Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 16 )

Проблемы функционирования института исполнительной власти, на наш взгляд, можно разделить на две группы: первые связаны с ее организацией как ветви государственной власти, которая включает собственно внутреннее строение, т. е. рациональное распределение властного «потенциала» по горизонтали и вертикали, и вторые относятся к ее деятельности, т. е. выбору и использованию адекватных форм и методов при практической реализации управленческих задач и функций. С учетом изложенной конфигурации проблематики попытаемся предложить дальнейшие наиболее значимые направления совершенствования исполнительной ветви государственной власти Таджикистана.

1.Правовое закрепление организационных форм исполнительной власти. Следующее магистральное направление в совершенствовании организации исполнительной власти связывается с правовым закреплением организационно-правовых форм управления и определением четких критериев их создания. Идея законодательного регулирования системы органов исполнительной власти уже не первый год вынашивается в научных кругах. Здесь важно, на наш взгляд, провести вначале ясный и недвусмысленный водораздел между носителями исполнительной власти и иными организационно-правовыми формами управления, где приоритет правительства, министерств и государственных комитетов с учетом наличия конституционных установок является бесспорным, что в общих чертах нашло закрепление в законодательстве. Не менее значимым представляется правовое закрепление иных наиболее распространенных организационных форм управления – комитетов, агентств, служб, инспекции, департаментов, управлений (главных управлений), комиссии, центров, отделов. Каждая из названных организационных структур, охваченных текущим законодательством понятием «ведомства», нуждается в недвусмысленной правовой характеристике и закреплении оснований образования.

Фиксация той или иной организационно-правовой формы, как справедливо замечено учеными, связана с установлением и разграничением компетенции органов государственного управления, осуществляющих государственно-властную исполнительно-распорядительную деятельность[645]. При этом, при решении обозначенной задачи важны, как учет зарубежной управленческой практики, так и накопленный национальный опыт организационного строительства. Обращение к последнему показывает, что например, комитеты создавались как органы государственного управления межотраслевой компетенции, близкие по характеру деятельности к государственным комитетам. Схожесть обеих организационных форм заключалась также в том, что ими руководили председатели. При этом комитеты создавались как на республиканском, так и на местном (региональном) уровне управления. В первом случае они образовывались либо при Президенте, либо при Правительстве республики. При характеристике их правового положения обращалось внимание на более высокое правовое положение и широкие полномочия государственных комитетов[646].

Эти различия сохраняют силу и в настоящее время, лишь с той разницей, что председатели комитетов теперь не являются членами Правительства республики. Изложенное позволяет определить комитеты как разновидность организационно-правовых форм государственного управления межотраслевой компетенции, создаваемой для выполнения специальных координационных функций в отведенной смежной сфере деятельности, обладающей компактным (уменьшенным) аппаратом управления и не обладающей, как правило, нижестоящими звеньями прямого подчинения.

Что же касается другой организационно-правовой формы – агентств, то ретроспективный анализ их эволюции в отечественной системе управления выявляет небезынтересные зависимости. Первоначально в советской системе управления они рассматривались как специализированные «государственные организации» по представительству, охране прав и законных интересов (пример - деятельность агентств по авторским правам). Качественно новый этап развития одноименных структур прослеживается с обретением государственной независимости, где агентства приобретают самостоятельные государственно-властные полномочия. При этом, что особо примечательно, их новый управленческий «облик» носил явный оттенок относительной независимости в системе исполнительно-распорядительных отношений. По общему правилу, в отличие от комитета, агентство имело собственную управленческую иерархию и приданные организации (службы) и было вправе дополнительно, к ранее осуществляемым функциональным задачам, вести в отведенной сфере деятельности, как регулирование, так и юрисдикционную деятельность, а также оказывать публичные услуги. Анализ спектра возложенных на агентства функций свидетельствует о том, что в национальном организационном строительстве была найдена гибкая структура, позволяющая в зависимости от факторов, влияющих на систему исполнительной власти, адекватно реагировать на запросы управленческой практики.

Обобщение национального опыта позволяет с большой долей уверенности предположить дальнейшее сохранение позиций агентств в системе государственного управления, однако наиболее эффективному использованию потенциала выявленной организационной формы в механизме реализации исполнительной власти могла бы способствовать некоторая корректировка сфер приложения их потенциала. Современное видение названных структур представляется перспективным в направлении преобразования их в квазигосударственные органы с постепенным переводом на режим самостоятельной деятельности вне собственной системы исполнительной власти на базе ориентации к выполнению снабженческо-распределительных функций либо оказанию гарантированных государственных (публичных) услуг населению с преимущественным «акцентом» на рыночные принципы деятельности.

Не меньший интерес представляет судьба еще одной зародившейся на заре независимости Таджикистана организационно-правовой формы управления – службе. В дополнение к ранее высказанным соображениям, нелишне вновь обратиться к истории зарождения структур с аналогичным названием. Опыт показывает, что службы обычно создавались в системе государственных комитетов (с редким исключением в министерствах) и к их названию приставлялся термин «государственная». Термин «государственная служба», как представляется, употреблялся для указания на относительно обособленное функционирование в структуре соответствующего органа исполнительной власти. Службы наделялись функциями ведения общего мониторинга, сбора и анализа данных, необходимых для расчетов либо определения показателей социально-экономического развития, осуществления политики и т. д. При этом, что не менее важно, на старте развития они не имели полномочии юрисдикционного характера[647].

Обращение к истории важно и в том плане, что она позволит найти оптимальную формулу соотношения двух организационных форм, - служб и инспекций в системе государственного управления, что не первый год стоит на повестке дня. Административная практика России, например, пошла по более упрощенному пути, упразднив вторые и возложив на первые контрольно-надзорные функции. Между тем, украинский опыт убеждает, что рано отправлять в «архив» государственные инспекции. Как особый вид органов государственного управления, последние не только призваны контролировать и наблюдать за выполнением правил, установленных в определенной сфере управления, но и вправе применять установленные законом административные санкции за их нарушения[648].

Изложенные соображения дают основания выявить новую конфигурацию рассматриваемых организационных структур в механизме реализации исполнительной власти, где возврат к истокам применительно к службам в корреспонденции с дальнейшим использованием инспекции в «классическом» назначении, становится наиболее оптимальным направлением. При этом, целесообразно в законодательном порядке зафиксировать возможность «перерождения» инспекции в службу в случае наделения его дополнительно функциями по обобщению и сбору информации в сфере деятельности.

Наконец, есть резон остановиться на характеристике другой группы организационно-правовых форм, каковыми выступают департаменты и управления (главные управления). Широко используемый в западной системе управления термин «департамент» сравнительно недавно воспринят в организационном строительстве республики. Бум его повсеместного применения в обозначении структурных подразделений министерств и ведомств приходится на начало 2000 годов. Однако после утверждения Президентом республики новой структуры центральных органов исполнительной власти (ноябрь 2006) Правительство республики отошло от прошлой практики. Ни в одной из обновленных структур министерств и ведомств более не значатся подразделения с названием «департамент», ведущими структурными единицами вновь закрепляются главные управления (либо управления).

Остается лишь догадываться относительно мотивов изменения в организационной политике Правительства республики. Заимствование департаментов в качестве организационных форм в национальной системе управления не следует рассматривать как произвольный акт либо очередной «каприз» государственного аппарата. Скорее всего, оно результат более глубинных процессов, связанных с переосмыслением организующей миссии государства в связи с изменениями материальных условий жизни общества. Ведь, являясь результатом организационного творчества западной модели управления и выступая в одном случае самостоятельными структурами государственной администрации (например, в США), а в другом – составными подразделениями органов исполнительной власти (например, в государствах континентальной Европы), департаменты несли в себе определенную идеологическую управленческую нагрузку. В условиях рыночной экономики, основанной на свободе товаропроизводителя и значительном весе частного сектора, настоящие организационные структуры не были ориентированы на непосредственное государственное управление[649]. В тех же странах, где под воздействием обстоятельств предпринимались меры по усилению их управленческой роли, преобразования протекали в рамках строгих юридических конструкций, устанавливаемых нормами административного права[650]. Что касается природы управлении (главных управлении), широко распространенных в отечественной практике организационного строительства со времен советской формы правления и выступавших, как правило, в качестве наиболее укрупненных структурных подразделений органов государственного управления, то их назначение определялось сущностью сложившейся на тот период командной системы управления.

Название органа управления не есть произвольный акт, оно является отражением его компетенции, форм и методов деятельности. Поэтому нам представляется преждевременным отказ от использования департаментов в качестве организационных форм управления. Они востребованы в новых условиях, когда происходит переосмысление управленческой миссии государства, усиливаются его регулирующие и контрольные функции, что не может не отражаться в компетенции, формах и методах деятельности органов исполнительной власти. Данный посыл важен и в том плане, что обновленные положения, например, министерств и государственных комитетов, в большинстве случаев ориентируют их на реализацию функции по «нормативно-правовому регулированию» в определенной сфере деятельности, что, бесспорно, предполагает наличие департаментов во внутриорганизационном строении последних. Иной вариант приводит к однозначному выводу, что административные декларации, призывающие к кардинальному пересмотру роли органов исполнительной власти, логически не согласуются с реализуемыми организационно-правовыми мерами.

2.Рационализация организационной структуры исполнительной власти. Поставленная задача достижима при оптимальном распределении управленческих функций, что позволит выстроить гибкий, мобильный, динамично функционирующий механизм реализации исполнительной власти. В процессе дальнейшего реформирования исполнительной власти целесообразно расширение самостоятельности и повышения ответственности министров и председателей государственных комитетов. Эти государственные должности, отнесенные обновленным законодательством к группе политических должностей, должны быть превращены в ключевые фигуры отраслевого и межотраслевого управления и играть ведущую роль в практической реализации задач и функций государства[651]. К такой постановке вопроса настраивает необходимость творческого переосмысления с учетом особенностей национальной системы управления опыта функционирования «службы старших государственных служащих» в США, Австралии, Новой Зеландии, Венгрии, нацеленной на уменьшении фрагментарности, укреплении организационного потенциала и обеспечении лучшей основы в деле подготовки востребованных управленческих кадров[652].

Посему есть все основания признать потенциальную возможность замещения указанных должностей высококвалифицированными кадрами, а в ближайшей перспективе приступить к формированию национального корпуса государственных (страновых) менеджеров, что потребует от политического руководства подбора кандидатов на указанные должности исключительно по профессиональным качествам.

Должности министров (председателей государственных комитетов) прямо предусмотрены в Конституции Республики Таджикистан. Подобная констатация, по существу, позволяет отнести их к группе конституционных государственных должностей, а возглавляемые ими структуры признать головными органами исполнительной власти в отведенной сфере деятельности[653]. Конституционные положения служат весомым основанием определения их правового положения в системе государственного управления и иерархии публичной администрации в целом[654]. Между тем, анализ показывает, что развитие законодательства страны в поднятом аспекте не вполне согласуется с конституционными установками, и имеют место очевидные факты принижения роли указанных ведущих должностей в административном законодательстве. Так, в обновленном Реестре государственных должностей Республики Таджикистан, утвержденном Указом Президента Республики Таджикистан от 2 августа 2008 г. № 000[655], должности «министр Республики Таджикистан» и «председатель государственного комитета Республики Таджикистан» закреплены не только после должностей руководителя исполнительного аппарата Президента республики и его первого заместителя, но и должностей государственных советников Президента страны, что никак не соответствует степени их ответственности в целостном механизме управления страной.

Министры и председатели государственных комитетов в силу того, что являются полноправными членами Правительства Таджикистана - ведущего органа государственной исполнительной власти, с точки зрения иерархии, имеют бесспорный приоритет. Положения упомянутого Реестра не только искажают конституционную конструкцию государственного управления, но и на практике оборачиваются «мелочной опекой», дублированием и вмешательством в «поле» оперативной деятельности министерств со стороны подразделений президентского аппарата, что отрицательно сказывается на качественных параметрах государственного управления.

С учетом высказанных положений и обобщения зарубежной управленческой практики мы выступаем за коренное обновление национальной административной системы на базе формирования гибкой, оптимальной и компактной структуры центрального звена исполнительной власти, что обеспечит эффективное управление государственными делами, устойчивое развитие страны и последовательность процесса экономических и социальных преобразований, находящихся все еще под воздействием затянувшегося мирового финансового кризиса.

Предлагаемые организационные новеллы ориентированы на формирование ведущих должностей в государственной администрации по «блочному типу», основанной на повышении роли и ответственности основных правительственных структур – министерств и государственных комитетов в корреспонденции с формированием широкого поля их самостоятельности в достижении показателей развития в отведенной сфере деятельности. Организационные преобразования первой фазы, например, позволят приступить к компактному функционированию 10 министерств и 4 государственных комитетов.

В частности, предлагается следующая структура Правительства Республики Таджикистан:

-Президент Республики Таджикистан – Председатель Правительства Таджикистана – общее руководство Правительством республики и прямое курирование структур административно-политического блока;

-Премьер-министр - организация работы Правительства и руководство Исполнительным аппаратом Президента Республики Таджикистан;

-Первый заместитель Премьер-министра – курирует структуры экономического блока и одновременно замещает пост руководителя (министра либо председателя государственного комитета) ведущего на текущий момент звена экономической сферы;

-Заместитель Премьер-министра – курирует структуры блока социального развития и одновременно замещает пост руководителя (министра либо председателя государственного комитета) ведущего на текущий момент звена социальной сферы;

-Экономический блок:

1.Государственный комитет по экономике и промышленной политике;

2.Министерство сельского и водного хозяйства;

3. Министерство коммуникации;

4.Министерство финансов и казначейства

-Социальный блок:

6.Государственный комитет по образованию и науке;

7.Министерство здравоохранения, спорта и туризма;

8.Министерство социальной защиты населения;

9.Министерство культуры и информационной политики

-Административно-политический блок:

10.Комитет государственного контроля (функционирует на общественно-государственных началах);

11.Министерство юстиции;

12.Министерство внутренних дел;

12. Министерство иностранных дел;

13.Министерство обороны;

14.Министерство чрезвычайных ситуации и гражданской обороны.

Приправительственные органы, официально именованные ведомствами, в обязательном порядке оформляются соответствующими актами Правительства республики, где полагаем целесообразным создание следующих организационных структур государственного управления:

1.Служба национальной безопасности;

2.Пограничная служба;

3.Служба контроля за оборотом наркотических средств;

4.Служба экологического мониторинга и землепользования;

5.Комитет по строительству и архитектуре;

6.Комитет статистики и стандартизации;

7.Комитет по административной реформе.

В процессе организационных преобразований, полагаем, целесообразно пересмотреть концепцию дальнейшего функционирования «органов при Президенте», что сориентирует главу исполнительной власти к деятельности преимущественно путем руководства Правительством республики и использования его властного потенциала. С учетом изложенных соображений, предлагается преобразовать Управление государственной службы при Президенте республики в Комитет по вопросам государственной службы в составе Исполнительного аппарата Президента страны со статусом самостоятельного ведомства, при этом считаем приемлемым предоставление руководителю указанного подразделения статуса министра.

Далее, полагаем возможным преобразование двух припрезидентских органов - Агентства по контролю за наркотиками и Агентства по статистике в приправительственные ведомства, применительно к другой структуре аналогичного статуса - Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией предлагается более радикальная мера - его упразднение и передача функциональных полномочий соответственно национальному органу финансового аудита, вновь образуемому Комитету государственного контроля и Прокуратуре страны. Совет Безопасности и Совет юстиции, отнесенные в соответствии с президентскими актами к «иным центральным органам исполнительной власти», исключаются из этого перечня и приобретают статус совещательных структур при Президенте республики[656]. Представляется, что более эффективной реализации полномочий Главы государства и исполнительной власти способствует образование при Президенте различных комиссий и советов. Так, наиболее приемлемым представляется создание при Президенте республики двух национальных комиссий - по делам семьи, матери и ребенка и по делам молодежи, а также двух национальных советов - по развитию предпринимательства и инвестиционной деятельности и по развитию институтов гражданского общества.

Предложенная система центрального звена государственного управления, ликвидировав многократные случаи дублирования функции и структур, способствует слаженной и синхронной организации исполнительной власти и в совокупности позволит последовательно добиться заметного сокращения административного аппарата. Она также нацелена на эффективное расходование ассигнуемых на управление бюджетных средств с опорой на всемерное использование человеческого потенциала. В этой связи с учетом того, что в предполагаемой структуре Правительства республики предусматривается возможность одновременного занятия двух государственных должностей (например, премьер-министр (заместитель премьер-министра) - руководитель Аппарата Президента или заместитель премьер-министра одновременно министр либо председатель государственного комитета и т. д.), возникает необходимость во внесении изменений и дополнений в законодательство о государственной службе.

Иллюстрируемые преобразования нацелены на создание блочных «мозговых центров» по реализации выработанной стратегии и ее текущей корректировке, основанной на усилении значения и самостоятельности заместителей Премьер-министра[657]. Они в тесном взаимодействии с профильными членами Правительства должны превратиться в ключевые фигуры осуществления программных целей и задач в развитии экономики и социальной сферы республики. В свете изложенной модели, превращаясь в некий «текущий штаб координации», более весомые позиции приобретает Президиум Правительства Республики Таджикистан, куда в соответствии с законодательством по должности входят Премьер-министр и его заместители[658]. Именно данное структурное подразделение становится мощной опорой его главы - Президента страны по предварительной коллегиальной «диагностике», принимаемых на заседаниях Правительства решений[659].

3.Совершенствование механизма реализации исполнительной власти. Качество государственного управления напрямую зависит от совершенствования деятельности носителей исполнительной власти, создания слаженного механизма их эффективного функционирования, что со всей очевидностью предполагает модернизацию административного аппарата в соответствии с новыми ценностями, требованиями и ожиданиями общества. Именно необходимость решения изложенных задач предопределило принятие Концепция совершенствования структуры государственного управления Республики Таджикистан[660], в которой декларируется реализация принципов «хорошего управления», основными из которых признаются предсказуемость, открытость и информированность процесса принятия политики; подчиненная профессиональной этике государственная служба; ответственная перед избирателями за свои действия исполнительная власть; активное гражданское общество; верховенство закона в действиях всех участников государственной политики[661]. Предполагается, что в результате организационных преобразований система государственного управления приобретет такие характеристики, как «честность» и «объективность», «отзывчивость» и «прозрачность», измеряемые соответствующими критериями.

В свете настоящих политических установок наиболее значимыми и востребованными направлениями модернизации деятельности субъектов исполнительной власти на современном этапе, на наш взгляд, выступают стандартизация выполнения управленческих функций и повышение качества публичных услуг, упрощение административных процедур, развитие договорных начал в управленческой деятельности, внедрение информационно-коммуникативных технологий и рейтинговых показателей оценки, передача выполнения функций в органы местного самоуправления, саморегулируемым организациям, негосударственный сектор и т. д. Но все эти заслуживающие внимания и поддерживаемые в научных кругах направления лишь в том случае могут дать желаемый эффект и послужить улучшению показателей повседневной публичной управленческой деятельности, если будет достигнут качественно новый уровень профессионализма на государственной службе и выработаны мотивационные стимулы поддержания его постоянного роста.

4.Повышение профессионализма на государственной службе. Профессионализм в научной литературе определяется как «глубокое и всестороннее знание правил и процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности»[662], для чего служащий должен иметь соответствующую общую и специальную профессиональную подготовку, полученную в установленном порядке. Профессионализм тесно корреспондирует с другим управленческим явлением – компетентностью, отражающим объем знаний и опыт работника. Поэтому рассматриваемые явления взаимосвязаны и прямо пропорциональны. Профессионализм стимулирует расширение и повышение уровня знаний, накапливание опыта работы, развитие организаторских способностей, надлежащий уровень служебной и исполнительской дисциплины. Компетентность и профессионализм – главные приоритеты при оценке государственного служащего. Именно по этому критерию, прежде всего, должно отдаваться предпочтение при отборе кандидата на вакантную государственную должность, выделяя наиболее достойного, имеющего лучшую подготовку, большой опыт, стаж работы по специальности, проявившему на деле свои организаторские способности. Значение фактора профессионализма и компетентности особо возрастает в период трансформации общества в новое состояние, в период проведения глубоких преобразований[663]. Ведущие современные мировые державы, такие как Австрия, Италия, Германия, Франция, лишь проведя после второй мировой войны реформу своих государственных служб, смогли добиться желаемых результатов в показателях экономического и социального развития[664].

Вступление в силу в Таджикистане обновленного Закона от 5 марта 2007 г. № 000 «О государственной службе», бесспорно, открыло новую страницу в развитии публично-правовых отношений[665]. Развивая положения предыдущего закона[666], он закрепил новые требования правовой регламентации государственно-служебных отношений, соответствующие международным стандартам. К таковым, в частности, относятся конкурсный порядок замещения вакантных административных государственных должностей и исключительно контрактный порядок трудовой деятельности служащих (ч.4 ст.13). Рассматриваемые положения имеют непреходящее значение и, на наш взгляд, еще неполностью осмыслены организационным сознанием. Ведь в основу концепции настоящего Закона положено новое представление о механизмах управления трудовыми ресурсами: положение определенной части чиновничества, составляющей, по существу, костяк государственного аппарата, приближается к статусу наемных работников и, соответственно, теряет статус некой «закрытой корпорации»[667].

Введение трудового договора на государственной службе примечательно с двух позиций – во-первых, создаются организационно-правовые предпосылки стимулирования эффективности работы государственных служащих (в т. ч. оплата по результатам труда) и оценки их деятельности на определенный период, во-вторых, вводится договорный режим взаимоотношений между государством и служащим, где последний выступает, скорее, в качестве нанятого на основе доверия эксперта-профессионала по реализации публично-правовых функции. Конкурсный же порядок замещения должностей не только должен способствовать развитию правовой базы противодействия бюрократизму, коррупции, произволу, практике подбора кадров по принципу личной преданности, но и преследовать цель путем привлечения «свежих сил»» поднять уровень профессионализма и компетентности на государственной службе[668].

Между тем, несмотря на предпринимаемые организационные и правовые усилия, качественный состав государственных служащих в Таджикистане оставляет желать лучшего. Значительная часть чиновников проявляет слабую профессиональную подготовленность, а порой некомпетентность во вверенной сфере деятельности. Критически низким остается правовая культура работников государственных органов, в особенности, структур исполнительной власти[669]. По оценкам специалистов, профессионализм на государственной службе оказался намного ниже не только уровня современных требований[670], но и по некоторым решающим параметрам по сравнению с советским периодом развития. В лихие годы гражданского противостояния страна растеряла единую систему подбора и расстановки кадров, злобой дня стала чрезмерная, чаще безрезультатная, сменяемость последних на некоторых уровнях управления. Пользуясь «удачным моментом», в государственный аппарат пришло много людей некомпетентных, необладающих специальными знаниями[671]. Нельзя не заметить, что вялое состояние национальной экономики является следствием, в числе прочих, ошибок, допущенных в подборе административной команды и других руководящих кадров. Посему следует признать, что в республике существует не проблема с кадрами, а скорее, проблема с подбором и расстановкой кадров, о чем свидетельствуют результаты социологических опросов государственных служащих[672].

Так, на вопрос анкеты «На Ваш взгляд, по каким критериям осуществляется подбор работников органов исполнительной власти?», если в предыдущем опросе (2008 г.) 9% респондентов указывали на учет принципа «свой человек» и лишь отдельные лица отмечали наличие в этом деле случаев групповщины и кумовства, то в новом опросе (2013 г.) – на этот критерий сослались 34%, а на случаи местничества и кумовства указали уже 12% респондентов. Далее, оба опроса выявили неудовлетворительное внимание служащих к повышению своего профессионального уровня. Если в ходе первого опроса было установлено, что 5% опрошенных для повышения профессиональных знаний пользуются научной и учебно-методической литературой, то при повторном опросе эта цифра равнялась 2%. Причем, если в первом опросе эта ситуация вполне удовлетворяла 52% респондентов, то в повторном цифра достигла 63%. Далее, опросы выявили устойчивую тенденцию неудовлетворенности персонала выполняемой работой, связанной со слабой заинтересованностью их значительного числа в результатах своей деятельности из-за невысокой заработной платы, отсутствием системы стимулов за результативную деятельность, четких показателей оценки работы, возможности служебного роста, наличия местничества и кумовства.

С сожалением приходится констатировать все увеличивающийся разрыв между сложностью решаемых государством задач и уровнем квалификации государственных служащих на всех уровнях управления. Справедливости ради следует заметить, что Управление государственной службы при Президенте страны и приданная ему учебная структура – Институт повышения квалификации государственных служащих активно используют различные формы обучения, в том числе, и проведение учебных и ознакомительных семинаров, организовывая при этом изучение норм Закона «О государственной службе», других нормативных правовых актов. Однако эти организационные меры не приводят к качественному улучшению государственной службы, так как, на наш взгляд, сохраняют силу, определяющие негативные факторы.

Так, небезынтересным представляется сопоставление ответов респондентов на вопрос «Какие факторы на современном этапе отрицательно влияют на эффективность государственного управления?»[673]: коррупционные явления - 54% (65%), низкий уровень материально-технического обеспечения государственной службы - 53% (48%), нехватка профессиональных знаний и навыков работников госаппарата - 26% (50%), отсутствие прозрачности в работе госструктур – 22% (35%), нехватка необходимых штатных единиц -19% (18%), повтор служебных задач и функции – 17% (20%), отсутствие четкого регулирования должностных обязанностей - 9% (7%)[674]. В целом, несмотря на некоторый прогресс, достигнутый в результате последовательно предпринимаемых мер, уровень профессиональной подготовки государственных служащих, подбор и расстановки кадров, а также организации исполнения законов сохраняют силу устойчивых проблем на государственной службе.

Практика показывает, что неудовлетворительный уровень профессионализма в управлении не только тормозит прекрасные идеи и замыслы, но и деформирует конкретные политические и государственные решения[675]. Поэтому кадровый состав необходимо готовить с опережением, отдавая первостепенное значение формированию у них передовых мировоззренческих позиций, вытекающих из базовых ценностей развития нашего общества и государства. Кроме того, требуется определить новые компетенции в условиях быстрых перемен и, соответственно, пересмотреть подходы в составлении учебных программ обучения государственных служащих. Важно особо выделить программы повышения квалификации по таким курсам, как эффективность административных процедур, современная государственная служба и новые ценности, информационные и мобильные технологии, работа со СМИ, языковая грамотность и культура общения, управление программами и проектами. В подготовке новых управленческих кадров главное четко определить цели и не растерять генеральную линию, которая заключается, на наш взгляд, в изменении управленческой ментальности - восприятие государственным служащим обратившегося к нему гражданина не как докучающей обузы либо куда хуже - «источника дополнительного денежного довольствия», а как потребителя услуг, которых он обязан ему предоставить[676].

Выяснилось также, что при исполнении служебных задач большинство респондентов (66%) опираются на нормативные правовые акты (законы и должностные инструкции). В то же время, 49% заявили, что должностные инструкции не способствуют равномерному распределению задач между государственными служащими. Ответы, с одной стороны, предполагают необходимость широкого правового обеспечения процесса государственной службы, с другой - выдвигают необходимость пересмотра традиционного подхода к назначению должностных инструкций. Интервьюирование отдельных респондентов свидетельствует о решающем влиянии субъективного фактора в вопросе распределения задач между государственными служащими, что не способствует равномерному и справедливому распределению рабочего времени и разумному использованию времени отдыха.

В этой связи целесообразным представляется переход к разработке административных регламентов применительно к каждой структуре и должностной единице. В отличие от термина «должностная инструкция», термин «должностной регламент» носит качественно иную идеологическую нагрузку. Выступая своеобразным «компасом» служебной деятельности, он ясно и прозрачно закрепляет ход дальнейшего карьерного роста. Модель «регламентной организации работы» формирует устойчивую правовую базу эффективности государственного управления и может иметь положительное влияние не только на обеспечение регулирования внутриорганизационных и межведомственных отношений, но и сношение органов исполнительной власти и их служащих с гражданами, предпринимательским сектором и структурами гражданского общества. В подобного рода административных правовых актах, четко определив показатели выполнения должностных обязанностей, можно предусмотреть совокупность мер последовательного поощрения служащего за их эффективное выполнение (в квартал, полугодие) и по итогам года при оценке деятельности. Поэтому целесообразно внесение соответствующих поправок в законодательство о государственной службе.

Учитывая нынешнее, поистине удручающее состояние отечественной государственной службы, необходимо на платформе ее критического восприятия выявить наиболее значимое звено и выстроить линию по последовательному исправлению ситуации. Ибо сейчас уже совершенно ясно, что из-за наличия комплекса проблем на государственной службе, реформы в других сферах явно вязнут в трясине аппаратного бессилия и своеволия, молчаливого сопротивления чиновников, сочетающегося во многих случаях с их безразличием. В данном случае «архимедов рычаг» мы усматриваем в совершенствовании организации и проведении проиллюстрированных выше конкурсов. Нынешняя практика организации и проведения последних выхолащивает суть идеи, искажает волю законодателя и низводит до формальных процедур. Например, при новом опросе лишь 26% респондентов выразили удовлетворение порядком проведения конкурсов и 25% - порядком проведения аттестации государственных служащих. Из этого следует, что система управления человеческими ресурсами на государственной службе все еще не соответствует современным потребностям. Недовольство солидной численности респондентов порядком подбора и расстановки кадров предполагает дальнейшее совершенствование порядка проведения конкурсов.