Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 2 )

17. Сделан обобщающий вывод о том, что на местном уровне управления отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности по формам организации управленческих структур характеризуются как несложившиеся, неполучившие окончательного юридического оформления. Доказывается наличие негативных тенденций, поощряемых организационно-правовыми мерами, препятствующие формированию эффективной системы местного управления, усилению положения и упрочению взаимодействия исполнительных органов на местах. Особенности построения, неопределенность правового статуса и иерархического положения ряда публичных управленческих структур на местах затрудняют взаимодействие между ними и не согласуются с конституционными нормами, закрепляющими единство системы местных исполнительных органов во главе с представителем Президента – председателем области, города, района. Для решения комплекса проблем на местном уровне организации исполнительной власти путем внесения поправок в Конституционный закон РТ от 01.01.01 г. №28 «О местных органах государственной власти» предлагаются следующие меры:

- закрепить организационно-правовую форму обозначения круга местных исполнительных органов, где предпочтительным представляется термин «садорат»;

- назначение председателей областей, городов и районов оформлять распоряжениями Президента РТ после предварительного согласования с местным представительным органом государственной власти, что снимет политическую «оболочку» указанных должностных лиц и способствует дальнейшему их преобразованию в ключевые административно-хозяйственные (менеджерские) фигуры на местах.

- закрепить в главе 3 правовое положение всех местных управленческих структур, в том числе, входящих в систему центральных органов государственного управления, и привести в соответствие с ним нормы административного законодательства в части организационно-структурного построения;

- в ст.8 внести норму об утверждении Маджлисом народных депутатов соответствующего уровня по представлению председателя области, города и района схемы местного управления.

18. Внесены конкретные предложения, направленные на совершенствование организации и модернизации исполнительной власти РТ. В частности, обосновывается необходимость создания внутриорганизационного механизма мотивации к достижению высоко продуктивного управленческого труда путем закрепления за первыми руководителями органов исполнительной власти полномочий по утверждению структуры центрального аппарата и предоставления им права сокращения до заранее определенного уровня штатного персонала для направления высвобождающихся средств на стимулирование служащих. Управленческому органу устанавливаются фонд оплаты труда, предельная численность государственных служащих и показатели эффективности деятельности на определенный период. Такие требования могут быть сформулированы в предлагаемом к принятию типовом регламенте организации и деятельности центральных и местных органов исполнительной власти, утверждаемом Правительством РТ.

Как промежуточный вариант предлагается законодательно определить статус «экспериментальной административной единицы» (ЭАЕ) для создания внутриорганизационных предпосылок достижения гибкой и компактной структуры управления, нацеленной на формирование «модели плавающей администрации». Сформулированы предложения по законодательному закреплению статуса ЭАЕ, а также разработана ее концепция.

19. Обосновано, что эффективность и качество государственного управления достигается не столько созданием и внедрением жестко иерархических административных композиций, сколько путем правильного и научно обоснованного правового обеспечения функционального единства, организационной взаимосвязанности структур, соподчиненности и скоординированности действий органов исполнительной власти по всей управленческой вертикали, где доминантами построения высокоэффективной системы исполнительной власти и адаптации ее к динамично изменяющимся условиям выступают деконцентрация полномочий, децентрализация управления, делегирование прав и действенные каналы обратных связей.

20. Аргументировано, что описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга позволяет выстроить оптимальную пропорцию объема доходов и расходов государственного бюджета к ВВП на уровне 40%. Данный показатель может служить индикатором оценки «здорового» государства, что позволяет легко диагностировать организацию управления: при снижении соотношения можно говорить о патологии в сторону гипотрофии и, наоборот, при увеличении - об «ожирении». При этом определяющими критериями оценки качества системы управления могут служить ВВП на душу населения и Индекс человеческого развития (ИЧР) как универсальные международно-признанные показатели.

21. Доказано, что решающее значение в жизни страны имеет не та или иная структура управления, а отлаженная и научно обоснованная система руководства, образующая политический фундамент демократических процессов. Жизнедеятельность страны зависит не от того, как ранжируются государственные чины, а от наличия просвещенной политической элиты, обладающей национальным самосознанием и пониманием ее высших интересов. Усвоение новых ценностей государственности и их разумное использование, сколь бы они прогрессивными и притягательными не были, зависит от уровня зрелости общества, готовности нации к адекватному их восприятию.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования вопросов исполнительной власти и государственного управления Республики Таджикистан, организации и деятельности органов исполнительной власти, а равно совершенствования правовой регламентации и практики их функционирования в современных условиях и на перспективу, обеспечения эффективности осуществления поставленных перед ними целей и задач. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, ненашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах Республики Таджикистан и в практике деятельности органов государственного управления. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, учебно-методических материалов по курсу конституционного и административного права, а также в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Республики Таджикистан» и «Административное право Таджикистана» в образовательных учреждениях.

Обоснованность и достоверность результатов исследования заключаются в избранных методах исследования, обширном теоретико-правовом и фактологическом материале, национальных стратегиях, концепциях и программах, официальной статистике, строгой аргументированностью выработанных и сформулированных научных положений и выводов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:

-в процессе проведения лекционных и практических занятий в Таджикском государственном университете коммерции и на введенных по инициативе соискателя в учебные программы спецкурсов «Исполнительная власть Республики Таджикистан» и «Правовые проблемы государственного управления»;

-в процессе проведения цикла занятий по тематике «Центральные и местные органы исполнительной власти» со слушателями Института повышения квалификации государственных служащих Республики Таджикистан по специальности «Магистр государственного управления»;

-при обсуждении диссертации на кафедрах административного и финансового права Российской правовой академии (г. Москва), теории и истории государства и права, административного права Юридического института Национального исследовательского Томского государственного университета (г. Томск), коммерческого права Таджикского государственного университета коммерции (г. Душанбе);

-при подготовке публикации и издании их (в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук), а также в выступлениях на международных, всероссийских, республиканских, межвузовских научных и научно-практических конференциях и на «круглых столах».

Научные результаты были апробированы также при обсуждении законопроекта «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан». В парламент – Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ направлены предложения, которые учтены при внесении изменений и дополнений в Конституционные законы «О Правительстве Республики Таджикистан» и «О местных органах государственной власти», совершенствовании текущего административного законодательства страны.

По результатам проведенных исследований подготовлены и направлены конкретные предложения Президенту РТ о радикальной модернизации административной системы страны и необходимости устранения несоответствий между законами и административными нормативными правовыми актами; Правительству РТ о наличии несоответствий между положениями центральных органов исполнительной власти и отраслевыми законами республики и необходимости их устранения; Исполнительному аппарату Президента РТ о дальнейшем совершенствовании системы повышения квалификации государственных служащих; Управлению государственной службы при Президенте РТ о результатах проведенных социологических опросов среди государственных служащих; Министерству юстиции РТ о наличии несоответствий наименований правовых актов министерств и иных центральных ведомств законодательству страны.

Концепция ЭАЕ ободрена и принята к реализации Комитетом по делам молодежи, спорта и туризма при Правительстве РТ.

По теме диссертационного исследования опубликовано 75 научных работ общим объемом 137 п. л., в том числе 4 монографии, 4 научно-методических и учебно-методических пособий, 1 раздел в учебнике, 21 статья в журналах, входящих в перечень рецензируемых научных журналов и изданий. На монографические и научно-методические работы имеются положительные рецензии в республиканских периодических изданиях, а также отзывы государственных деятелей, признанных ученых-юристов Таджикистана.

Структура диссертации подчинена целям, задачам и логике научного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН

1.1. Природа государственного управления (регулирования)

Республики Таджикистан

С заключением мирных договоренностей между Правительством республики и Объединенной таджикской оппозицией (ОТО) Таджикистан вступил в качественно новый этап своего развития. Завершилась полоса гражданского противостояния, которая сопровождала молодую неокрепшую таджикскую государственность в течение более пяти лет ( г. г.)[4]. Несмотря на трение и организационные сложности, возникавшие на пути реализации достигнутых соглашений, отчетливо проявилась тенденция возрастания созидательных задач в деятельности молодого таджикского государства[5]. Последнее на базе глубоких преобразований, переосмысления воззрений и ценностей приступило к решению сложного комплекса проблем политического, экономического, социального и духовного развития на пути формирования полноценного гражданского общества в Таджикистане.

Понятие «гражданское общество», его соотношение с государством остается в центре дискуссии ученых – юристов, представителей философии, политологии и других общественных наук[6]. Представления о гражданском обществе возникли и развивались как реакция против идеала средневековой феодальной теократии. Концептуальные положения о гражданском обществе нашли всестороннее обоснование в теоретическом наследии классиков государственно-правовой мысли. В частности, Дж. Локк полагал, что «абсолютная монархия …несовместима с гражданским обществом и, следовательно, не может вообще быть формой гражданского правления»[7]. Гегель определял гражданское общество как сферу действия частного интереса, а государство - олицетворением всеобщих интересов[8]. И. Кант, сформулировавший философскую характеристику устоев гражданского общества, утверждал, что общество независимо от государства располагает средствами и санкциями, с помощью которых оно может заставить отдельного индивида соблюдать общепринятые нравственные нормы. Подобную роль, по его мнению, способны сыграть такие институты гражданского общества как семья, школа, религия, добровольные организации и союзы и т. д.[9]

В советской юридической науке, в прошлом, идеи о гражданском обществе серьезно не воспринимались и практически были сведены к понятию «производственные отношения»[10]. Между тем, рассматриваемое понятие - категория гораздо более широкая, многоплановая, чем эти отношения. Она включает в себя все богатство общественных отношений за пределами собственно государства. Это вся палитра экономических, социальных, идеологических, нравственных, религиозных, культурных и других общественных отношений. Концепция гражданского общества разделяет функции общества и функции собственно государства[11]. Общество составляет реальную основу государства и вовсе не поглощается последним. Общество и государство несут взаимную ответственность и нагрузку по поддержанию определенных сфер социальной жизнедеятельности[12]. Являясь специфической организацией общества, государство создает условия организованного функционирования этноса, признает автономию индивида (личности) и определенных сфер человеческой деятельности.

Таким образом, гражданское общество и государство представляют единство содержания и формы, в котором первое представлено политическим государством, второе – обществом. В контексте изложенного, в познавательном отношении ценным является и то положение, что потенциальные возможности гражданского общества раскрываются лишь в условиях правовой государственности, ибо, как справедливо замечено в юридической литературе, «всегда формирование гражданского общества, так или иначе, увязывалось с совершенствованием государства, возвышения роли права и закона»[13]. Поэтому, если быть до конца последовательным, то следует признать: полноценное гражданское общество - продукт утверждения принципов правового государства.

Правовое государство - не только одна из социальных ценностей, призванных утверждать гуманистическое начало, справедливость, но и практический институт обеспечения и защиты свободы, чести и достоинства личности, средство борьбы с бюрократией и ведомственностью, местничеством и клановостью, форма существования народовластия. Формирование правового государства связывается с максимальным обеспечением прав и свобод человека, ответственностью государства перед гражданином и гражданина перед государством, с возвышением авторитета закона и строгим его соблюдением всеми государственными органами, общественными организациями, коллективами и гражданами, эффективной работой правоохранительных структур[14]. Конституционные нормы, закрепляющие основы общественного и государственного строя, провозглашают Таджикистан демократическим, правовым, светским государством с республиканской формой правления[15]. Конституция объявляет Таджикистан социальным государством. Формирование демократического социального правового государства и утверждение принципов таковой становится, таким образом, стратегическим направлением развития национальной таджикской государственности, важнейшим ориентиром, указывающим на направления преобразований в политико-правовой сфере[16].

В современных условиях формирования свободного гражданского общества и становления правового государства особое значение приобретает создание эффективного механизма социального управления, сердцевиной которого выступает государственное управление. Разграничение функции государства и общества, влияние рыночной экономики на функции государства предъявляют повышенные требования к качеству и состоянию последней, что связано с практической, деятельной стороной реализации функций государства[17]. В новых сложившихся условиях мировая экономическая рецессия, переросшая в глобальный финансовый кризис, не только обуславливает усиление роли и места публичной организующей деятельности в обеспечении надлежащего функционирования национальной социально-экономической системы, но и со всей очевидностью предполагают научное переосмысление компонентов столь сложного феномена, каковым, бесспорно, представляется государственное управление. Не является исключением в этом отношении и проблема формирования современного понятийного аппарата для теории и практики последней в Таджикистане, сущность которой заключается в новом подходе к проблемам управления[18].

В раскрытии понятия «государственное управление» и на его основе всего богатства соответствующего научного знания важное значение принадлежит толкованию обоих их составных частей – «государственное» и «управление»[19]. Определение и уточнение научных категорий и понятий имеет важное значение для любой отрасли науки, служит необходимым условием эффективности научных исследований, отражает процесс развития данной теоретической системы знаний[20]. Расстановка акцентов при определении понятия управления - не простая игра слов. Теоретическая интерпретация сущности рассматриваемого социального феномена – не абстрактные размышления, а политически и практически важное дело, обращенное на далекую перспективу. От того, на чем мы акцентируем внимание, какие выделяем компоненты зависит очень многое, на ее базе, по сути, формируется новая концепция управления, современное видение его места и роли.

Государственное управление, несомненно, сложное социальное явление. Оно многоэлементно, многоаспектно и многомерно. И в наши дни, когда в научных кругах продолжаются серьезные размышления вокруг содержания управленческой деятельности государства, было бы просто легковерно не обратить на них внимание. Ведь в них, по сути, речь идет о принципиальных подходах – придании государственному управлению такого потенциала, который позволил бы ему стать надежным и опережающим инструментом обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.

Как показывает историческая практика, методологически верный подход к исследуемому явлению, широкое использование мирового опыта, а также раскованность мышления, атмосфера дискуссии и свободных непринужденных поисков положительно сказываются на развитии теории государственного управления, создают благоприятные предпосылки рациональности последней. Былая дискриминация публичной администрации привела к потере управляемости общества, повлекшее за собой необратимые негативные последствия, которые государство по своей природе и социальному предназначению не должно было допустить[21]. Отрадно, что крайние суждения и оценки все более сменяются осознанием социальной ценности государственного управления, разумным использованием его организационного потенциала во благо развития общества[22].

Новая природа государственного управления, его теория и идеология возрождаются на принципиально иных социально-экономических основах. Переход к рыночной экономике, формирование правового государства, конституционное закрепление принципа «разделения власти», существенное изменение формы правления, официальное признание самостоятельного значения местного самоуправления предопределяют качественно иное видение места и роли государственного управления в Республике Таджикистан, объем его содержательных составляющих. Новой постановке вопроса во многом способствует также введение в науку и практику в качестве самостоятельной политико-правовой категории понятия «исполнительная власть».

Поднятая проблематика в социальном смысле, как известно, традиционно является предметом интереса не только юристов, но и философов, политологов, экономистов, историков, специалистов многих других гуманитарных отраслей науки. Не вдаваясь в перипетии многолетней дискуссии о понятии, содержании и определениям управления, остановимся на итоговых обобщающих выводах. Уже долгие годы большая часть представителей юридической науки (преимущественно ученые-административисты) характеризуют управление через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных формах1. Причем смысл такой деятельности просматривается в совершении действий административного свойства, направленности на исполнение законов, создании и реализации правовых актов, проведении организационных мероприятий2. В отдельных научных работах сущность государственного управления определяется посредством термина «воздействие», которое, по мнению сторонников данной позиции, указывает на главное в управлении – «момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей»[23]. Сохраняет силу, по всей видимости, мнение еще одной группы специалистов, озвученное в начале 70-х годов прошлого века, которое характеризовало управление как «отношение», входящее в систему общественных отношений. При этом утверждалось, что управление представляет собой особое отношение в человеческой жизнедеятельности – это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны способности властно выражать и осуществлять свою волю (власть и подчинение)[24].

Следует признать, что каждая из представленных позиций имеет право на жизнь, ибо улавливает определенные проявления сложного социального явления, каковым представляется управление. Термины «деятельность», «воздействие», «отношение» лишь приближают теоретическую мысль к пониманию природы последней. Необходим некий цементирующий термин, исходное начало, который позволил бы, гармонично соединив изложенные позиции, показать специфическое место и роль управления в жизни людей. Наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления, является, на наш взгляд, его определение посредством термина «направление». Ведь, как справедливо замечает , «управление существует тогда, когда некий субъект …..чему-то придает новое направление движения и развития»[25]. Действительно, во многих процессах может быть деятельность (весьма объемная), могут быть отношения (порядком прочные), может быть воздействие (довольно жесткое), но если нет направления, ориентирующего на какую-то цель, то нет и управления. В известном смысле можно сказать: управление это направляющая деятельность, отношение и воздействие.

Достаточны ли констатация известных академических позиций и высказанное нами дополнение для понимания сущности управления в социальном смысле? В научных кругах все убедительнее звучат призывы к выработке новой парадигмы управления с учетом современного уровня развития общества. Постановка вопроса является своевременным и насущно необходимым. Представляется, что при ее разработке следует учесть все значимые и устоявшиеся достижения управленческой мысли. Наиболее конструктивную и универсальную позицию при определении понятия «управления» сохраняет кибернетика, трактующая его как перевод системы в заданное состояние[26]. Тем не менее, нельзя не признать, что она все же носит общий характер и нуждается в неком «духовном» насыщении содержания, чему могут послужить новые конституционно-правовые ценности, возводящие человека, его права и свободы в ранг высшей ценности. Конституционные нормы в данном случае служат методологическим ориентиром выработки нового режима взаимодействия в субъектно-объектных отношениях, опирающегося на признание за объектом управления огромного созидательного и креативного потенциала. Изложенная исходная посылка позволяет скорректировать распространенное представление об управлении как «воздействие на сознание» в сторону «влияния на поведение, деятельность» объекта.

Явный акцент на формулу «воздействие» усиливает силовую составляющую в управлении, в определенном смысле вульгаризирует содержание столь сложного социального феномена, каковым выступает управление, а на практике нередко проявляется в синдроме «примитивного администрирования». Сознание человека как разумного существа есть ипостась его мировоззрения, которое формируется под воздействием социальной среды, а желаемое для управляющей стороны поведение достигается формированием стимулов, мотивирующих востребованную поведенческую модель. Знание и учет многообразия и «таинства» человеческого сознания создают условия для действительно рационального и эффективного управления[27]. Лишь полное самовыражение каждого человека рождает в обществе тот потенциал, который обеспечивает его динамическое развитие. Еще в 30-е годы прошлого века выдающийся русский правовед , рассматривая человека как духовно свободный и творческий центр, заметил, что «труды и созидания этих духовных центров составляют живую ткань народной и государственной жизни»[28]. Задача заключается в создании всего многообразия условий воспроизводства и гармоничного развития человечества.

В обществе, как известно, имеют место различные виды деятельности, связи и отношения, каждый из которых имеет свое специфическое внутреннее содержание и внешнее выражение. Специфично в этом смысле и управление, его направляющее, реально действующее, побуждающее, изменяющее, преобразовывающее влияние. В понимании управления важно раскрытие его составляющих компонентов (признаков) и возможностей (свойств).

Так, обоснованно заметил, что «управление имеет место там, где осуществляется коллективная, совместная деятельность людей»[29]. Действительно, это первый признак управления. Чтобы группа людей завершила какие-либо скоординированные действия, не обойтись без того, чтобы не согласовать совместно намеченное поведение каждого из членов группы. При этом, настало время методологически верно расставить акценты в отношении параметров поведения отдельного индивида. Человек не «самоуправляет» собою, а свободен в пределах заданных параметров в выборе вариантов социальной активности[30]. Ибо самоуправление также имеет коллективное проявление, но при этом управляющая система формируется и функционирует в соответствии с прямым волеизъявлением личности (человека)[31]. Только с этих позиции можно согласиться с утверждением о совпадении субъекта и объекта при самоуправлении.

Другой признак управления – его целенаправленный характер. Известно, что импульсом и формирующей силой в управлении служат знания, мысли и воля человека[32]. Направляющее преобразование, прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивного ощущения необходимости что-то изменить, замыслов и раздумий до конкретных решений, подкрепленных расчетами, ресурсами, проектами и моделями. Это значит, что управление, как направляющее влияние, должно содержать в себе момент целеполагания[33]. Зачем и куда – первые вопросы, возникающие перед любым субъектом управления. При этом, в управлении целеполагание имеет особый характер и решает специфические задачи, которые можно обозначить как практическую целенаправленность[34].

Следующим признаком, характеризующим управление, является организация. Последнее присуще любой коллективной целенаправленной деятельности людей. Организационный момент в социальном смысле органически связан с понятием управления, более того, она выражает сущность управления[35]. Последнее является той категорией, которая характеризуется стимулирующе-ориентирующим организующим влиянием на общественные отношения и процессы, поведение и деятельность людей с целью мобилизации их усилий на достижение поставленных задач. При этом, как верно замечено в юридической литературе, организация взаимодействия людей имеет два взаимосвязанных «среза»: статичный, придающий взаимодействию структурность, устойчивость, справедливость, последовательность; и динамический, обеспечивающий их реальное, практическое взаимодействие[36]. Вследствие «реакции срезов» возникает итоговый, совокупный результат управленческого труда. Оба «среза» взаимообусловлены, ибо только структура в виде организованного коллектива людей определенного уровня может функционировать, и лишь наличное, действительное функционирование свидетельствует о структуре и ее активности. Управление призвано формировать, поддерживать, преобразовывать и развивать оба «среза» организации взаимодействия людей. Это исключительно трудная задача, сложность которой возрастает в геометрической прогрессии по сравнению с ростом числа людей, объединяемых определенной организационной структурой.

В любой социальной среде, как только приходит осознание совместной деятельности, вырабатываются определенные нормы поведения. В обществе действует множество социальных норм, направляющих и ориентирующих, оценивающих и мотивирующих поведение и деятельность людей. Традиции и обычаи, исторические уроки и выводы, право и мораль, ценностные и социально-технические нормы и многие другие регуляторы выступают важнейшими достижениями цивилизации, помогающие разумнее и экономичнее созидать настоящее и будущее[37]. Однако такие соционормы лишь в управлении приобретают реализуемость, привязанность к какому-либо делу и человеку. В контексте изложенного в научной литературе обращено внимание на такое проявление управления, как прямое и практическое регулирование[38]. С помощью последнего та или иная социальная норма не только провозглашается и признается, но и на самом деле претворяется в жизнь, как бы опредмечивается.

Таким образом, можно утверждать, что термин «управление» указывает на направляющее, ориентирующе-стимулирующее влияние на поведение людей, общественные отношения и процессы, специфика которого состоит в его объединительных, целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно указанных свойств позволяет говорить о существовании направляющего влияния. Следовательно, управление в социальном смысле можно обозначить как направляющее влияние на деятельность объекта для его перевода в иное качественное состояние посредством мотивации желаемой поведенческой модели.

Какой бы обширной не была свобода человека, всегда должна сохраняться нить, связывающая его с государством. Роль последнего является решающим фактором всего процесса развития, именно от него зависит формирование благоприятного социокультурного пространства для самореализации каждого человека, а не только избранных. Однако XX век не прояснил в должной мере сущность государства, его место и роль в жизнедеятельности людей. Хотя интерес к проблеме, как известно, во все времена был огромен[39]. В общественном сознании и отчасти в научной среде превалирует формационная трактовка государства в качестве структуры, стоящей вне общества или над ним, противостоящее ему[40]. Сегодня это весьма односторонний подход, которым не исчерпывается суть данного института. Если взглянуть на государство с цивилизационных подходов к истории, который уже приносит плоды в отечественной правовой науке[41], то выявляется гораздо более широкий спектр его функций: выступает как олицетворение народности, правосудия и справедливости, хранитель исторических традиций, а также целостности и безопасности, организатор сбора налогов, учета и распределения его результатов, крупных ирригационных работ и т. д.

Актуальная задача начала нового столетия – создание эффективного государства усиливает значение рассмотрения соответствующих параллелей. Пора отойти от односторонних подходов и приступить к формированию понятия современного демократического государства. Государство представляет собой качественную ступень организации общества. Оно – новое сообщество людей. Следовательно, государственно-правовые институты являются институтами самого общества. Сила государства - в открытости обществу. Прозрачность и степень вовлечения граждан в процессы его деятельности характеризуют развитость государства как демократического и правового общественного института. Посему государство не может следовать только интересам группы людей, оно - достояние всего общества[42]. Забвение этой формулы неизбежно ослабляет государство, разрывает его связь с обществом и рано или поздно разрушает его. Подавление оппонентов, игнорирование мнения оппозиции и меньшинства приводят к конфронтации, отстраненные и ущемленные социальные силы формируют своеобразные «качели», вносящие в общество напряжение и отвлекающие от задач созидания[43]. Монополизация «политического рынка», как справедливо заметили и , закономерно приводит к росту радикализации вытесненных с реального поля политики социальных слоев общества[44].

Отрадно, что ученые-юристы, вливаясь в «бурление» гуманитарной мысли, ведут глубокое научное осмысление проблемы. В современных исследованиях через призму ценностных измерений все более воплощается новая парадигма учения о государстве. Так, триаду известных классических признаков последнего (наличие публичной власти, территориальная организация населения, система налогов и сборов) дополняет двумя новыми: неразрывная связь с правом и суверенитет[45]. перечисляет следующие элементы государства: гражданин (население), территория и границы, организация публичной власти, публичные отношения, бюджет и налоги, участие в мировом сообществе[46].

Постановка вопроса о признании, с одной стороны, права и, с другой – гражданина в качестве основополагающих признаков государства имеет непреходящее методологическое значение. Во-первых, взаимосвязь государства и права проявляется как на генетическом и сущностном уровнях, так и в системно-структурном и деятельном аспектах. Именно через законы (правила) общество и государство вели диалог, с их помощью наращивалась публичная власть, устанавливались права, обязательства и повинности, обустраивалась территория, в общем, налаживалось управление страной. Во-вторых, признание гражданина государствообразующим фактором вполне соответствуют конституционным нормам, закрепляющим народ носителем суверенитета и единственным источником государственной власти[47]. Только превратив человека из простого участника в полноправного субъекта управленческих отношений, мы сможем утвердить в обществе культуру уважения к личности и задействовать «архимедов рычаг» публичного управления, кратно повысив его действенность и результативность[48]. В соответствии с вышеизложенным государство следует определить как социально-правовой институт (организацию) граждан, призванный управлять обществом, обслуживать его интересы и обеспечивать единство и территориальную целостность страны.

Управление - необходимый инструмент упорядочения общественных отношений и в реальной жизни проявляется по - разному[49]. Выделяемые в теории разновидности управления, на практике составляют единое целое - взаимодействуют, дополняют друг друга, составляют управленческую надстройку, обеспечивающую функционирование социальной системы в целом[50]. Не умаляя значимость и исходящее значение иных разновидностей управления, следует признать, что в иерархии соответствующих отношений силу ведущего звена сохраняет государственное управление. Последний задает тон всей системе социального управления, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами. Прежде всего, его отличает наличие государственной власти, которое определяюще влияет на характер этого вида управления и единодушно выделяется и признается во всех исследованиях, независимо от различий в трактовках[51]. В указанных работах государственная власть характеризуется через категорию «подчинения» одной стороны властеотношения другой, всех членов общества - воле одного лица, ограниченной группе лиц либо господства людей над людьми.