Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 17 )

Важно придать институту конкурса автономное начало, дистанцировав его от решающего влияния корпоративно-ведомственных начал. Проведение конкурсов, а в дальнейшем и аттестации административных государственных служащих, целесообразно вменить в обязанность отдельной учебной структуры, формируемой на базе объединения всех ведомственных учебных заведений[677]. Предлагаемый порядок, сняв с повестки субъективный фактор, способствует прозрачности государственно-служебных отношений, обозначенной стратегией развития[678]. При изложенной системе государственные органы могут выступить в роли своеобразных «заказчиков» кадров определенного уровня, а предполагаемое учебное заведение, например, Академия государственного управления, взаимодействуя с Управлением государственной службы при Президенте республики, вполне может выступить «исполнителем» подготовки и представления востребованных практикой кадров, оценивая при аттестации их профессиональный рост и выявляя «болевые точки» в восполнении их знаний и навыков для дальнейшей разработки адекватных учебных программ[679].

5.Создание механизма мотивации к высокоэффективной публичной управленческой деятельности. Повышение уровня профессионализма кадров и привлечение квалифицированных специалистов лишь в том случае может приобрести устойчивую тенденцию роста, если на государственной службе, на базе переосмысления роли и назначения управленческого труда, утвердятся четкие и прозрачные стимулы[680]. Стимул и мотив не всегда согласуются между собой, но между ними нет «китайской стены». Когда стимулы проходят через психику и сознание людей и преобразуются ими, они становятся внутренними побудительными причинами или мотивами поведения. Поэтому стимулирующее воздействие на персонал направлено преимущественно на активизацию функционирования работников, а мотивирующее воздействие - на активизацию профессионально-личностного развития работников[681]. Основным ресурсным источником достижения высокой продуктивности управления следует признать творческую активность и креативную инициативность работника, достигаемого путем создания условий для выражения его потенциальных способностей[682].

В теории управления разработаны и предложены различные модели мотивации людей и поведения[683]. Однако они, на наш взгляд, слабо вплетены в публично-правовые отношения, так как в организационном сознании все еще превалирует устаревшее представление о том, что служащие государства непосредственно материальных благ не производят. Подобное утверждение не соответствует современному пониманию общественного производства, которое включает в себе не только материальное производство, но и нематериальную сферу - производство нематериальных благ и услуг[684]. Новая посылка значима в двух аспектах: во-первых, она позволяет отнести управленческие решения и действия к категории продукции и услуг, и, во-вторых, она создает благоприятную почву для определения величины экономического вклада от деятельности государственного аппарата[685]. В результате возникает возможность более объективно оценивать труд государственных служащих (управленцев), привязав его к конечным (для потребителя) результатам управленческой деятельности.

Как показывают результаты социологического опроса, проблема мотивационных стимулов остается «слабым звеном» системы государственного управления Таджикистана. Хотя справедливости ради следует заметить, что к ее решению, в контексте привлечения на государственную службу квалифицированных кадров, политическим руководством страны не раз обращалось внимание. Вырабатываемые меры в большинстве случаев страдали отсутствием системного подхода: предпринимались попытки «заставить» тот или иной элемент функционировать по - новому, отставляя его в старой системе взаимосвязей, в результате чего перемены носили разрозненный и фрагментарный характер. Посему государство остается малоэффективным работодателем на рынке труда, а служба в нем - непривлекательной сферой для приложения умственного и творческого потенциала граждан.

В предыдущем параграфе настоящей главы мы в постановочном плане упомянули о значении показателей деятельности (ПД), с помощью которых можно было бы судить о достижении поставленных целей и задач. По сути, речь идет об индикаторах оценки эффективности работы органов исполнительной власти вплоть до «отдельной категории служащих», на что обоснованно обратила внимание [686]. При этом важно создать такой механизм, где роль каждого служащего, каждой единицы в управленческой иерархии тесно увязывалась с заявленными целями реформирования, ибо реформа государственного управления может идти результативно лишь тогда, когда все структурные элементы управления выступают как единый «оркестр», имеющий свою внутреннюю дисциплину и желание каждого участника достичь того, чего желают достичь все[687].

В основе мотивации должны лежать поощрительные стимулы за достижение ПД при приоритете материальных мер как одного из наиболее мощных инструментов побуждения человека к проявлению активности и творческих способностей, по праву названный специалистами «вершиной айсберга системы стимулирования персонала»[688]. Действенность стимулов кратно возрастает при создании надлежащих организационных предпосылок их использования в деятельности каждой конкретной управленческой единицы на базе оптимизации норм труда и численности персонала, повышении производительности управленческого труда, инновации и социального партнерства[689].

В настоящее время административное законодательство сузило организационную самостоятельность звеньев управления. Так, структура последних, как было замечено, утверждается вышестоящими в порядке подчинения органами, при этом таковое сопряжено процедурными условиями. Между тем, отечественной административной практике известны случаи предоставления первым руководителям органов государственного управления полномочий по утверждению структуры собственного центрального аппарата. Хотя использование настоящего права оговаривалось пределами «установленной численности и фонда оплаты труда», тем не менее, правовая норма создавала благоприятные организационные предпосылки для использования с учетом потребностей и запросов практики новых, прогрессивных форм современных технологий и техники управления[690].

Накопленный управленческий опыт подспудно подсказывает организационные элементы мотивационного механизма деятельности органов исполнительной власти. Предлагаемая модель характеризуется закреплением за первыми руководителями последних полномочий по утверждению структуры центрального аппарата[691] и предоставление им права сокращения до заранее определенного уровня (например, одной трети) штатного персонала для направления высвобождающихся средств на стимулирования служащих. Управленческому органу устанавливаются фонд оплаты труда, предельная численность государственных служащих и ПД на определенный период[692]. Иллюстрируемый подход основывается на действенных стимулах и позволит существенно поднять материальное содержание служащих, сохранить профессиональный костяк, рационально распределить объем функциональной нагрузки. Он не только создает внутриорганизационный механизм мотивации, но и, оптимизировав структуру органа в тесной увязке с его рационализацией, способствует выработке стоимостных критериев оценки управленческого труда, включая ориентированное на результат бюджетирование [693].

В промежуточном варианте можно было бы на базе определенных управленческих структур апробировать сформулированную идею, определив им статус «экспериментальной административной единицы» (ЭАЕ). Для этого потребуется внесение поправок в ряд законодательных актов (например, в Закон «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан»), изложив в нем возможность придания статуса ЭАЕ исполнительно-распорядительным органам государственной власти правительственными постановлениями. Внесению изменений и дополнений в законодательство должна предшествовать разработка концепции ЭАЕ, содержащая анализ управленческих реалий, ее цели и задачи, роль законодательства, правовой статус и полномочия. Представляется, что административный эксперимент следует определить как испытание новых институтов и методов в сфере государственного управления, направленное на обеспечение эффективности деятельности органов исполнительной власти. ЭАЕ предлагается обозначить как правовой статус государственного органа в сфере управления, создающий испытанию новых административных институтов и методов широкий организационно-правовой простор.

Внедрение ЭАЕ создаст внутриорганизационные предпосылки достижению гибкой и компактной структуры управления, нацеленной на формирование «модели плавающей администрации». Последнюю характеризуют такие значимыми показатели организационно-управленческой системы, как устойчивость, т. е. способность не разрушаться и выполнять свои функции в критических ситуациях; инновационность, т. е. предрасположенность к постоянному обновлению и поиску; риск, т. е. выработка и принятие управленческих решений с неочевидными последствиями; эффективность принятия решений и т. д[694].

Отрадно, что разработанная нами концепция ЭАЕ в своей основе была поддержана Комитетом по делам молодежи, спорта и туризма при Правительстве Республики Таджикистан (далее – Комитет). Настоящий орган 10 октября 2012 г. официально одобрил Концепцию ЭАЕ и образовал рабочую группу по разработке организационно-правовых мер реализации ее положений. В ее состав вошли профильные ученые и специалисты-практики из числа руководящего состава Комитета. Рабочая группа приняла план работы и провела серию заседаний, на которых обсуждались анализ законодательства, обоснование и необходимость ЭАЕ, функциональный обзор деятельности и структурной организации Комитета, зарубежный опыт использования методик определения показателей деятельности и критериев оценки публичных органов управления. Деятельность группы нацелена на разработку и представление руководству Комитета пакета предложений по внесению поправок в ряд законодательных актов и подготовку проекта постановления Правительства о придании Комитету статуса ЭАЕ. В дальнейшем предполагается ее преобразование в экспертную группу по мониторингу и оказанию методической помощи функционированию последней.

6.Внедрение новых технологий общения с потребителями и получения ими информации в электронном виде. Уровень информатизации и технической оснащенности в настоящее время позволяет достаточно обоснованно ставить вопрос о правовом регулировании процедур, выполняемых посредством электронных форм и использовании заложенного в них потенциала в улучшении качества государственного управления[695]. В Закон Республики Таджикистан от 01.01.01 № 000 «Об обращениях граждан» Законом от 01.01.01 г.№ 000 внесены поправки, посвященные обращениям граждан, поступающих по электронной почте или сети Интернет[696]. Дополненная статья 2 прим. настоящего Закона прямо оговаривает, что обращения граждан, поступающие по электронной почте или сети Интернет, регистрируются и рассматриваются в тех случаях, если в них указаны фамилия, имя, отчество, данные о местожительстве заявителя и имеется зарегистрированная в установленном законом порядке цифровая электронная подпись. Той же датой (30 июля 2007 г.) в Республике Таджикистан вступил в силу Закон № 000 «Об электронной цифровой подписи», регулирующий общественные отношения в сфере создания и применения электронной цифровой подписи в процессе формирования и использования документов в электронной форме, их отображения с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем и программно - технических средств[697].

В целях модернизации системы управления ведется работа по внедрению ИКТ в деятельность государственного аппарата. Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 3 декабря 2010 г. № 000 утвержден «План дальнейших мероприятий Правительства Республики Таджикистан по внедрению информационно-коммуникационных технологий в целях совершенствования государственного управления», направленный на формирование механизма «электронного правительства» в Республике Таджикистан[698]. В настоящем Плане предусмотрены меры по созданию межведомственной рабочей группы для проведения анализа текущего законодательства на предмет подготовки проектов нормативно-правовых актов, связанных со сферой информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Ответственными за реализацию мер, предусмотренных в Плане, определены Служба связи при Правительстве республики, а также соответствующие министерства и ведомства, которым вменено в обязанность ежеквартально представлять в Правительство Республики Таджикистан информацию о ходе его выполнения[699].

Вместе с тем, вынуждены констатировать, что заложенные в Плане мероприятия и темпы их реализации отнюдь не соответствуют запросам и ожиданиям общества, тенденциям развития в глобализирующем мире. В системе исполнительной власти слабо налажены межведомственная координация, обмен информацией между различными ее звеньями. Оставляет желать лучшего оперативный доступ к правовым актам административного нормотворчества, включая правовые акты Президента и Правительства страны[700]. Редко и ограниченным тиражом издаваемые сборники подзаконных нормативных правовых актов не удовлетворяют возрастающие запросы формирующегося информационного общества, а на ведомственных сайтах чаще всего размещаются единичные нормативные акты, связанные с правовым положением того или иного органа.

В свете изложенного, интерес представляет нидерландский опыт по созданию службы «Почтовый ящик-51». Настоящая служба является структурным подразделением Министерства публичных дел, которую непосредственно возглавляет Премьер-министр Нидерландов. Любое лицо вправе по любому вопросу обратиться в эту почту и получить ответ. Почта функционирует по принципу единого окна, и по результатам обобщения обращений служба представляет в правительство информацию для принятия к сведению в дальнейшей политике.

Службой «Почтовый ящик -51» используются три сети: а) интернет-сайт, на который только в 2008 г. вошли более 4 млн. пользователей; б) телефонная линия, которой в 2008 г. воспользовались более 200 тыс. человек; в) электронный адрес, на который в 2008 г. поступило 100 тыс. писем. Структура сайта службы построена в форме вопросов и ответов, где в 2008 г. были размещены порядка 2500 вопросов и ответов. «Почтовый ящик - 51» информирует население о волнующих их вопросах либо желающих быть осведомленными о них. Несмотря на то что каждое министерство в отдельности и правительство Нидерландов имеют свои интернет-сайты, предусматривается открытие единого сайта для всех министерств, куда войдет также служба «Почтовый ящик -51». Причины перехода к единому сайту усматриваются его авторами в сокращении расходов на содержание различных ведомственных сайтов и возможностью упрощенного доступа для получения нужной информации с одного места[701].

Внедрение ИКТ в процессы государственного управления предполагает создание единой системы получения информации о деятельности органов публичной власти, в частности, органов государственного управления не только гражданами, но и во внутри служебной деятельности. Для решения накопившихся проблем своевременным является создание при уполномоченном органе управления государственной службой единого центра управления межведомственным информационным обменом и доступа к данным государственных информационных систем. «Нерадушная картина» по обеспечению оперативного и открытого доступа к подзаконным нормативным правовым актам может быть легко исправима при создании правительственного портала правовой информации[702].

Вполне резонно, воспользовавшись нидерландским опытом, в ближайшей перспективе открыть, например, службу «Почта 09», функционально преобразовав действующую справочную линию связи. Для придания последовательности предпринимаемым мерам, их предсказуемости и введения единой терминологии в сфере ИКТ целесообразно ускоренное принятие концепции внедрения ИКТ в государственное управление и формирования электронного правительства, в котором важно определить следующие направления приложения усилий: а) широкое использование информационных технологий во взаимодействиях между государством и гражданами; б) обеспечение деятельности органов исполнительной власти информационными технологиями и обучения его служащих навыками работы в сети Интернет; в) применения электронных форм в сфере государственных закупок, бюджетной и налоговой системе.

7.Расширение объема и возможностей получения государственных услуг. Здесь речь идет не только о введении системы «единого окна», но и определения перечня платных и бесплатных государственных услуг, внедрение новых технологий их оказания при обслуживании граждан. С принятием в Республике Таджикистан Закона от 01.01.01 г. № 000 «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» впервые в правовой оборот вошло понятие «Единое окно»[703]. Предпринимаются меры по повсеместному установлению сети платных терминалов выдачи заработной платы, пенсий и пособий, внедрению системы банковских пластиковых карт. На повестке - внедрение аналогичных возможностей для оплаты услуг в удобных для потребителей местах в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Вместе с тем, приходится констатировать, что государственное управление в Таджикистане характеризуется крайне низким уровнем правового обеспечения оказания услуг гражданам. Сам термин «государственные услуги» не воспринят законодательством страны. По этой причине до сих пор не определен перечень государственных услуг, платных и неплатных ее разновидностей. Полагаем, что в этом вопросе особо внимательно следует использовать зарубежную практику, где накоплен поучительный управленческий опыт.

Так, в Австралии действует единая система «Centrelink», оказывающая в соответствии с Законом «Об агентствах по предоставлению услуг» (1997 г.) услуги, относящиеся к ведению 25 федеральных министерств и агентств, включая вопросы семьи, занятости, ветеранов и престарелых, образования, науки и обучения, сельского и лесного хозяйства, внешних связей и торговли, транспорта и связи, информации и искусства, иммиграционных дел и национальных культур[704]. При этом в рамках отдельной программы услуги предоставляются и муниципальными учреждениями, где по состоянию на 2003 г., например, предусматривалось 132 вида услуг, оказываемых непосредственно в офисах муниципалитетов, 77 – посредством Интернет и 62 – через телефонизированные центры. Интересным представляется также канадский опыт функционирования «киосков самообслуживания», где можно продлить регистрацию транспорта, получить новый номерной знак, уплатить штраф, наложенный местным судом, сменить адрес на водительском удостоверении или медицинской карточке, продлить лицензию на охоту и рыболовство[705]. С начала апреля 1999 г. в Сингапуре начал работу сайт «e-Citizen», который предоставляет населению комплексные интерактивные услуги - выдача свидетельств о рождении и смерти, прием заявлений на получение разрешения на работу, запись в школу, получение патентов и правительственных грантов, заказы на коммунальные услуги и услуги телефонной связи, регистрация для экзаменов, сдача экзамена на водительские права, прием заявления о поступлении на работу в государственной сфере и т. д.[706]

Заслуживающим внимания представляется также опыт Казахстана, где на базе, проведенной в 2003 г. специальной государственной комиссией инвентаризации, был составлен реестр 2500 функций государства, из которых почти две тысячи нашли закрепление на уровне центра. В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по модернизации системы государственного управления» и соответствующим правительственным постановлением утвержден реестр государственных услуг, оказываемых центральными и местными исполнительными органами[707]. В России меры реализуются в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» и Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, которой предусматривается поэтапно перевести в электронный вид десять наиболее востребованных населением услуг, например, оформление паспортов, водительских удостоверений, регистрация объектов недвижимости, осуществление предпринимательской деятельности, вопросы социальных выплат и пособий. При этом на первом этапе реализации программы в Интернете появятся только бланки заявок и заявителю все же надлежит лично явиться в профильное ведомство. На втором этапе гражданин сможет подать заявку непосредственно через Интернет, заполнив интерактивные формы и заверив заявление электронной подписью. Кроме того, уже приступил к функционированию единый федеральный портал, который содержат информацию обо всех предоставляемых ведомствами услугах и ориентирует пользователей на нужные сайты[708]. Заслуживающим внимания является также российский опыт по предварительному размещению в настоящем портале и ведомственных сайтах проектов административных нормативных правовых актов.

Международный опыт подтверждает, что эффективное управление современных обществ в век информации и передовых технологии возможно только на основе всесторонней модернизации организации государства и правовой регламентации деятельности его структур. К применению богатого зарубежного опыта административных преобразований следует подходить разумно и, по справедливому замечанию , необходимо проводить его в общем контексте ситуации, сформировавшейся в процессе исторического развития системы управления страны[709]. Посему, с учетом нынешнего потенциала государственного управления Таджикистана, предпочтительным представляется заимствование российского опыта по поэтапному переходу к электронным формам общения. Однако, по аналогии с казахским опытом, ей должно предшествовать четкое определение на законодательном уровне перечня государственных услуг, порядка оказания, дифференцированное закрепление их бесплатной и платной разновидностей.

Конечно, меры предполагают не только вложение финансовых средств, но и наличие надлежащего кадрового корпуса. Это направление предполагает также создание сети пунктов доступа граждан и предпринимателей к базам данных, как на государственном, так и на местном уровнях управления. Прилагаемые усилия кратно окупятся, так как внедрение электронных технологий позволит ежегодно экономить огромные средства в связи с сокращением бумажного документооборота, повысит мобильность сношений публичных структур и граждан[710].

8.Передача выполнения ряда функций в органы местного управления и самоуправления, саморегулируемые организации, негосударственный сектор. Весь ход административной реформы, в конечном счете, нацелен на то, чтобы выявить оптимальные пределы властного государственного присутствия в различных сферах. Государство лишь в том случае может оказаться на высоте требований дня, если сможет «вовлечь» в механизм реализации исполнительной власти общественные сегменты. В международной управленческой практике сложились различные модели и варианты взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, бизнес-структур, что являют собой факторы, мощно подстегивающие процессы децентрализации управления как процесса передачи властных полномочий и функций автономным структурам[711].

В этих условиях серьезного внимания потребует перераспределение полномочий по всей управленческой вертикали на базе оптимизации функций и передачи их значительной части - от Правительства республики, с одной стороны, министерствам и иным ведомствам, а от них местным органам управления, а с другой - государственным организациям, предприятиям и учреждениям, структурам гражданского общества, что приведет к значительной разгрузке ведущего звена исполнительной власти.

Законодательство Таджикистана, подводя основу под развитие деконцентрации исполнительной власти, содержит недостаточно ясные, а порой противоречивые правовые нормы. Так, в соответствии со ст.13 Конституционного закона от 01.01.01 г. №28 «О Правительстве Республики Таджикистан», Правительство страны «может возлагать решение некоторых вопросов государственного управления, входящих в его компетенцию, местным органам исполнительной власти, отдельным министерствам и государственным комитетам Республики Таджикистан, иным органам государственного управления»[712]. При этом, норма настоящего Конституционного закона оговаривает два условия делегирования: первое, оно может иметь место «в случае необходимости»; второе, если решение этих вопросов законодательством не отнесено к «исключительной компетенции Правительства Таджикистана».

Конституционные нормы, законы и другие нормативно-правовые акты, посвященные полномочиям Правительства республики, не дифференцируют его исключительные полномочия. Получается, что к последним, в принципе, могут быть отнесен весь перечень прерогатив Правительства Таджикистана. Что же касается иных центральных звеньев исполнительной власти, то здесь ситуация еще более драматична: положения министерств, государственных комитетов и ведомств не содержат норму, позволяющую им делегировать полномочия даже местным структурам собственной системы. Более примечательная ситуация просматривается в отношении местных исполнительных органов, где конституционное законодательство, в ряду других полномочий председателя области, позволяет ему делегировать «реализацию некоторых своих полномочий председателям городов и районов» (ст. 21 Конституционного закона от 01.01.01 г. №28 «О местных органах государственной власти»)[713]. Однако отсутствие соответствующей среды и прецедентов сводят на нет возможность применения иллюстрированных норм.

Наличие «туманных» формулировок не позволяет даже Правительству республики как ведущему звену системы исполнительной власти воспользоваться законодательно предоставленной возможностью по делегированию полномочий. Исправление ситуации следует начать, на наш взгляд, с редактирования законодательных норм, закрепляющих полномочия Правительства Республики Таджикистан на предмет выделения его исключительных прерогатив. Далее, своевременным представляется закрепление полномочий по делегированию за центральными органами исполнительной власти. В отношении же местных звеньев последнего, на наш взгляд, необходимо выделить перечень полномочий возможного делегирования применительно к среднему звену управления (т. е. областного уровня). Принятие предложенной конструкции позволит приступить к формированию механизма, стимулирующего процессы деконцентрации в системе исполнительной власти сверху вниз по вертикали.

Успешное решение изложенной задачи создаст благоприятные организационные условия перехода к следующему этапу – передаче полномочий негосударственному сектору, где промежуточным звеном могут выступить органы местного самоуправления. Самоуправление является точкой пересечения всей совокупности интересов местных жителей и интересов государства, Это как раз то место в правовом пространстве, где присутствуют стремление населения самостоятельно решать свои дела, минуя государственную организацию, и стремление государства все же сохранить за собой определяющую роль в решении местных задач[714].

Обновленное законодательство о местном самоуправлении содержит в этом плане примечательные нормы. Так, ст.14 Закона от 5 августа 2009 г. № 000 «Об органах самоуправления посёлков и сёл» (далее - Закон), впервые в законотворческой практике прямо закрепляя государственные полномочия, возлагаемые на органы самоуправления посёлков и сёл, вместе с тем, оговаривает, что делегирование «производится на основании нормативных правовых актов и по договору сторон с финансированием этих полномочий»[715]. Аналогичную процедуру нормы Закона предусматривают во взаимоотношениях органов самоуправления с органами общественной самодеятельности. Согласно ст.7 Закона, органы самоуправления посёлков и сёл сотрудничают с последними и могут на основе договора возложить на них отдельные полномочия с их финансовым обеспечением[716].

Как видно, законодатель заложил своеобразную модель последовательного делегирования полномочий, которая сможет полноценно заработать при оснащении дополнительным организационно-правовым инструментарием. Одним из таковых, несомненно, может стать административный договор как форма, придающая правовую оболочку делегируемым полномочиям[717]. Ведь, как обоснованно замечено в юридической литературе, отчуждение (передача) государством некоторых управленческих функций не меняет их публичный характер, ибо негосударственный субъект действует в публичном интересе[718]. Поэтому представляется своевременным на начальном этапе посредством принятия правительственного нормативно-правового акта, скажем, положения о порядке подготовки и заключения административных договоров, дать легитимное им определение, и урегулировать все процедурные аспекты их согласования и надлежащего оформления[719].

Следующий этап общественного «насыщения» исполнительной власти резонно усматривается нами в вовлечении в ее реализацию человеческого фактора, стимулирующее новую управленческую среду, основанную на учёте экспертного мнения, адекватной оценке предложений и рекомендации науки, уважении к человеку, надлежащем удовлетворении его чаяний и потребностей, что может повлечь активное участие граждан во всех уровнях публичной власти, истинное представительство их интересов как непосредственно, так и посредством слаженного механизма структур гражданского общества. В таком ракурсе в русло реализации социально-справедливой политики государства вливаются общественные институты целесообразной регуляции, а именно семья, школа, различные объединения людей по профессиональным, культурным, религиозным, возрастным, гендерным признакам, общности и инициативы, саморегулируемые организации, что, способствуя гармонизации общественных отношений, заметно обогатит сегменты публичного управления как социально значимого явления.

В научной литературе Таджикистана поднятая проблематика рассматривается в несколько ином разрезе, а именно - в плане постепенного делегирования гражданскому обществу тех секторов, которые не нуждаются в присутствии государства[720]. Даже в таком постановочном ракурсе изложенные позиции подводят к обобщающему выводу, что истинная сила государства в поддержке населения, организованного в гражданское общество, и наоборот, неразвитое гражданское общество пропорционально неустойчивости государства и уязвимости его структур. Активизация субъектов гражданского общества выступает эффективным «предохранителем» от сползания к авторитарному регулированию[721]. Вместе с тем, иллюстрируемая нами модель все же предполагает несколько иной акцент - вовлечение общественного сегмента в правоприменительные механизмы и внедрения на этой базе действенных элементов ингрессии в систему государственного управления.

В экспертных кругах также широко обсуждаются предложения о введении процедуры выдачи лицензии на образовательную деятельность посредством негосударственных профессиональных сообществ, тесно взаимодействующих с профилирующим официальным ведомством. Но в данном случае речь идет скорее об «аутсорсинге». В отличие от последнего, при «ингрессии» в механизм деятельности официальных структур привлекаются граждане, их профессиональные объединения, иные заинтересованные инициативные сообщества[722]. Ингрессия, создав цепную связь между организуемыми механизмами, различными элементами публичного и частного секторов, стимулируя формирование системы, основанной в большей степени на партнерстве и сотрудничестве в публично-правовых отношениях, вполне может способствовать как усилению потенциала публичного управления, так и повышению результативности общественной системы в целом.

Ее внедрение представляется особо перспективным в отношениях административного надзора, где в силу монопольного права государства на применение принуждения, нецелесообразна передача функции «невластным субъектам». Последние, как резонно замечено в юридической литературе, «лишь включаются в надзорное производство в качестве участников, содействующих органам государственной администрации»[723]. Вовлечение общественного компонента в реализацию публичных функций рационализирует деятельность государства и значительно повысит гибкость его организационных структур. Принцип, составляющий основу иллюстрируемой модели, довольно прост: эффективность административной деятельности и проверок возрастет, если поднадзорные будут сотрудничать с полномочными надзирающими структурами.[724] В этой связи нам представляется своевременным объединения всех надзорных структур в единый орган в форме государственного комитета контроля, функционирующего на государственно-общественной основе.

Эффективное управление государственными делами, как обоснованно заметил , достижимо не столько путем материально-финансовых и административных «рокировок», сколько посредством активизации институтов гражданского общества. Далее ученый пишет: «государство не может быть «одиночкой» в выполнении своих функции» и поэтому «партнерство становится для государства доминантой развития» [725]. Ингрессионные элементы, усилив цепную связь организуемых механизмов государства и гражданского общества, могут создать некую композицию и прочный «каркас» сотрудничества в различных обоюдно значимых сферах в интересах повышения эффективности и продуктивности управления.

Дальнейшей модернизации национальной системы управления может способствовать «прививка» технологии ингрессии в межгосударственные отношения, что в контексте интеграционных процессов вполне согласуется с обосновываемой в юридической литературе идеей формирования механизма глобального административного пространства[726]. При таком подходе некоторые направления и сферы могут быть налажены на основе некоего переосмысления принципа «партисипативного управления», где структуры одного государства включаются в правоприменительные механизмы другого партнера по сотрудничеству[727]. Таковыми могли бы быть признаны такие наиболее значимые в настоящее время для обеспечения устойчивого развития любой страны сферы как охрана государственных границ, таможенное дело, энергетика, водопользование, безопасность, миграционные процессы и т. д.

Практическое конструирование предполагаемого организационного механизма сопряжено с проявлением адекватной велению времени политической воли на национальном уровне по сотрудничеству на базе передовых идей и концепций административной реформы и наличием современной культуры управления, что потребует также введения общепризнанных стандартов деятельности исполнительной власти в деле надлежащего удовлетворения нужд населения, выявления его потребностей и оказания качественных публичных услуг.

В Таджикистане, к сожалению, административное законодательство и практика складываются противоречиво и вопреки очевидности явных «дивидендов» от заимствования ингрессионных механизмов заметны тенденции по дистанцированию государственных структур, что больше приводит к отчуждению последних от институтов гражданского общества[728]. Между тем, вовлечение граждан и их инициативных сообществ на реализацию функций, являющихся прерогативой государства (регулирование, инспектирование, обеспечение национальной безопасности, социальное обеспечение и т. д.), могло бы способствовать повышению самоорганизации общества. «Присутствие» общественного сегмента в деятельности правоприменительных структур усилит прозрачность и открытость их функционирования, создаст благоприятные организационно-правовые условия ведению активной социальной деятельности граждан.