопределяющими организационно-правовые формы управления, не учли значимую аксиому управления: любая успешно функционирующая единица вправе рассчитывать на расширение «поля» автономной деятельности. Сказанное, в частности, означает, что для всякой государственной хозяйственной единицы, если она добивается желаемых конечных результатов, как минимум административно-правовое положение не меняется, а как максимум ей создается более благоприятная управленческая среда. На деле - вся программа развития и реформирования отраслей свелась в основном к упрощенной схеме - ускоренной приватизации объектов государственной собственности без разумной политики постприватизационной поддержки, что резко снизило эффект внедрения управленческих новелл.

Практика подтверждает, что выбор организационно-правовой формы в той или иной сфере управления не является произвольным актом, а зависит от целого ряда взаимосвязанных факторов. При образовании, реорганизации, ликвидации органов управления полномочный субъект не обладает абсолютной свободой формирования национальной администрации, его воздействие на реорганизацию существующих структур центрального и местного управления обусловлены объективными потребностями экономического, социального и политического развития, особенностями исторической обстановки, конкретной задачей, вытекающей из нее.

ГЛАВА 3. СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН

3.1.Понятие и классификация органов

исполнительной власти Республики Таджикистан

Государство функционирует и развивается как сложная социальная система со своими элементами. Важнейшим из них является государственная власть со своими институтами как структурными способами ее осуществления. При помощи этих структур, именуемых чаще «органами», государство осуществляет свои функции, выполняет свою роль и социальное назначение в обществе. От качественного исполнения носителями функций государства зависят, как его устойчивость и долговечность, так и способность приспособления к меняющимся условиям политического, экономического и социального развития[346]. Именно поэтому большое значение имеет верная и объективная характеристика основных черт (свойств) государственного органа, о чем в юридической литературе учеными и специалистами высказаны различные суждения.

Прежде всего, следует определиться в позиции: понятия «государственный орган» и «орган государства» равнозначны, и этот вывод не вызывает особых возражений. Но что касается иной ипостаси «государственный орган» и «орган государственной власти», то здесь мнения нередко расходятся. Некоторые ученые рассматривают их как тождественные понятия[347]. По мнению других, государственный орган и орган государственной власти понятия неравнозначные, первое шире второго и выступает скорее родовым по отношению к нему. Это мнение по существу перекликается с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, заявившего, что «в государственном аппарате следует различать органы государственной власти и государственные органы. Последние, осуществляя властные полномочия, в частности, не обладают правом принятия правовых актов внешнего действия, распространяющихся на граждан, их негосударственные объединения. И те, и другие охватываются общим понятием «орган государства»[348].

Позиция российского органа конституционного контроля представляется обоснованной. Действительно, структурный механизм функционирования государства весьма разнообразен. Одни элементы прямо задействованы на практическом исполнении задач и функций государства, другие - способствуют их реализации, а третьи - выполняют свою миссию, участвуя на равных в гражданском обороте. При этом, как в первом, так и во втором варианте государственный орган проявляет себя как структура, наделенная публично-правовыми полномочиями. Иначе говоря, любой государственный орган изначально наделен властными полномочиями, но не каждый из них вправе издавать (принимать) правовые вердикты, обязательные к исполнению вне собственной аппаратной среды. Например, Исполнительный аппарат Президента Республики Таджикистан, в соответствии с Положением о нем[349], определяется государственным органом и вправе «запрашивать необходимую информацию от органов государственной власти, организации, предприятий и учреждений Республики Таджикистан», вместе с тем, он не наделен правом принятия «правовых актов внешнего действия», так как обеспечивает деятельность Президента Республики Таджикистан и возглавляемого им Правительства Республики Таджикистан.

Становится очевидным, что любой орган государственной власти одновременно является государственным органом, но не каждую официальную структуру можно охарактеризовать как орган государственной власти[350]. Мысль подводит к однозначному выводу о производности от последнего понятия «орган исполнительной власти». Но для начала, с учетом общих родовых корней рассматриваемых публично-правовых категорий, методологически верным представляется выявление основных черт (свойств), характеризующих государственный орган (орган государства).

Административно-правовое понимание государственного органа преимущественно исходит из трактовки его в качестве организации, взаимодействие которой с другими элементами государственного механизма образует государственный аппарат[351]. Таковое создается специально для выполнения задач и функций государства, перед которым несет ответственность. В нем задействован коллектив работников (преимущественно государственных служащих), объединенных общностью целей и родом деятельности. Он наделен частью единого фонда государственной собственности, имеет свою смету, фонд заработной платы, помещения, оборудования и т. д. Финансируется за счет государственного бюджета. Государственный орган отличается структурой и штатом, соподчиненностью его составных подразделений, четкой внутренней иерархией и нормативным закреплением служебных обязанностей. Порядок его возникновения, компетенция и структура определяются в правовых актах[352].

Названные признаки позволяют подвести прочную научную основу деятельности государственных органов. С другой стороны, рассмотрение государственного органа через призму организации позволяет навести своеобразный «мостик» в сторону цивильного права, что представляется весьма продуктивной. Ведь государственные органы в любом варианте выступают юридическими лицами, хотя и особого типа[353], и, в принципе, справедливым представляется позиция ученых, рассматривающих их в качестве разновидностей публичных учреждений[354]. При этом следует оговориться, что государственный орган – публичное учреждение особого рода, наделенное государственно-властными полномочиями, позволяющими ему полноценно вступать в организационные и иные отношения, наиболее эффективно осуществлять творческую организаторскую работу и оказывать при необходимости качественные услуги населению.

Кстати, в обновленном Законе Республики Таджикистан от 5 марта 2007 г. № 000 «О государственной службе» прямо зафиксировано, что «государственный орган - составная часть государственного аппарата, осуществляющая государственно-властные полномочия в присущих ей организационно-правовых формах, в соответствии с компетенцией и структурой, установленными нормативными правовыми актами» (абз.2 ст.1)[355]. В представленном легитимном определении, как видно, «схвачен» ряд упомянутых нами признаков государственного органа. Вместе с тем, нельзя не признать, что оно страдает половинчатостью. С учетом ранее изложенных признаков, государственный орган целесообразно определить как особую разновидность публичного учреждения, наделенную государственно-властными полномочиями, необходимыми материальными средствами и имеющую четкую организационную структуру, закрепленную в нормативно-правовом порядке и финансируемую из государственного бюджета.

Все названные признаки государственного органа, выделенные нами в качестве основных, связаны между собой и служат критерием их отграничения от других государственных организаций. Они позволяют воздержаться от предписания последним свойств государственного органа, что, к сожалению, на практике все чаще встречается и оборачивается отрицательными последствиями. Появление неких «квази-органов» не только деформирует государственный аппарат, препятствуя его эффективному функционированию, но и создает условия для разрастания произвола, внеправового присвоения полномочий и злоупотреблений[356]. Поэтому следует неукоснительно стремиться к соблюдению установленных пропорций, проявляя большую осмотрительность и глубоко научный подход во избежание структурных нагромождений, мнимых перестроек и разбухания штатов.

Типичные признаки государственного органа могут быть целиком и полностью отнесены к органам исполнительной власти. В то же время последним присущи собственные отличительные свойства от других органов государства и органов государственной власти (например, законодательной либо судебной). Прежде всего, мы разделяем обоснованное мнение , рассматривающего орган исполнительной власти как часть системы органов государственной власти, что является следствием «нормативного закрепления принципа разделения властей»[357]. При таком подходе орган исполнительной власти может рассматриваться как относительно обособленная и самостоятельная «институция», выступающая в публично-правовых отношениях от имени и по поручению государства[358]. Эти два значимых (хотя и формальных) атрибута органа исполнительной власти позволяют вплотную подступиться к выявлению важного содержательного признака: его деятельность носит исполнительно-распорядительный характер, суть которой заключается в «реализации требований законов, организации проведения их в жизнь, применении общих норм права к конкретным обстоятельствам»[359].

Далее, органы исполнительной власти осуществляют практическую реализацию задач и функций государства, призваны вести повседневное управление экономической, социальной и административно-политической сферой[360]. Они являются подзаконными органами, осуществляющими деятельность на основе и во исполнение законов[361]. Наконец, эта группа органов наделена (разумеется, в пределах установленной компетенции) полномочиями по изданию правовых актов, юридически обязательных для различного рода адресатов, что резко контрастирует их от других, задействованных в государственном механизме исполнительных структур.

В контексте констатации последнего признака заслуживает внимания еще один вопрос. Он касается правильного терминологического изложения внешней формы выражения исполнительной власти. Здесь, в связи с тем, что законодатель до сих пор четко не определился в позиции, наблюдается разнобой в терминах. Российский законодатель, например, использует также термин «исполнительные органы государственной власти» и определяет его равнозначным с понятием «органы исполнительной власти»[362]. В законодательстве Таджикистан встречается другой занятный термин: «орган исполнительной государственной власти»[363]. Представляется, что как в первом, так и во втором варианте, термины некорректно сформулированы, так как нивелируют самостоятельное значение рассматриваемого круга органов, призванных осуществлять практическую реализацию задач и функций непосредственно исполнительной власти, выступающей самостоятельной ветвью публичной власти. Более того, они настолько расплывчаты, что позволяют подвести под интересующую категорию любой государственный исполнительный орган, даже внутри организационного типа. Нам представляется, что на родовую связь структуры с отдельной ветвью государственной власти прямо выводит термин «орган исполнительной власти», и именно он должен быть принят за основу обозначения однородной группы ее органов. При этом нелишне заметить, что именно эту формулу закрепляют конституционные нормы (например, п.6 ст.69 Конституции Таджикистана)[364].

К поднятому нами вопросу тесно примыкает еще одна проблема, по которой в научной литературе высказаны различные суждения. Она касается соотношения понятий «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления». Здесь, наверное, чтобы правильно расставить акценты, следует исходить от обратного и с пониманием отнестись к позиции тех, кто вообще отрицает возможность дальнейшего использования последнего либо предлагает не характеризовать таковыми органы исполнительной власти[365]. Действительно, конституционные нормы более не содержат упоминания термина «орган государственного управления». Но может ли подобный догматический подход, расставив все точки над «i», ответить на вопросы по существу? Ведь ни в одной из конституционных норм, скажем, также не обнаруживаются термины «рыночная экономика» и «гражданское общество», но это отнюдь не дает основание не рассматривать их в качестве экономико-правовых либо политико-правовых категории. Именно поэтому мы склоняемся к мнению тех ученых, которые призывают к более взвешенному подходу, поискам и творческому использованию всего наработанного научного и управленческого капитала[366].

Управление остается методологической базой, без ориентировки на которую невозможно правильно осмыслить и оценить все новеллы, с которыми связан переход от «органов государственного управления» к «органам исполнительной власти». Текущее законодательство вовсе не отказывается от выработанных теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики того вида деятельности, которая предназначена для осуществления исполнительной власти в различных сферах государственной и общественной жизни. Но было бы упрощенным подходом идти по пути отождествления интересующих нас понятий, хотя следует разделить справедливость мнения о том, что в обоих случаях речь идет о государственных органах, которые осуществляют от его имени государственно-управленческую деятельность. Видимо, учитывая именно это корневое родство, еще в начале 90-годов прошлого века классик советского административного права выдвинул постулат: «Все органы исполнительной власти являются органами государственного управления, но не все органы государственного управления могут быть признаны органами исполнительной власти»[367].

Кажущаяся, на первый взгляд, «квадратурой круга» идея при пристальном изучении и внимательном осмыслении выявляет продуктивное начало и без преувеличений может служить исходным методологическим началом разграничения носителей исполнительной власти от иных государственно-управленческих структур. Отрадно, что сама постановка вопроса уже имеет немало сторонников, при этом предлагаются различные варианты его решения. Так, предлагает ограничиться как бы формальным подходом – отнести к числу органов исполнительной власти только государственные органы, включенные в систему таких органов специальным нормативным правовым актом, а все иные органы государственного управления, невходящие в силу специальной оговорки законодателя в систему органов исполнительной власти, исключить из категории этих органов[368]. Не меньший интерес представляет позиция , полагающего, что «природа органа исполнительной власти в решающей мере определяется содержанием его «мандата» - кто и как поручает им вести свои дела»[369]. Если мандат вручается субъекту непосредственно населением либо органом представительной (законодательной) власти, то он может быть признан носителем исполнительной власти. Понятно, что не все управленческие структуры таким путем начинают отсчет своего существования. Их мандат является вторичным, так как вручают его уже сами органы исполнительной власти для выполнения специализированных функций, и посему получатели становятся органами государственного управления.

Предложенная «мандатная формула» водораздела интересующих нас структур несет важное позитивное начало обеспечения рациональности государственного аппарата. И здесь дело не столько в предостережениях, высказанных [370]. Ведь даже в научной литературе советского периода включение в подгруппу органов государственного управления администрации государственных предприятий было сопряжено с большой долей условности[371]. Проблема здесь имеет, на наш взгляд, более глубинный смысл, и связана она с дальнейшим повышением ответственности особых управленческих звеньев, несущих основную нагрузку в реализации задач и функций исполнительной власти.

Для пояснения позиции позволим одно важное отступление. В новейшей российской административно-правовой литературе, полагаем, под воздействием новых тенденций в административном законодательстве, освещается трехчленное деление государственно-властных полномочий органов исполнительной власти: правоустановительные, правопри - менительные и правоохранительные[372]. Первые позволяют устанавливать определенные правила, стандарты, требования, вторые – совершать юридически значимые действия, третьи – применять меры административного принуждения.

Соглашаясь в принципе с предложенным дроблением властных полномочий органов исполнительной власти, добавим, что в государственно-правовом смысле исполнительная власть является по своей сути непременным «спутником» иных ветвей власти. В рамках конституционного разделения государственной власти сказанное особенно относится к органу законодательной власти, который на партнерских началах делегирует органам исполнительной власти нормотворческие полномочия. Поэтому есть резон полномочия органов исполнительной власти на издание нормативных правовых актов, адресованных неограниченному кругу лиц, признать их исключительным правом, неподлежащим субделегированию, и увязать с прохождением ими особой процедуры легитимации.