Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 11 )

Именно по этой причине проблема согласованных действий Президента и Правительства республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена. В этой связи для разграничения функций исполнительной власти между Президентом и Правительством страны представляется целесообразным впредь не констатировать в президентских указах создание тех или иных приправительственных ведомств, а поручать Правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции, чем обеспечивается простор его организационному творчеству. При предлагаемом варианте, с одной стороны, обеспечивается организационное «поле» творчества Правительства, а с другой – появляется возможность для завершения установленных процедур по внесению изменений в соответствующие президентские указы.

Неоднозначную оценку вызывают поправки, внесенные в законодательство, согласно которым с письменного разрешения Председателя Правительства либо по его поручению с письменного разрешения Премьер-министра, допускается принятие правовых актов Правительства без проведения заседания путем письменного опроса членов Правительства[453]. Полагаем, что изложенные изменения и дополнения нарушают важнейший принцип деятельности последнего – принцип коллегиальности. Более того, иллюстрируемая законодательная установка своеобразно трансформировалась в административные нормативно-правовые акты, что, по существу, исказило волю законодателя[454].

Еще одним наглядным примером недопонимания (а может, и игнорирования) конституционной модели исполнительной власти может служить содержание недавно принятого Закона Республики Таджикистан от 16 апреля 2012 № 000 «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан»[455]. Инициатива по разработке настоящего законопроекта, озвученная в рамках реформы государственного управления, проводимого в республике при поддержке Всемирного банке, сразу же вызвала в юридических экспертных кругах республики неподдельный интерес, ведь идея на законодательном уровне урегулирования системы органов исполнительной власти вынашивалась долгие годы. Однако уже на стадии его обсуждения мы пришли к выводу, что весьма обнадеживающее название проекта отнюдь неимманентно его содержанию[456].

В изначальном варианте, представленном в парламент, авторы законопроекта в ст.7 расположили «Правительство Республики Таджикистан» после «Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан», что создавало впечатление подчиненного положения первого второму. Столь сильное искажение смысла конституционного законодательства не оставило у нас иного выхода, как обратиться в Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли с развернутым изложением доводов и возражений по содержанию проекта, которые частично были учтены при принятии окончательного текста закона. Тем не менее, парламентарии пошли по пути наименьшего сопротивления, вовсе убрав из настоящего Закона упоминания о Правительстве республики, ограничились распространением его действия на центральные звенья управления. В итоге Закон получил весьма зыбкую правовую почву, так как концепция, лежащая в его основе, по существу, нарушает единство системы исполнительной власти Таджикистана.

Правительство Республики Таджикистан, правовой статус которого прямо вытекает из отдельной главы Конституции Таджикистана, сохраняет позиции ведущего звена исполнительной власти. В иерархии государственного управления этот орган следует после Президента страны, невзирая на наличие при нем любого рода вспомогательных структур. Поэтому концепция Закона «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан» не только несостоятельна, она искажает конструкцию исполнительной власти Таджикистана[457]. Вообще, строго говоря, все эти импровизации есть не что иное, как поверхностное восприятие, а порой прямое следствие произвольного толкования конституционных положений, очевидное проявление пресловутого правового нигилизма. Необходимо повышать организационную культуру на базе перестройки, прежде всего, конституционно-правового сознания, отражающего отношение к конституции, к конституционным ценностям и их реализации[458].

Что же касается Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан (далее - Аппарат Президента), то следует иметь в виду, что универсальность должности Президента Республики Таджикистан как Главы государства и Правительства оказывает влияние на своеобразие правового положения Аппарата Президента. Его роль и значимость в механизме управления вполне естественно будет все более возрастать. Исполнительный аппарат Президента республики выступает приданной структурой, призванной обеспечивать деятельность Президента республики и возглавляемого им Правительства страны[459]. И здесь важно найти коррелятивную связь между организацией его работы и обеспечением эффективного осуществления Президентом республики полномочий главы государства и Председателя Правительства страны[460]. Вспомогательный аппарат выступает своеобразным «миниском» во взаимоотношении ведущего звена исполнительной власти с органами государственного управления[461], и создание эффективной системы государственного управления во многом зависит от слаженного взаимодействия Правительства страны и Аппарата Президента.

Важно при этом учесть, что Аппарат Президента в Положении о нем характеризуется как государственный орган[462]. В практике административного строительства Таджикистана ранее не было аналогии, когда к прямому обеспечению деятельности Правительства республики как государственного органа привлекался бы другой государственный орган[463]. Не исключено, что это обстоятельство является одним из факторов, вносящих диссонанс в деятельность ведущего звена исполнительной власти. Видимо, именно по этой причине в периодической печати отдельные экспертные круги высказывают предложения об организационном отделении должностей президента и председателя правительства, полагая, что «их сосредоточение в одних руках доказало свою несостоятельность»[464].

С иллюстрируемой позицией фактически перекликаются предложения по изменению порядка формирования Правительства республики. Так, известный таджикский государствовед предлагает ввести процедуру назначения Премьер-министра и иных членов Правительства после получения Президентом согласия парламента. Такой порядок, по мнению ученого, диктуется «условиями Таджикистана» и, во-первых, даст парламенту возможность обсуждать предложенные кандидатуры; во-вторых, при одобрении парламента вселит уверенность Президенту в подобранном кандидате; в-третьих, позволит Президенту «подстраховаться» от случаев отклонения указов о назначении и освобождении членов Правительства; в-четвертых, позволит парламенту реально влиять на процесс формирования Правительства республики[465].

К этому мнению у нас два возражения практического плана: 1) предложенная модель в том случае могла бы быть результативной, если Правительство республики имело собственную программу деятельности. В данном же случае, главой Правительства выступает Президент республики и, соответственно, Правительство выступает главным инструментом реализации его программы деятельности, озвученной в предвыборной борьбе; 2) введение процедуры «предварительного согласования» фактически приведет к дистанцированию Правительства от Президента страны и расстроит управленческую вертикаль, что уже имело место в отечественной истории организационных преобразований[466].

В целом же следует признать, что конституционные нормы столь гибко и лаконично изложены, что позволяют Президенту республики в зависимости от обстоятельств расширять либо сужать степень самостоятельности Правительства. Ведь, строго говоря, в Конституции Таджикистана, например, нет понятия «Председатель Правительства». В ней также отсутствует упоминание о том, что Таджикистан является президентской республикой. К такому выводу мы приходим, анализируя сложившуюся практику формирования Правительства республики.

Сегодня более важно, «не увлекаясь» усложнением формы правления, создать благоприятный организационно-правовой механизм эффективному функционированию конституционно установленной модели исполнительной власти[467]. В условиях трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации, модель «президент - глава правительства» как нельзя востребована, ибо широкие полномочия позволяют главе государства мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ во всех сферах общественной жизни.

Учитывая роль Аппарата Президента в обеспечении деятельности Президента и Правительства, его структура подвергается перманентным преобразованиям. В частности примечательно, что в Указе Президента республики от 01.01.01 г. № 000 обращалось внимание на необходимость функциональной дифференциации структур Аппарата Президента, обеспечивающего, с одной стороны, деятельность Президента Республики Таджикистан, а с другой - деятельность Правительства страны. Постановка вопроса, на наш взгляд, не теряет своей актуальности и имеет определяющее значение, как для организационного развития страны, так и дальнейшего совершенствования обеспечения деятельности Правительства республики[468].

По нашему глубокому убеждению, структура Аппарата Президента в свете обеспечения деятельности Президента страны как Главы государства и Председателя Правительства не приведена в полное соответствие с решением приоритетных задач. Она традиционна и весьма примитивна, в ней прослеживается дублирование структур с большинством одноименных центральных органов исполнительной власти, что в ситуации возложения на Президента страны руководства Правительством, никак не способствует эффективному расходованию ассигнуемых на содержание государственного аппарата бюджетных средств. Кроме того, как показывает практика, нынешняя структура рассматриваемого органа, создавая условия необузданному формализму, необоснованному растягиванию решения вопросов и неравномерному распределению служебных нагрузок, нарушает слаженность государственного управления на высшем уровне его организации[469].

С учетом изложенных обстоятельств, считаем целесообразным предложить новую структуру Аппарата Президента, позволяющую, на наш взгляд, более эффективно осуществлять возложенные на него функциональные задачи. Она относительно упрощена и включает сектор советников Президента (по безопасности и внешней политике; по экономике; по связям с институтами гражданского общества; по правовой политике), руководство, двух секретариатов (секретариат Президента; секретариат Правительства) и ряда подчиненных им подразделений. Так, в непосредственном ведении секретариата Президента должны находиться комитет по делам государственной службы, главное контрольное управление и главное управление конституционных гарантий прав граждан, протокольная служба, в режиме взаимодействия с названным секретариатом функционируют Совет безопасности и Совет юстиции. В ведении секретариата Правительства предусматривается ряд департаментов: координации и программного обеспечения реформ, социального развития, правовой и связи с парламентом; обеспечение административно-территориального развития, делопроизводства и ресурсного обеспечения, финансово-хозяйственный. Во взаимодействии с обоими секретариатами находится пресс-служба Президента республики.

В основе предлагаемой реструктуризации лежит действительная дифференциация подразделений, обеспечивающих деятельность Президента республики и возглавляемого им Правительства с учетом их функций и полномочий. Далее, мы предлагаем отойти от практики создания отраслевых структур и перейти к их функциональной ориентации, что позволит «снять» с повестки проблему дублирующих структур. Наконец, что не менее существенно, полагаем, что советники Президента (именуемые в настоящее время государственными советниками) должны быть освобождены от не свойственной им функции руководства профильными подразделениями Аппарата Президента[470]. С учетом богатого положительного зарубежного опыта целесообразно придать указанным должностным лицам большую административную автономию, преобразовав в государственно-общественные фигуры.

Конкретная группировка подразделений Аппарата Президента, состав и число советников, экспертов, помощников сотрудников и др. могут варьироваться. Но неизменным останется принцип разделения функциональных подразделений внутри Аппарата Президента на структуры, обеспечивающие, с одной стороны, деятельность Президента, а с другой - возглавляемого им Правительства. Причем функциональный подход сразу позволит избавиться от большого числа сотрудников, которые выполняют рутинные обязанности по «курированию» министерств и ведомств. Реорганизация, по предварительным расчетам, приведет к сокращению кадров Аппарата Президента более чем на 40% (без учета технического персонала и штата его Хозяйственного управления), что позволит высвободившиеся средства реинвестировать в повышение заработной платы сотрудников обновленного Аппарата Президента, улучшение условий труда, их обучение и дальнейшее повышение квалификации, с тем, чтобы работу Главы государства и Правительства республики обеспечивали профессионалы высокого ранга, получающие адекватную зарплату за свой труд.

Таким образом, в таджикской конструкция исполнительной власти доминирующая роль принадлежит Президенту республики. Сочетание полномочий главы государства с полномочиями главы правительства позволяет Президенту сосредоточить в своих руках поистине огромную публичную власть и превратиться в ключевую фигуру государственной администрации. Президенту предоставлены широкие полномочия, позволяющие мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ. Эта модель как нельзя востребована в условиях трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации.

Вместе с тем, следует констатировать, что организационное сознание все еще неполностью освоило огромный потенциал, заложенный в конституционной конструкции организации исполнительной власти, а в законодательстве и практике имеют место пробелы, наличие которых препятствует эффективному функционированию конституционной модели исполнительной власти. В этой связи предлагаем ст.7 Конституционного закона Республики Таджикистан «О Правительстве Республики Таджикистан» изложить в следующей редакции: «В состав Правительства Республики Таджикистан входят Президент Республики Таджикистан - Председатель Правительства, Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры, председатели государственных комитетов».

Далее, предлагается в отдельном законодательном акте (например, в предполагаемом к принятию законе «Об органах государственного управления») закрепить норму о том, что образование министерств и государственных комитетов осуществляется Президентом республики в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на содержание органов исполнительной власти, а в Конституционный закон «О Правительстве Республики Таджикистан» внести норму о том, что структура Правительства, а также образование новых министерств и государственных комитетов вносятся Президентом на утверждение Маджлиси намояндагон – нижней палаты парламента страны. Кроме того, нам представляются также актуальными внесения поправок в Конституционный закон от 01.01.01 г. №25 «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан»[471] относительно внедрения институтов «парламентское слушание», «парламентский час» для членов правительства, а также «парламентского расследования» и выражение парламентом недоверия отдельным руководителям министерств и государственных комитетов[472].

Тщательный, экспертный и скрупулезный анализ соответствующих конституционных норм полностью позволяет приступить к формированию гибкой системы государственного управления. Например, конституционные нормы исходят из того положения, что Премьер-министр не является председателем Правительства и в деятельности этого органа занимает второстепенную роль[473]. Следовательно, если правовой статус Премьер-министра имеет административный оттенок, то ему (либо его заместителю) должно быть поручено руководство Аппаратом Президента.

Внедрение предлагаемой модели и ее логичное организационное развитие, заложив конструкцию качественно новой организации государственной администрации, позволит приступить к устранению многочисленных случаев дублирования функций и, в конечном счете, способствует повышению уровня ответственности и результативности работы государственного аппарата. Именно по этой причине структурное преобразование Аппарата Президента в единый системный институт может благотворно повлиять на эффективное осуществление Президентом и Правительством страны полномочий и найти дальнейшее логическое продолжение в функционировании центральных органов исполнительной власти.

3.3.Центральные органы исполнительной власти

Республики Таджикистан

В механизме реализации исполнительной власти задействована наиболее объёмная часть государственного аппарата. Центральными звеньями исполнительной власти в Таджикистане формально признаются министерства, государственные комитеты, припрезидентские и приправительственные органы. Отдавая дань традиции, перечисленные структуры нередко в законодательстве республики именуются также органами государственного управления. Так, в ст.12 Конституционного закона «О Правительстве Республики Таджикистан» отмечается, что Правительство страны «руководит работой министерств, государственных комитетов и иных органов государственного управления»[474]. Позиция законодателя, в принципе, понятна, ибо последние объединяет вид деятельности – все они задействованы на практической реализации функции государственного управления и ответственны за организацию исполнения законов[475]. Тем не менее, мы привержены узкой трактовке субъектного состава исполнительной власти, обоснованной в начале главы и склонны считать ее носителями на республиканском уровне лишь министерства и государственные комитеты. Особое положение последних определяется не столько тем, что, согласно Конституции Таджикистана, они создаются непосредственно Президентом республики, сколько более весомо – их первые руководители проходят процедуру утверждения в парламенте страны, что, несомненно, повышает уровень их легитимности и превращает в основной инструмент реализации единой государственной политики.

Современная структура центральных органов исполнительной власти Таджикистана является промежуточным результатом процесса реформы государственного управления. В соответствии с Указом Президента страны от 01.01.01 г. №9 «О совершенствовании структуры центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан» последовала существенная реорганизация центральных структур управления. Так, количество министерств из 19 доведено до 14, а государственные комитеты сокращены вдвое, т. е. с 6 до 3[476]. Концептуальный момент Указа Президента страны от 01.01.01 г. №9 усматривается в том, что он ориентирует на функциональный подход в формировании структур управления, где функции упраздненных органов управления компактно переданы вновь созданным[477]. При этом превалируют два варианта: а) возложение части функций одного центрального органа исполнительной власти на другого в дополнение к ранее осуществляемым[478]; б) передача всего комплекса функций упраздненной структуры управления[479].

Как видно, в Указе №9 предпринята попытка перераспределения функций на центральном звене управления и их упорядочения по профильной направленности, что способствует повышению научных основ управления[480]. В официальном сообщении, распространенном в связи с его изданием отмечается, что в соответствии с ним предусматривается также решение следующих актуальных вопросов государственного управления: приведение структуры центральных органов исполнительной власти в соответствие к решениям приоритетных вопросов развития страны; укрепление центральных органов исполнительной власти, на которые на нынешнем этапе возложены приоритетные задачи; объединение исполнения близких и схожих функций в одном выделенном центральном органе исполнительной власти; разделение исполнительных и контрольно-надзорных функций в центральных органах исполнительной власти; устранение дублирующих функций и полномочий центральных органов исполнительной власти; до необходимой меры довести количество центральных органов исполнительной власти страны и общее количество их работников; создание атмосферы сотрудничества и координации между центральными органами исполнительной власти и взаимовыгодного сотрудничества с соответствующими органами зарубежных стран и международными организациями; использование международного опыта в организации государственного управления[481].

Министерства являются центральными органами исполнительной власти, и их деятельность имеет конституционную основу. Они располагают центральным аппаратом, который осуществляет их задачи и функции в пределах полномочий в сфере государственного управления. В Указе Президента республики от 4 июля 2002 г. № 000 впервые в административной нормотворческой практике было дано определение министерства. Так, министерство признается центральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику и управление в определенной сфере деятельности, в соответствии с законами, указами Президента страны и постановлениями Правительства республики координирует деятельность других центральных органов исполнительной власти в этой сфере[482].

Легитимная трактовка, как видно, в отличие от традиционных представлений, характеризовавших компетенцию министерств с «отраслевым управлением»[483], увязывает их деятельность с новой категорией - «сфера деятельности». Выбор последней отнюдь не словесная импровизация, а следствие принципиальных изменений в содержании отраслевого принципа организации государственного управления. Министерская организационная форма управления отличалась ранее началами строгой отраслевой централизации[484]. Соответствующие министерства вместе с подчиненными им органами, производственными и иными объектами составляли единую систему управления[485].

Стратегическая линия по переходу к рыночной экономике изменила среду управления. Предприятия (учреждения), ранее считавшиеся основным объектом соответствующей системы отраслевого управления, вертикально подчиненные вышестоящим звеньям системы данного министерства, утратили свое былое качество[486]. Возникновение отраслевых объектов различных форм собственности и возрастающий удельный вес организации негосударственного сектора, а также приобретение предприятиями статуса хозяйствующих субъектов в соответствии с обновленным гражданским законодательством, привели к утрате отраслевыми министерствами прежнего управленческого «лица». Теперь они не могут осуществлять прямое управление всеми объектами отраслевого профиля; последние, как правило, уже не находятся в их непосредственном организационном подчинении; более того, административное законодательство запрещает им вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность коммерческих организации[487]. Именно эти обстоятельства предопределяют современный административный «облик» министерств, характеризующихся органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в определенной сфере деятельности[488].

Кстати, аналогичные изменения прослеживаются и в административном законодательстве Российской Федерации. Так, после издания Указа Президента РФ от 01.01.01 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» для характеристики компетенции одноименных субъектов все реже стали использовать понятие «отраслевое управление»[489], оно слабо просматривается в нормативно-правовых актах, имеющих прямое отношение к управленческой проблематике. Тем не менее, мы склоны поддержать мнение российских коллег, полагающих, что изменение акцента в текущем законодательстве отнюдь не означает «испарение» отрасли[490]. Структурная организация системы государственного управления, в конечном счете, всегда находит выражение в выделении отраслевых управленческих систем. Поэтому отрасль была и остается исходной, базовой категорией, ибо любая система управления представляет собой, прежде всего, совокупность различных отраслей. И, как справедливо было замечено , управленческие усилия всех органов исполнительной власти «как магнитом «притягиваются» именно к отраслям, как бы они ни были закамуфлированы «сферами деятельности»[491].

Изложенные детали подводят к выводу, что «отрасль управления» как совокупность однородных по производственному либо функциональному назначению организаций сохраняет свою фактическую силу или, образно говоря, «живет» в недрах сферы деятельности министерства как органа исполнительной власти. В некоторых сферах управления она находит наиболее «выпуклое» проявление. Например, никакие реформации экономических и прочих сфер жизни общества преимущественно не в состоянии лишить необходимой значимости именно отраслевой структуры государственного управления административно-политическим блоком. Более того, появились министерства, ответственные за развитие нескольких отраслей (блока отраслей), что представляется новой ориентацией для настоящих организационных форм. Например, к числу таковых с уверенностью можно отнести вновь образованные Министерство энергетики и промышленности Республики Таджикистан либо Министерство экономического развития и торговли Республики Таджикистан. Приведенные доводы дают весомые основания в поддержку сохранения и дальнейшего развития правового оформления отрасли управления наряду с более содержательной категорией, каковой представляется сфера деятельности. Например, если опять же сослаться на опыт России, то нельзя не заметить, что «скудность» административно-правовых норм федерального уровня, посвященных организации отраслевого управления, успешно заполняется правотворческой деятельностью субъектов федерации в рассматриваемой сфере[492].

Наконец, заслуживает внимания еще один аспект, связанный с современной миссией министерств нового типа. «Дробление» объектов управления закономерно привело к ассимиляции отраслевых систем. В результате объекты одного отраслевого профиля оказались в «орбите» другого отраслевого органа управления и перестали быть прерогативой одного отраслевого министерства. Именно отсюда возникала потребность в отраслевой координации (формально, координации в сфере деятельности), для чего были выделены головные министерства, осуществляющие его в отношении других органов управления. Формально произошло своеобразное «перевоплощение» министерств, так как координационными функциями и надведомственными полномочиями традиционно отличались государственные комитеты.

Не меньшими изменениями характеризуется правовое положение государственных комитетов. Последние в административном строительстве Таджикистана известны с советских времен. С начала 70-х годов прошлого века в связи с усилением плановых начал обеспечения социально-экономического развития и соответственно усложнением управления экономических и социальных процессов в системе управления советского государства возникла необходимость в межотраслевой и межведомственной координации, которая с организационно-правовой позиции нашла выражение в создании государственных комитетов[493]. На последние возлагалась ответственность за обеспечение единообразного функционирования, прежде всего, субъектов отраслевого управления, каковыми выступали, как известно, министерства, т. е. их назначение носило межотраслевой характер. При этом, что особо примечательно, в контексте рассматриваемой проблематики, в отличие от отраслевых систем, для характеристики межотраслевого управления стала использоваться иная категория – «сфера управления», понимаемая как система отношений, связанных с осуществлением функций межотраслевого управления.

Терминологический выбор новой категории для обозначения предмета деятельности государственных комитетов не был случайным. Он определялся двумя обстоятельствами. Во-первых, межотраслевое управление преследовало цель обеспечения единообразного решения вопросов, имеющих общегосударственное значение и было направлено на координацию (объединение и согласование) работы отраслевых систем (министерств) по различным направлениям: планирование, стандартизация, материально-техническое снабжение, статистика, финансы, ценообразование и т. д. И во-вторых, что особо значимо отметить, координация отраслевых систем по названным вопросам осуществлялась государственными комитетами в отношении организационно неподчиненных им отраслевых министерств и выражалась в использовании надотраслевых или надведомственных (преимущественно директивных и контрольно- надзорных) полномочий. Изложенное позволяет прийти к выводу, что изначально государственные комитеты замышлялись как некие «миниправительства» по сопредельным для отраслевых систем вопросам, посредством которых предпринимались усилия по преодолению нередко проявляющихся узковедомственных тенденций и «сдерживанию» сугубо отраслевых интересов. В целом, в прежней системе управления рассматриваемым органам отводилась важная роль, и они внесли посильный вклад в достижении намечаемых показателей развития[494].

Деятельность государственных комитетов в Республике Таджикистан также имеет конституционную основу. Они относятся к группе центральных органов исполнительной власти. В упомянутом Указе Президента республики № 000 содержится также определение государственного комитета. Так, последний признается центральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию по вопросам своей компетенции, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности[495]. Определяемые объективными потребностями организационно-правовые условия, обуславливающие наличие государственных комитетов, сохраняют силу и на современном этапе. Отрадно констатировать, что этот аспект фиксируется в определенной мере в административных нормативных правовых актах.

Кстати, в легитимном определении государственных комитетов обращается внимание на осуществление ими «межотраслевой координации», что, во-первых, служит косвенным признанием существования отраслевого управления и, во-вторых, подтверждает координирующий акцент осуществляемой ими деятельности. Государственные комитеты, таким образом, выполняют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению в определенной (в смысле установленной) сфере деятельности, и функциональное регулирование в названной же сфере. Обе задачи взаимосвязаны, так как функциональный характер присущ как межотраслевой координации, так и межотраслевому регулированию. Однако констатация формального сохранения государственных комитетов (а равно как и министерств), конечно же, отнюдь недостаточна для однозначного определения характера осуществляемой ими в настоящее время управленческой деятельности. Этому способствует изучение содержания административно-правовых актов, закрепляющих положение современных министерств и государственных комитетов.

В Указе Президента Республики Таджикистан от 01.01.01 г. №9 Правительству поручалось в месячный срок разработать и утвердить структуру центрального аппарата, схему управления и положение вновь образованных министерств, государственных комитетов и приправительственных органов «с учетом необходимости устранения случаев дублирования функций и полномочий государственных органов управления»[496]. Справедливости ради следует заметить, что Правительство республики уложилось в оговоренные сроки и в период с 28 по 30 декабря 2006 г. утвердило положение, структуру центрального аппарата и схемы управления всех без исключения центральных органов исполнительной власти.

Обновленные положения центральных органов исполнительной власти, прежде всего, отличаются единой структурой изложения. Положения министерств и государственных комитетов состоят из трех частей: I. Общие положения; II. Полномочия; III. Организация деятельности. Единообразная структура нормативных правовых актов, закрепляющих общее правовое положение и организацию работы центральных органов исполнительной власти, является положительным явлением и способствует унификации. Другая отличительная особенность заключается в том, что в обновленных положениях как министерств, так и государственных комитетов, их деятельность, как правило, связывается с осуществлением «функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования». Положения воздерживаются от прямого использования традиционного связанного с деятельностью органов исполнительной власти понятия «государственное управление», что скорее отражает эволюцию видения их новой роли и назначения. В принципе, «реализация государственной политики», на чем акцентируют внимание обновленные положения, осуществляется не иначе как через государственное управление. Другая же составляющая назначения министерств и государственных комитетов указывает на самостоятельное осуществление ими на основании Конституции и законов республики, актов Президента и Правительства страны правового регулирования в установленной сфере деятельности.

Аналогичными новеллами характеризуется административное законодательство Российской Федерации[497]. При этом, нельзя не признать, что правовое обеспечение организационно-правовых форм в России, несмотря на резонные замечания ученых кругов по отдельным его аспектам[498], в целом проявляет большую логическую последовательность. В административном законодательстве Таджикистана следует стремиться к комплексному и разумному учету зарубежного опыта и отойти от половинчатых заимствований. Новое амплуа министерств и государственных комитетов, что явно проявляется в положениях о них, предполагало обязательное раскрытие на уровне президентского указа понятий сфер их ответственности, т. е. «выработки и реализации государственной политики» и «нормативно-правового регулирования».

Впрочем, не все обновленные положения обнаруживают характеристики в духе оговоренных установок. Так, в «Положении Министерства иностранных дел Республики Таджикистан» оно определяется «центральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Республики Таджикистан с иностранными государствами и международными организациями»[499]. В другом нормативно-правовом акте – «Положение Министерства обороны Республики Таджикистан», утвержденном Постановлением Правительства страны от 01.01.01 г № 000, дана его характеристика как центрального исполнительного органа государственной власти в области обороны, осуществляющим руководство Вооруженными Силами Таджикистана и местными органами военного управления[500]. Министерство здравоохранения Республики Таджикистан в Положении о нем определяется «центральным органом исполнительной власти, ответственным за разработку и реализацию единой государственной политики и регулирования норм деятельности в области охраны здоровья населения»[501]. Разброс в формулировках нормативных правовых актов правительственного уровня является свидетельством отсутствия единых концептуальных подходов в организационном строительстве, что предполагает внесения прояснения в законодательном порядке либо на уровне президентского акта.

Теперь же рассмотрим приоритетные направления деятельности центральных органов исполнительной власти на примере положения конкретных министерств и государственных комитетов. Так, Правительство республики Постановлением от 01.01.01 г. № 000 одновременно утвердило положение, структуру центрального аппарата, схему управления и перечень организаций системы Министерства экономического развития и торговли Республики Таджикистан[502]. Последнее в соответствии с Положением определяется центральным органом исполнительной власти, осуществляющим «функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере анализа и разработки концепций, краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных стратегий, программ и прогнозов социально-экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности, торговли, экономического развития регионов, патентов и формирования информационных ресурсов, государственных закупок товаров (работ, услуг), государственных резервов, регулирования деятельности естественных монополий, ограничения монополистической деятельности и развития конкуренции, защиты прав потребителей и контроля за рекламной деятельностью»[503].