Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 7 )

Слаженное взаимодействие высших звеньев государственной власти, нашедшее организационное воплощение, в частности, в функционировании Штаба, способствовало синхронной организации управленческой деятельности в реализации адресных мероприятий текущего приоритетного значения. При этом выбор функционирующей профильной правительственной единицы в качестве его «рабочего органа» позволял, «не распыляя» имеющиеся ресурсы, мобилизовать профессиональный организационный потенциал на решение повседневных управленческих задач.

В связи с возвратом к прежней форме правления редакция конституционных норм закрепила новый порядок формирования руководящего звена местных органов управления. Так, ст.134 Основного Закона устанавливала, что председатели областных, районных, городских исполнительных комитетов избираются либо освобождаются соответствующими Советами народных депутатов по согласованию с Президиумом Верховного Совета и Советом Министров республики. На практике, как показывают правовые акты, с предложением по конкретным кандидатурам на эти должности в Президиум Верховного Совета выходил Председатель Совета Министров[276].

В последующем выработанная в управленческой практике процедура нашла детализованное закрепление путем внесения изменений и дополнений от 01.01.01 г в Закон «О местном самоуправлении и местном хозяйстве»[277]. Особо примечательно, что законодатель в зависимости от правового положения административно-территориального образования, проявил дифференцированный подход к различным уровням местного управления. Так, настоящий Закон в новой редакции ст.26, закрепив ранее изложенный порядок избрания и освобождения председателей областных, районных и городских (включая районов и городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов, в то же время внес коррективы в отношении Горно-Бадахшанской автономной области (ГБАО). Председатель исполнительного комитета ГБАО избирался либо освобождался соответствующим Совета народных депутатов по представлению Председателя Правительства республики, основанному на предложении председателя Совета народных депутатов ГБАО и согласованному с Президиумом Верховного Совета республики[278]. При этом председатели исполнительных комитетов районов и городов, входящих в состав этой автономной единицы, избирались либо освобождались соответствующими Советами по представлению председателя исполнительного комитета ГБАО, согласованному с Президиумом Совета народных депутатов ГБАО[279].

Как явствует из диспозиции Закона, в нем, с учетом наработанного при президентской форме правления опыта по выстраиванию управленческой вертикали, отчетливо отразились по крайней мере два механизма формирования руководящего звена на местном уровне управления. Первый связан с приданием организационной самостоятельности самим местным органам в решении указанного вопроса: это правило касалось кишлачного, поселкового и городского (в районе) уровней, а также административно-территориальных единиц ГБАО. Второй увязывался с усложненной процедурой согласования выбранной кандидатуры с высшими органами государственной власти и управления Таджикистана, где в свою очередь явно просматриваются две раздельные процедуры: первая, когда предложение по кандидатуре председателя исполкома исходило от местного должностного лица, т. е. руководителя представительного (применительно к ГБАО) либо исполнительного органа (применительно к районам и городам областного подчинения, а также столичным районам),[280] вторая, когда председатель Правительства по согласованию с Президиумом Верховного Совета самостоятельно вносил предложение по кандидатуре председателя исполнительного комитета (применительно к областям, городам, районам, включая города и районы республиканского подчинения).

Конечно, при любом из названных вариантов формально окончательное слово оставалось за местными Советами народных депутатов. Тем не менее, уже по изложенной процедуре просматривается некая тенденция организационной «атомизации» от последних руководителей их исполнительно-распорядительного органа. Ибо, как было замечено выше, освобождение председателей облгорайисполкомов также требовало завершения согласительных процедур, т. е. в этих вопросах местный представительный орган государственной власти уже не обладал полной свободой. В силу новой редакции ст.12 Закона местный Совет мог реализовать свои права не иначе как постановкой вопроса «о недоверии председателю исполнительного комитет перед органом и должностным лицом, по предложению, представлению и согласию которых он был избран»[281].

Неменьший интерес представляет также организация внутриаппаратной работы в Правительстве страны, так как многие выработанные в его недрах в этот период административные правила в последующем вошли в привычку и преимущественно копировались управленческой практикой. Так, Совет Министров Республики Таджикистан Постановлением от 01.01.01 г. утвердил структуру Управления Делами, состоящего из рабочего аппарата Председателя Совета Министров и группы его советников, заявленных функционирующими на правах отделов, а также целого ряда отраслевых и вспомогательных структур[282]. Управление Делами выступало правительственным рабочим аппаратом, иначе говоря, именно оно представляло собой центральный аппарат Совета Министров республики, и на него возлагалась организация работы «высшего исполнительно-распорядительного органа» государственной власти.

Между тем, утвержденная структура Управления Делами, построенная преимущественно по отраслевому принципу, лишь дублировала функционирующие министерства и ведомства. Видимо, отчасти по этой причине раскручивалась тенденция «плодить» министерства и ведомства. Еще одной не вполне ясной «организационной загадкой» является то, что назначения руководителей структурных подразделений Управления Делами Совета Министров оформлялись правительственными постановлениями. Между тем, известно, что согласно закону, последними традиционно назначались также заместители министров и заместители председателей государственных комитетов, руководители центральных ведомств и их заместители, руководители иных республиканских организации. Если развить мысль по линии изложенной организационной практики, то получалось, что руководители структурных подразделений правительственного рабочего аппарата приравниваются к вышеназванным должностным лицам. Подобный постулат никак не соответствовал действительности: объем полномочий, степень самостоятельности и, самое главное, правовые последствия действий в данном случае разнятся не - сопоставимо. В этой связи назначение как минимум руководителей структурных подразделений Управления Делами Совета Министров следовало оформлять распоряжениями главы Правительства.

Важно заметить, что правовое положение главы Правительства во вновь воссозданном Совете Министров все же отличалось от былого одноименного органа. Конституционные нормы в новой редакции отдельно закрепляли его правовой статус. В соответствии со ст.124 Основного Закона Председатель Совета Министров возглавлял Правительство и обеспечивал «взаимодействие органов государственного управления с высшим органом государственной власти», вносил в законодательный орган представления о назначении либо освобождении лиц, входящих в состав Совета Министров, а также предложения по структуре последнего[283].

Повышение правового статуса Председателя Совета Министров как главы Правительства нашло и организационное обеспечение: в составе Управление Делами, как было замечено выше, на правах отдела функционировали его рабочий аппарат и группа советников. При этом, что примечательно, Совет Министров начал практиковать назначения «гибридных» должностных лиц, т. е. советников главы Правительства, одновременно возглавляющих отделы Управления Делами Совета Министров.[284] Указанную практику вряд ли можно признать удачной, так как она дезавуалировала функциональные обязанности и снижала синхронный потенциал управленческой деятельности, ибо смешивалась природа двух групп должностей: политические и собственно административные.

Заслуживает внимания сложившаяся на этом этапе в организационной деятельности Правительства практика назначения его актами отдельных руководителей структурных подразделений министерств и иных центральных ведомств[285]. Она позволяла выделить в структуре либо схеме управления центрального органа управления единицу приоритетного значения, где руководитель соответственно возложенных полномочий нес больший объем ответственности, а сама структурная единица, даже находясь в составе того или иного министерства либо ведомства, могла пользоваться определенной административной автономией. Причем подобный «селективный подход», если с одной стороны, подстегивал тенденции деконцентрации властных полномочий по управленческой вертикали, то с другой стороны, создавал благоприятные организационные условия при последующем выделении единицы в самостоятельную управленческую структуру.

Органы государственного управления, конкретные носители властных полномочий – должностные лица и специалисты часто ищут легких путей достижения управленческих задач, действуя методом принуждения, чрезмерно увлекаясь мелочной опекой, что, вполне естественно, не только приводит к трениям и конфликтам, снижает доверие объектов управления к государственным структурам, но и, отрицательно сказываясь на результативности управления, вызывает череду непродуктивных и невнятных организационных преобразований. Подобная практика особо пагубна в переломные этапы развития общества, прорыва в будущее. Так, несмотря на то, что субъекты хозяйствования в законодательно закрепленном порядке обрели полную самостоятельность и в большинстве своем повысили уровень самоорганизации, 25 мая 1993 г. Правительство принимает Постановление, согласно которому на базе упраздняемой Республиканской Ассоциации «Таджикмясомолпром» образуется Комитет по мясной и молочной промышленности при Совете Министров Республики Таджикистан. При этом в правительственном акте особо оговаривается, что центральный аппарат последнего содержится «за счет отчислений от подведомственных предприятий»[286]. Нетрудно догадаться, что подобного рода преобразования не вносили ничего положительного в развитие заявленной отрасли, а порой были вызваны конъюнктурными и сугубо корпоративными интересами[287].

Заметим, что изложенные преобразования предприняты отнюдь не при плановой экономике, а именно в условиях перевода народного хозяйства на рыночные отношения, когда на уровне политики декларировалось отделение государственного управления от хозяйственного, подчеркивалась необходимость сосредоточения внимания центральных структур управления на выработке и реализации стратегии развития отраслей, формирования благоприятной среды для устойчивого и эффективного функционирования их сегментов. Нетрудно убедиться, что выше иллюстрированная управленческая реформа, напоминая в миниатюре «агропромкомские» укрупнения структур середины 80-х годов прошлого века, не могла достичь поставленных благородных целей[288].

Правительство страны, несмотря на усилия по повседневному практическому осуществлению задач и функции государственного управления, не имело четкой программы деятельности, что не могло не сказаться на организационном строительстве[289]. Полномочия целого ряда вновь образованных по его инициативе министерств и иных центральных ведомств так и не нашли нормативно-правового закрепления и с правовой точки зрения оказались в неком «подвешенном» состоянии[290]. К таким однозначным выводам приводит также знакомство с материалами XVIII сессии Верховного Совета Таджикистана (27-28 декабря 1993 г.), где в связи с назначением нового главы Правительства, в частности, планировалось заслушать его информацию «О социально-экономическом положении республики» и рассмотреть новую структуру Совета Министров республики. Однако изложенные вопросы по просьбе вновь утвержденного Председателя Правительства были сняты с повестки данной Сессии с формулировкой -«дать месячный срок для разработки и представления необходимых документов по структуре Совета Министров республики»[291].

Постепенная нормализация общественно-политической обстановки и одновременное наращивание сил сопротивления в отдельных местностях вынуждали высшие органы власти и управления страны к поиску путей выхода из затянувшегося политического кризиса. В этих условиях важная веха развития связывается с Политическим заявлением Председателя Верховного Совета Республики Таджикистан на XVIII сессии Верховного Совета 28 декабря 1993 г. Изложенные в нем идеи и предложения, одобренные законодательным органом страны, легли в основу масштабных усилий по разработке новой Конституции Таджикистана и ее всенародного обсуждения в течение апреля-июня 1994 г. По результатам обобщения и выработки окончательного варианта проекта нового Основного Закона 20 июля 1994 г. Верховный Совет принял Закон «О конституционной реформе в Республике Таджикистан, порядке принятия и вступления в силу Конституции Республики Таджикистан»[292]. Ст.1 настоящего Закона выносила проект Конституции на всенародный референдум, а ст.2 учреждала пост Президента Республики Таджикистан, избрание которого назначалось в день проведения референдума[293]. В Законе также были урегулированы вопросы деятельности органов государственной власти и управления в переходный период.

Таким образом, в развитии организационно-правовых форм управления в рассматриваемый период отчетливо прослеживаются два этапа: с сентября 1991 г. по октябрь 1992 г. и с ноября 1992 г. по ноябрь 1994 г. Знаковыми событиями первого этапа выступают провозглашение государственной независимости и всенародные выборы Президента Республики Таджикистан, что предопределили направления дальнейших преобразовательных процессов в сторону либерализации общественной жизни, последовательному сокращению численности министерств и ведомств, апробации на практике и правового закрепления организационных форм управления разного типа. Рубежным явлением второго этапа является XVI сессия Верховного Совета Республики Таджикистан и принятые на ней политико-правовые акты, заложившие направления внутренней и внешней политики государства на ближайшую перспективу, отразившиеся в эволюции формы правления и корректировке организационного строительства[294].

Организационные преобразования на первом этапе протекали по широкому фронту направлений: от ликвидации государственных управленческих структур, образования на их базе при необходимости государственных хозяйственных организаций до создания неких «гибридных» управленческих структур с альтернативным источником финансирования деятельности и автономным административно-правовым положением. Дифференцированный подход при закреплении правового положения организационных форм управления проявился в том, что с учетом особенности управляемой сферы определялась степень внутриорганизационной самостоятельности органа управления.

Кризисная внутриполитическая обстановка, в которой прошли первые всенародные выборы Президента Таджикистана, не только вызвала «временный цейтнот» данной должности, но и придала его содержательной деятельности компромиссный характер. Начав с решительных демократических и административных преобразований, институт президентства в дальнейшем сбавил темпы; все более робко реагируя на управленческие ситуации, приобретал вялый характер; нижестоящие структуры начали игнорировать его решения, что не могло не привести к его дискредитации в глазах общественности. Фиаско института президента, отчасти, - прямое следствие нарушения требований законности, баланса ветвей власти, их вторжения в сферу прерогатив другого, пренебрежения к праву, отсутствия культуры политической борьбы.

Упразднение института президента было предпринято во благо обеспечения национального согласия, мира и спокойствия на многострадальной таджикской земле. Осознав наконец-то угрозу геноцида нации и развала государства, законодательный орган устремился к достижению консенсуса и принял ряд дальновидных решений в сфере государственного строительства. Изменение формы правления обосновывалось тем, что пока в стране не наступит стабилизация общественно-политической ситуации, не следует отвлекать внимание народа очередными президентскими выборами, могущими вновь вызвать обострение обстановки. Оно рассматривается как своевременная мера, не только снявшая на время, с учетом уровня политической культуры населения, карьерные поползновения и раскольнические настроения в обществе, но и сформировавшая устойчивую политико-правовую платформу деятельности молодого государства на международной арене.

Первичный двухгодичный опыт функционирования поста Президента наглядно подтвердил, что решающее значение в жизни страны имеет не та или иная структура управления, а отлаженная и научно обоснованная система руководства, образующая политический фундамент демократических процессов. Жизнедеятельность страны зависит не от того, как ранжируются государственные чины, а от наличия просвещенной политической элиты, обладающей национальным самосознанием и пониманием ее высших интересов. Более того, стало очевидным, что усвоение новых демократических ценностей государственности и их разумное использование, сколь бы они прогрессивными и притягательными не были, зависит от уровня зрелости общества, готовности нации к адекватному их восприятию.

На втором этапе развития организационно-правовых форм управления «маяк качнул» в обратную сторону. Вместо разгрузки государственного управления, в связи с переходом к рыночной экономике и необходимостью организационной работы по формированию ее инфраструктур и создания благоприятной среды для их функционирования, была воспринята и реализована линия по наращиванию официальных организационных структур, что с одной стороны, еще больше подтачивало скудные финансовые ресурсы страны, а с другой – форсировало формирование корпуса чиновников-рантье, следствием чего стали последующий разгул коррупции и деформация ценностей на государственной службе.

В административно-правовых актах не учитывались в полной мере уроки организационных преобразований и выработанные в управленческой теории рекомендации. Переход к рыночной экономике предполагал разгрузку государственного управления и всемерной поддержки на этой основе становления инфраструктур рынка. Правительству надлежало не упразднять государственные хозяйственные организации – компании и концерны, а расширять поле их автономной деятельности с перспективой преобразования в иные организационно-правовые формы. Жесткие структурные инициативы лишь тормозили развитие рынка, «консервируя» экономические отношения, в конечном счете приводили к стагнационному варианту развития. Несмотря на декларирование отделения государственного и хозяйственного управления, все еще не удавалось практически решить эту задачу, что являлось прямым следствием нарушения закономерностей развития организационных форм управления и пренебрежение к выработанным наукой рекомендациям. Поэтому нельзя не признать, что это был период проб и ошибок, столкновения и поиска идентичности нового для молодого суверенного государства институтов власти.

2.3. Развитие организационно-правовых форм управления

после принятия Конституции независимого Таджикистана

Принятие Конституции Таджикистан в 1994 г. знаменует собой новую страницу в государственно-правовом развитии республики. Нашедшие закрепление в ней политико-правовые ценности не могли не отразиться на организационном развитии и содержании административной политики в целом. Рассматриваемый этап можно условно разделить на три взаимосвязанных и одновременно относительно раздельных подэтапа: 1) с 1994 по 1999 г. г.; 2) с 2000 по 2005 г. г.; 3) с 2006 г. - по настоящее время. Каждый из них связан с существенной корректировкой в административной политике по отношению к организационно-правовым формам управления[295].

Дальнейшее развитие организационно-правовых форм в рассматриваемый период вновь оказалось тесно связанным с институтом президента. Так, вскоре после официального вступления в должность вновь избранный Президент республики Указом от 3 декабря 1994 г. №7 утвердил структуру Правительства Таджикистана, согласно которой количество министерств и государственных комитетов свелось соответственно к 18 и 3[296].

Содержание настоящего Указа выявляет неоднозначную правовую оценку. В нем были упомянуты не конкретные министерства и государственные комитеты, а их руководители, т. е. министры и председатели, что противоречило традиционной практике[297]. Представляется, что в Указе произошло смешение понятий «состав Правительства», куда входят должностные лица - министры и председатели государственных комитетов и «структура Правительства», состоящая из самостоятельных органов государственного управления – министерств и государственных комитетов[298].

Из содержания Указа Президента республики от 3 декабря 1994 г. на первый взгляд вытекает, что предприняты заметные шаги по сокращению численности министерств и государственных комитетов. Однако более внимательный анализ показывает, что большинство из последних, озвученные как упраздненные, на самом деле были лишь реорганизованы. Этот вывод подтверждается п.3 Постановления Правительства Республики Таджикистан от 7 декабря 1994 г., в котором прямо оговаривалось, на базе каких министерств создаются те или иные вновь образованные центральные органы управления[299]. Например, министерство экономики и внешних экономических связей создавалось на базе заявленных упраздненными министерства экономики и прогнозирования и министерства внешних экономических связей; на базе также заявленных упраздненными министерства по делам промышленности и министерства торговли и материальных ресурсов создавались соответственно государственный комитет по делам промышленности и государственный комитет по контрактам и торговле[300].

С утверждением новой структуры Правительства республики последовало обновление положений некоторых центральных органов управления. В основном они вызывались изменениями в названии последних либо организационно-правовой форме их деятельности. Примечательно, что вновь утвержденные положения ряда центральных структур управления несли явные или скрытые оттенки новелл в административном нормотворчестве. Так, Положение министерства транспорта и дорожного хозяйства отличалось своей структурой, где впервые по разделам закреплялись общие положения, цели и задачи министерства, его функции и организация управления работой[301]. Причем раздел, именованный «Функции министерства», подразделялся в свою очередь на отдельные направления: в области планирования и экономики; ускорения научно-технического прогресса; капитального строительства; внешнеэкономической деятельности; кадровой политики, труда и социальных вопросов; экологии, охраны труда и техники безопасности[302].

Аналогичное деление по разделам наблюдается в «Положении о Государственном комитете Республики Таджикистан по контрактам и торговле». Однако разделы рассматриваемого Положения имели уже иное название: I. Общие положения, II. Цели, задачи, функции, III. Права, IV. Управление. В первом разделе констатировалось, что Государственный комитет Республики Таджикистан по контрактам и торговле (далее-Комитет) «является республиканским органом государственного управления», а также по градации приводился перечень правовых актов, которыми в своей деятельности руководствуется настоящий орган, и закреплялось наличие формальных атрибутов (обладание статусом юридического лица, гербовая печать с наименованием, счета в банках и т. д.)[303]. Эти реквизиты, как известно, в положениях центральных органов управления традиционно отражались в конце правового акта. Далее, во втором разделе перечислялись основные цели органа без упоминания его задач, хотя второй абзац главы гласил, что «Комитет в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции…».

Подобная несуразность в понятиях является логическим следствием того, что в административно-правовом обеспечении деятельности структур управления часто допускалось смешивание категории «цели», «задачи», «функции». Несмотря на то, что вопрос этот неоднократно затрагивался в специальной научной литературе, ситуация существенно не менялась. Так, отмечала, что в нормативно-правовых актах подобного уровня функции органа «распыляются» в его задачах и полномочиях[304]. Это справедливое замечание наглядно подтверждает содержание выше рассматриваемого Положения: те вопросы, что именованы функциями органа управления, по существу, являлись его задачами[305].

Анализ правового положения государственного комитета по контрактам и торговле убеждает, что по характеру деятельности он проявлял классические признаки министерства. Вывод подтверждается не только наличием приданных комитету предприятий и организаций, но и полномочиями по созданию, как самостоятельно, так и совместно с отечественными и иностранными юридическими лицами, новых коммерческих организаций (торговых предприятий, акционерных обществ, холдинговых компаний). Своеобразие правового положения рассматриваемой структуры заключалось и в том, что, согласно п.4 Положения, комитет и его центральный аппарат содержались «за счет доходов от самостоятельно осуществляемой хозяйственной деятельности», но при этом утверждение структуры и численности работников центрального аппарата комитета сохранялось за Правительством республики.

Новеллой в развитии организационно-правовых форм управления можно признать создание в статусе приправительственного ведомства Государственного статистического агентства. Знакомство с нормативно-правовой базой деятельности вновь образованной структуры позволяет выявить ряд характерных особенностей ее деятельности. Так, в соответствии с «Положением о Государственном статистическом агентстве при Правительстве Республики Таджикистан», утвержденным 16 июня 1995 г., оно определялось «независимым органом государственного управления в области учетно-статистической политики и экономического анализа»[306]. На Государственное статистическое агентство (далее - Агентство) возлагалась ответственность за проведение статистической политики на территории республики. Пункт 2 Положения закреплял систему органов государственной статистики, куда входили собственно Агентство и подведомственные ему главный вычислительный центр, а также областные, городские и районные статистические агентства.

О действенности позиции настоящего Агентства во вверенной сфере управления свидетельствуют закрепленные за ним права. В частности, оно имело право издавать постановления и инструкции по вопросам статистики, первичного учета и отчетности, обязательные для исполнения всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, а также гражданами, ведущими предпринимательскую деятельность; получать от них безвозмездно государственную отчетность и необходимые для ведения статистических наблюдений данные; проверять в государственных организациях состояние работ по ведению первичного учета и достоверности отчетных данных; налагать штрафы на должностных лиц за искажение или непредставление статистических отчетов; давать обязательные для исполнения предписания об устранений нарушений отчетной дисциплины, которые подлежали исполнению в 10 - дневный срок с сообщением Агентству либо его местным органам; направлять руководителям министерств и ведомств республики представление об отмене изданных ими противоречащих законодательству правовых актов по вопросам учета и отчетности и т. д.[307] Кроме того, Агентство и его местные органы были вправе вне Регламента статистических работ, ежегодно утверждаемой Правительством страны, выполнять статистические работы по заказу за счет средств заказчиков.

Уже этот неполный перечень полномочий служит наглядным подтверждением того, что в системе ведомств республики появилась беспрецедентная на то время организационно-правовая форма, обладающая весомыми прерогативами во вверенной сфере управления. Если суммировать характерные особенности вновь образованной структуры, то они, на наш взгляд, сводились к следующему: относительная независимость (т. е. административная автономия), единая централизованная система управления, юрисдикционные и надзорные полномочия, возможность оказания платных публичных услуг.

В условиях транзитного состояния общества важное значение приобретало обеспечение в установленные сроки перечисления средств на выплату заработной платы и приравненных к ней выплат, а также обеспечение своевременной выплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий. Однако в условиях глубокой рецессии и затянувшегося экономического и политического кризиса ее решение сопрягалась с большими трудностями. Поэтому заслуживающим внимания представляется то, каким образом и посредством мобилизации каких ресурсов государство стремилось к ее достижению. Так, 20 мая 1996 г. Правительство республики утвердило Условия выплаты денежного вознаграждения руководителям министерств и ведомств, председателям областей, городов и районов и их работникам[308]. Настоящие условия вводились за обеспечение вышеназванными должностными лицами исполнения налогового, таможенного, бюджетного законодательства и перечисления в установленные сроки средств на выплату заработной платы и приравненных к ней выплат.

Утвержденный правовой акт включал общие положения, показатели выплаты денежного вознаграждения, размеры и порядок выплат. Так, основанием выплаты вознаграждения служили следующие показатели: своевременное и полное обеспечение уплаты в бюджет налогов и других обязательных платежей; обеспечение в установленные сроки перечислений средств на выплату заработной платы и приравненных к ней выплат; своевременная выплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных социальных выплат. Устанавливалось, что денежное вознаграждение выплачивается в размере до четырех должностных окладов в год и производится по результатам работы ежеквартально. При этом министрам (председателям государственных комитетов) и их заместителям, а также председателям областей, городов и районов республиканского подчинения размер вознаграждения определялся Премьер-министром, председателям городов и районов области – председателями областей, а остальным работникам центрального аппарата органов государственного управления – их руководителями.

Как видно из содержания рассматриваемого акта, Правительство республики с учетом накопленного опыта внедрило механизм внутреннего стимулирования административного аппарата за достижение заранее определенных результатов. Официально закрепленные показатели отчасти служили критериями оценки деятельности того или иного должностного лица и органа управления в целом в определенном направлении. Установленная же градация принятия решений по вознаграждениям, т. е. вышестоящим в порядке подчиненности руководителем, обеспечивало объективную и беспристрастную оценку деятельности[309].

Важная веха в организационном развитии связывается с выступлением Президента республики на расширенном заседании Правительства (21 ноября 1997 г.), где была дана оценка состоянию дел в управлении и обозначены контуры его дальнейшего совершенствования. Необходимость приведения системы управления в соответствие с требованиями рыночной экономики Президент страны впервые обозначил одной из важнейших целей стратегии реформ. «Без решения проблем системы управления…,- заметил он, - трудно рассчитывать на успех в проведении серьезной экономической реформы».[310]

Выдвинутые Президентом республики идеи и предложения, утверждающие преимущественно новые управленческие ценности, были нацелены на формирование модели современной государственной администрации. Качество деятельности последней уже давно являлось предметом озабоченности политического руководства[311]. Первые подступы к методологически верному решению вопроса просматриваются в Указе Президента республики от 6 августа 1997 г. «Об упразднении Министерства хлебопродуктов Республики Таджикистан»[312] и Постановлении Правительства от 01.01.01 г. «Об образовании корпорации «Маводи сохтмон»[313]. Появление настоящих правовых актов, несомненно, результат эволюции в организационном сознании относительно разделения государственного и хозяйственного управления и постепенного ухода от практики причисления хозрасчетных единиц к государственно-властным структурам.

После озвученных Президентом Республики Таджикистан политических установок преобразования в сфере государственного управления приобрели более целенаправленный характер. Так, 21 июня 1999 г. Правительство республики заключило Соглашение с Всемирным Банком о выделении кредита технической помощи на проект институционального построения (IBTA) в размере 6 млн. дол. США, состоящего из трех компонентов: а) совершенствование системы государственного управления в условиях развития рыночной экономики; б) совершенствование системы управления бюджетным процессом; в) постприватизационная поддержка и развитие частного сектора. В марте 2000 года Правительство республики образовало группу реализации проекта с задачей создания банка данных о существующих структурах и функциях министерств, ведомств, иных правительственных учреждений, а в дальнейшем, согласно процедурам Всемирного Банка, из числа представителей ответственных государственных структур и настоящего банка была образована тендерная комиссия для выбора международных консалтинговых фирм по реализации компонентов проекта[314].

Стартовые начала нового витка организационных преобразований знаменуют два Указа Президента республики от 01.01.01 г. об образовании министерства транспорта и министерства энергетики. Создание первого обосновывалось целями «осуществления единой политики в области транспорта, обеспечения норм безопасности и стандартов передовых методов управления, повышения эффективности и качества транспортного обслуживания, строительства и эксплуатации дорог»,[315] а второго – «разработки и реализации единой государственной энергетической политики, эффективного и рационального использования природных энергетических ресурсов, улучшения координации деятельности предприятий и организаций в сфере энергетики».[316] В последующем, в течение 2001 г. по первую половину 2002 г., президентскими указами были образованы министерство экономики и торговли, государственный комитет статистики, министерство труда и социальной защиты населения, государственный комитет по землеустройству, министерство по государственным доходам и сборам и министерство промышленности.

Заметная активизация организационного строительства в Таджикистане, связанная с реализацией проекта IBTA в рамках сотрудничества с Всемирным банком и восприятием концепции и ценностей, согласованных с настоящей международной финансовой структурой, несла в себе как положительную нагрузку, так и побочные, на наш взгляд, управленческие моменты. Во-первых, заслуживает внимания, что в ходе предпринятых реформ была реанимирована некогда забытая практика по формированию укрупненных управленческих структур. Иллюстрируемый подход позволил на базе парных организационных структур сформировать ряд новых центральных органов управления: например, образование министерства экономики и торговли путем упразднения министерства экономики и внешнеэкономических связей и государственного комитета по контрактам и торговле[317], образование министерства труда и социальной защиты населения на базе министерств труда и занятости населения и социальной защиты населения[318], упразднение двух приправительственных ведомств - налогового и таможенного комитетов и образование министерства по государственным доходам и сборам[319].