Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 4 )

Поэтому правильное осмысление свойств исполнительной власти, выступающих определяющим фактором эффективности государства[121], с одной стороны, способствует использованию ее силы и потенциала в развитии общества, а, с другой стороны, позволит минимизировать их возможные отрицательные, побочные воздействия. Следует констатировать, что известные свойства государственного управления – организованность, целенаправленность, динамичность, урегулированность и т. д. явно присущи природе исполнительной власти[122]. Благодаря им последняя налаживает повседневное управление общественными отношениями в экономической, социальной и административно-политической сферах. Далее, имеют место некоторые важные свойства, которые присущи только исполнительной власти и раскрывают ее содержание.

Прежде всего, эта ветвь государственной власти не знает перерыва либо «паузы» в деятельности, что позволяет ей первой среди ветвей власти определить свое отношение к изменениям в общественной жизни и управленческой среде. В случае выхода общественных процессов за пределы правового поля либо возникновения чрезвычайных природных явлений исполнительная власть обязана быть первой в деле утверждения порядка и организации. Но непрерывная практическая деятельность может волю исполнительной власти поставить выше установок законодателя и требований нормы права[123].

Далее, исполнительную власть отличает предметный характер, она наиболее близка к объектам управления и, следовательно, имеет прямое влияние на их деятельность и поведение. В этом смысле можно сказать, что исполнительная власть выступает в качестве своеобразного «посредника» между объектами управления и иными ветвями власти. Это свойство позволяет исполнительной власти выработать и реализовать комплекс практических организационных, координационных и контрольных мер в направлении исполнения законов. Результативность организации обороны страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства, деятельности государственных предприятий и учреждений, общее оформление негосударственных структур (частных, общественных, кооперативных) тесно связаны с деятельностью исполнительной власти. «Нет ни одной из сторон общественной жизни, - пишет известный французский ученый-административист Г. Брэбан, - которое полностью выпадало бы из административно-правового контроля»[124]. Иллюстрируемое свойство выражается и в том, что исполнительная власть располагает огромным арсеналом материальных, технических, экономических, организационно-правовых и морально-идеологических ресурсов.

Наконец, важным и заслуживающим внимания свойством исполнительной власти выступает ее универсальность. Последнее выражается в том, что исполнительная власть задействована не только на исполнении, но и в определенном объеме способна на правотворческую и правоохранительную деятельность. Не секрет, что другие ветви государственной власти не располагают этим свойством: т. е. насколько законодательная власть не может осуществлять непосредственную правоохранительную деятельность, настолько судебная власть не имеет прямых полномочий по правотворчеству. В этой связи по существу правильно подметил, что «исполнительная власть более всего копирует государство…на своем уровне «законодательствует» - занята правотворчеством, «судит» - осуществляет юрисдикционную деятельность»[125].

Универсальное свойство исполнительной власти вытекает из природы государственного управления. Оно позволяет не допустить в обществе «вакуума» власти и в случае необходимости временно «покрыть» недостатки и упущения в работе других ветвей власти. Но с другой стороны, в этой потенциальной способности исполнительной власти кроется серьезная опасность: она создает реальную возможность подмены (присвоения) полномочий и нередко даже поглощения ею других ветвей власти[126]. Такая ситуация может являться прямым следствием неэффективности и пассивности законодательной (представительной) и судебной власти. Именно поэтому общество крайне заинтересовано в активных, действенных, профессиональных и научно обоснованных стремлениях всех ветвей государственной власти. В противном случае, в деятельности исполнительности власти начинает преобладать «синдром скорпиона-самки», при этом, «поглощая» иные ветви власти, она пропорционально теряет изначально заложенное сущностное предназначение в обществе.

Вышеизложенные свойства исполнительной власти, на которые мы сочли необходимым обратить внимание, прямо вытекают из ее содержания. Они в свою очередь определяют формальные признаки этой ветви власти. Так, дополнительно к выявленным на базе обобщения позиций ученых признакам (иерархическое, вертикальное (уровневое) построение, структурность, наличие профессионального корпуса служащих, подзаконность, исполнительно-распорядительный характер деятельности) в юридической литературе подчеркивают значимость таких черт, как производность, вторичность, организующий и оперативный характер, право распорядительства и т. д.[127]

Соглашаясь в принципе с изложенным перечнем признаков, мы склонны все же считать, что некоторые из них нуждаются в корректировке и дополнении с учетом специфики формы правления либо устройства той или иной страны. Например, часто исполнительную власть характеризуют как власть вторичную, отдавая при этом приоритет законодательной власти как первичной в том смысле, что она избирается непосредственно народом. Однако эта характеристика не приемлема для Республики Таджикистан, где исполнительная власть принадлежит президенту, избираемому прямым всенародным голосованием. В данном случае обе ветви власти страны первичны, так как имеют непосредственно мандат народа. Тем не менее, мы разделяем позицию тех ученых, которые признают старшинство законодательной ветви, которое определяется верховенством закона и его местом в жизни общества в правовом государстве[128]. Далее, наряду с вышеизложенными чертами следует назвать и единство исполнительной власти, что обусловлено унитарным устройством Таджикистана и вертикальной соподчиненностью внутри данной системы.

Таким образом, названные признаки и свойства исполнительной власти позволяют сформулировать ее определение с учетом наиболее значимых признаков как самостоятельной ветви государственной власти, представляющей собой подзаконную, организационно-распорядительную деятельность, направленную на организацию исполнения законов и реализацию иных государственных установлений в процессе управления экономическим, социальным и административно-политическим развитием страны.

Исполнительная власть ответственна перед обществом и государством, прежде всего, за организацию исполнения законодательства. В рамках своей компетенции ее носители призваны своевременно издавать правовые акты, обеспечивать реализацию законов, разрабатывать и реализовывать конкретные программы по повышению эффектности практического применения норм законов, выделять необходимые ресурсы для их реализации, осуществлять организационно-управленческие мероприятия, в частности, по правовому просвещению граждан и совершенствованию правоохранительной деятельности, осуществлять сбор, анализ и оценку информации о реальных изменениях в регулируемой сфере и на их базе готовить предложения по ее совершенствованию и т. д.[129]

Реализацию названных направлений, по существу, невозможно представить без повседневного и постоянного управленческого влияния на общественные процессы, общественные отношения и в совокупности объектов управления. Исполнительная власть необходима для налаживания сложных общественных взаимодействий в сферах экономики, социального развития и административно-политического строительства, созидательной и охранительной деятельности[130]. Только потенциал исполнительной власти способен взять на себя в полном объёме эти направления. Естественно, при этом более многообразными и гибкими становятся формы и методы деятельности исполнительной власти. Их отличает очевидная поддержка, стимулирование и создание благоприятных условия для всех видов социально-полезной деятельности.

Роль исполнительной власти в настоящий период велика и характеризуется тенденцией к усилению государственного регулирования макроэкономических процессов, что применительно к Таджикистану обусловлено, прежде всего, потребностями его переходной экономики, тенденциями глобализации и влиянием затянувшегося мирового финансового кризиса, трудностями переживаемых реформ, появлением множества субъектов экономической деятельности и усложнением на этой базе общественных связей, отношений внутри страны и за ее пределами и другими факторами. В этом контексте высказываются мнения за дальнейшее усиление исполнительной власти, мотивируя это чрезвычайными условиями современного периода, требующими решительных действий, быстроты и оперативного реагирования, высокой маневренности и гибкости руководства[131]. Другие авторы предостерегают от чрезмерного усиления исполнительной власти, полагая, что это может усугубить дисбаланс ветвей власти, вызвать известный перекос, отдалить практическое разграничение их функциональных прерогатив[132].

Представляется, что как позиция первой стороны, так и опасения второй группы ученых, политических и общественных деятелей имеют под собой основания и их не следует отбрасывать. Но истина находится где-то посередине. Сильной исполнительной власти корреспондируют не менее сильные законодательная и судебная власти, вклад которых в общее дело определяется с учетом их характера, функций и задач. Общемировая практика государственного строительства подтверждает, что на эффективное функционирование исполнительной власти в равной мере позитивно влияют полноценная законодательная (представительная) власть и независимая судебная система, основанные на высоком статусе депутата и судьи[133]. В этой связи особенно актуальным становится организация действенного законодательного и судебного контроля в отношении носителей исполнительной власти[134]. В противном случае – стремление к авторитаризму, произвольные действия, разбухание и бюрократизация государственного аппарата, рост коррупции среди чиновников становятся неизбежным явлением публичной администрации.

Исполнительная власть остается основным инструментом государственного управления. Качество и эффективность последней в определяющей степени зависят от уровня деятельности именно этой ветви государственной власти[135]. Являясь объективной необходимостью, именно она «все чаше выступает как организующая деятельность государства»[136]. Применительно к конкретному государству вышеназванные признаки находят воплощение в особенностях нормативно-правового закрепления ее формы.

В контексте выявления места исполнительной власти важное значение имеет, на наш взгляд, краткое изложение основополагающих принципов современной таджикской национальной государственности, прямо вытекающих из Конституции Таджикистана (1994 г.). Прежде всего, в Республике Таджикистан человек, его права и свободы признаны высшей ценностью (ч.1 ст.5 Конституции). В настоящей конституционной норме речь идет о приоритете прав человека, обеспечение которых составляет содержание политики государства и развития гражданского общества. Этот приоритет выражается также в неприкосновенности естественных прав человека. Официальное признание последней имеет непреходящее значение для укрепления конституционного строя и как своеобразный качественный элемент, внося кардинальные перемены в современное правопонимание, его места в обществе, соотношении с государством, способствует обогащению содержания такого сложного социального явления, каковым выступает право[137]. Поэтому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют цели, содержание и применение законов, деятельность государственной власти и, в частности, ее исполнительной ветви.

Далее, в Республике Таджикистан закрепляется принцип полновластия народа (ч.1 ст.6 Конституции). Народ Таджикистана признается носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Народ Таджикистана составляют его граждане, независимо от национальности. Признание народа в качестве «единственного носителя государственной власти» означает, что никто, кроме народа Таджикистана, не может претендовать на полноту государственной власти. «Ни одно общественное объединение, политическая партия, группа людей или отдельная личность, гласит часть 4 ст.6 Основного Закона, не вправе узурпировать государственную власть»[138]. Узурпация власти или присвоение ее полномочий запрещены и вполне естественно подвергаются преследованию по закону.

Реальность народовластия выражается в том, что народ, не уступая свою власть кому-либо, осуществляет ее самостоятельно и независимо от всякого рода общественных формирований (групп людей). Эта формула имеет важное практическое и перспективное значение, так как ее правильное политико-правовое осмысление способствует предотвращению двух опасных отрицательных тенденций – усиления авторитаризма и удаления граждан от официальной власти. Еще одним компонентом рассматриваемого принципа выступает то, что конституционные нормы прямо предусматривают формы осуществления народом государственной власти: непосредственно или через своих представителей. Формой непосредственного осуществления народом власти являются общенародный референдум и выборы, признанные Конституцией страны «высшим выражением» воли народа. Кроме референдумов и свободных выборов, общенародные и местные обсуждения вопросов государственной и общественной жизни также представляют собой формы непосредственного народовластия[139]. Если референдум позволяет народу принять решение по важнейшим вопросам общественной жизни, то периодично и последовательно проводимые свободные выборы раскрывают живую связь между волей народа и органами государственной власти.

В современном Таджикистане, имеющем республиканскую форму правления, управление государственными делами является общенародным и народ осуществляет свою власть каждодневно посредством своих представителей, постоянно действующих органов государственной власти и системы местного самоуправления. Из анализа конституционных норм следует еще один вывод: субъект единой государственной власти – народ Таджикистана реализует свою власть через органы государственной власти –законодательный, исполнительный и судебный, подтверждением чему служит диспозиция ст.9 Конституции. Согласно последней, государственная власть в Республике Таджикистан осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В настоящей конституционной норме, кроме функционального аспекта, скрыт также организационный аспект: каждую из функций (направлений деятельности) государственной власти (законодательную, исполнительную, судебную) непосредственно реализуют соответствующие одноименные органы. Законодательная власть осуществляется Маджлиси Оли, состоявший из двух палат – Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, исполнительная – Президентом и Правительством страны и судебная - Конституционным судом, Верховным судом, Высшим экономическим судом, Военным судом и иными общегражданскими Судами, полный перечень которых приведен в части 2 статьи 84 Конституции Таджикистана. Конституционные нормы дифференцированно закрепляют полномочия органов государственной власти (например, ст. ст. 55, 56, 57, 69, 73, 88, 89). При этом, следует иметь ввиду, что в унитарном государстве, к которым принадлежит Таджикистан, принцип разделения власти распространяется только в отношении высшего звена государственной власти[140]. На местном же уровне, упомянутые в Конституции представительные и исполнительные органы, действуя в рамках предоставленных полномочий, способствуют социально-экономическому развитию страны на соответствующем административно-территориальном уровне.

Концепция исполнительной власти, нашедшая закрепление в Конституции Республики Таджикистан, является качественно новой и существенно отличается от положений, которые содержались в изменениях и дополнениях, внесенных в последующем в Конституцию Таджикской Советской Социалистической Республики (1978г.)[141]. Сущность нововведений, прежде всего, вытекает из того, что в Республике Таджикистан утверждена президентская форма правления и официально произведено классическое разделение государственной власти. Во-первых, исполнительная власть полностью отошла к Президенту Республики Таджикистан. Теперь он является не только главой государства, но и исполнительной власти. Во-вторых, на Президента страны в соответствии с Конституцией возложено руководство Правительством республики, т. е. он одновременно является Председателем Правительства Таджикистана. В-третьих, ограничено прямое организационно-распорядительное воздействие законодательной власти на деятельность последней. Изложенные новеллы, заложившие исходные начала конструкции исполнительной ветви государственной власти Таджикистана, свидетельствуют о том, что с одной стороны, система исполнительной власти , а с другой стороны, как следствие, исполнительная власть «сместилась» в поле постоянного внимания Президента страны, который, пользуясь своими широкими полномочиями в сфере государственного управления, нашедшими закрепление в Конституции и законах республики, обрел решающее влияние на содержательную часть деятельности всех звеньев исполнительной власти[142].

Ни один из других органов государственной власти не вправе присвоить направления и полномочия органов исполнительной власти. Переход функций исполнительной власти другим органам – законодательной либо судебным, с точки зрения закона неприемлем и не имеет под собой правового основания[143]. В этой связи Конституция Республики Таджикистан намного расширила организационную самостоятельность исполнительной власти. Во-первых, с учетом требований вышеупомянутой статьи 9 Конституции, как было замечено ранее, из полномочий законодательной власти были исключены организационно-распорядительные функции в отношении органов исполнительной власти. Во-вторых, ведущие звенья системы последней в настоящее время формируются при непосредственном либо решающем участии Президента республики. В-третьих, в создании нижестоящих звеньев этой ветви определяющее влияние сохраняют вышестоящие звенья. В-четвертых, субъекты исполнительной власти центрального звена (республиканский уровень) более не подотчетны законодательному органу страны. Они ответственны и подотчетны только Президенту Республики Таджикистан. В соответствии с Конституцией (ч.3 ст.74) Правительство может заявить Президенту об отставке. Право на отставку, реализуемое посредством обращения к Президенту страны, имеет каждый член Правительства. В-пятых, заметно ограниченными оказались контрольные функции законодательной власти. Например, парламент страны 5 ст.60 Конституции осуществляет контроль лишь за исполнением государственного бюджета. Таким образом, с принятием новой Конституции в Таджикистане приступила к функционированию качественно новая исполнительная власть, построенная на принципах единства, уровневого подчинения, единоначалия, назначения[144].

Конечно, изложенные обстоятельства отнюдь не означают, что органы исполнительной власти полностью свободны от влияния законодательной власти. Последняя располагает главным средством руководящего и учредительного воздействия на деятельность системы исполнительной власти – принятие законов и других правовых актов, обязательных для исполнения. Кроме того, законодательный орган страны участвует в формировании Правительства Таджикистана. Так, согласно части 4 ст.69 Конституции, Президент представляет свои указы о назначении и освобождении Премьер-министра и других членов Правительства на утверждение совместных заседаний палат Маджлиси Оли Республики Таджикистан. Аналогичная процедура согласования с местным представительным органом государственной власти предусмотрена в отношении назначения и освобождения руководителей административно-территориальных единиц (областей, городов, районов). В соответствии с частью 5 ст.69 Конституции Президент назначает и освобождает председателей областей, городов и районов и представляет их на утверждение местным представительным органам - соответствующих Маджлисов народных депутатов.

Вместе с тем, конституционная модель исполнительной власти Республики Таджикистан нуждается в дальнейшем совершенствовании[145]. Так, часть 1 статьи 64 Конституции гласит: «Президент Республики Таджикистан является главой государства и исполнительной власти (Правительства)». Настоящая норма носит методологический изъян, так как сводит всю исполнительную власть к деятельности Правительства, утверждает неверное понимание этой ветви власти. Такая характеристика противоречит общепринятым позициям юридической науки (в частности, теории административного права). Не проявляется логическая последовательность в рассматриваемой сфере и в иных конституционных нормах. Например, из той же иллюстрированной выше статьи 64 Основного Закона вытекает однозначный вывод, что на Президента как главу государства одновременно возлагается руководство Правительством страны. Однако в части 1 ст.73 Конституции этот логический вывод не находит своего подтверждения: при перечислении состава Правительства (Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры и председатели государственных комитетов) Президент республики, возглавляющий это орган, не упоминается[146].

Кроме того, в Конституции Таджикистана все ветви государственной власти представлены, как известно, главами об органах. Если глава о парламенте достаточно полно излагает суть и структуру Маджлиси Оли Республики Таджикистан как высшего представительного и законодательного органа, то применительно к исполнительной власти она содержит скудные положения об отдельных ее органах и совсем не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви государственной власти.

Исполнительная власть в пределах собственной компетенции, закрепленной в Конституции и законах Республики Таджикистан, функционирует самостоятельно без согласования с другими ветвями власти. Полномочия органов исполнительной власти, вытекающие из их целей и социального назначения в обществе, раскрывают роль исполнительной власти в единой системе государственной власти. Например, анализ содержания статей 9, 62, 64, 69, 73 (ч.2), 76, 77 (ч.2), 79 (ч.2) Конституции показывает, что деятельность исполнительной власти направлена, прежде всего, на реализацию законов, т. е. исполнение Конституции, конституционных законов и других законодательных актов. От других ветвей государственной власти исполнительную власть существенно отличают предмет и пределы деятельности. Ее основное назначение – организация исполнения законов и других нормативных правовых актов. Именно это направление, составляя сущность всей деятельности исполнительной власти, содержание полномочий его органов, определяет подзаконный характер всех его актов. Попытки разрушения этой «модели» или стремления «выпрыгнуть» за рамки установок нормы закона, пренебрежение к закону приводят к тому, что исполнительные органы теряют свою важную конституционную характеристику[147]. К сожалению, до сих пор в нормативных правовых актах и проектах разрабатываемых законов не прослеживается четко исполнительная черта деятельности этой группы органов. Модель поведения «на основании и во исполнение законов» для исполнительной власти все еще не стала определяющим содержания деятельности.

Конституция Республики Таджикистан в отношении носителей исполнительной власти закрепляет полномочия по изданию правовых актов и участия в законотворческом процессе (ст.58, 70, 74 (ч.1), 79). Изложенные установки отнюдь не являются свидетельством вмешательство в сферу законодательной власти, напротив, облегчая задачи законодателя, они придают относительную гибкость процессу организации исполнения законов. Органы исполнительной власти и сами располагают нормотворческими полномочиями. Более того, пользуясь правом законодательной инициативы, которое закреплено за Президентом и Правительством республики, органы исполнительной власти вправе разрабатывать проекты законов и в установленном порядке представлять их на рассмотрение законодателя[148]. Такой способ организации работы осуществляется с опорой на профессиональные навыки носителей исполнительной власти и позволяет при разработке законопроектов исключить необоснованные предложения, а также оценить последствия применения правового акта.

Таким образом, конституционная конструкция исполнительной власти Таджикистана по сравнению с мировым опытом, хотя и проявляет схожесть с американской, тем не менее, это не полное совпадение. В этой модели обнаруживаются отдельные черты европейской модели (например, наличие Правительства как самостоятельного государственного органа системы исполнительной власти) либо французской модели (например, наличие должности Премьер-министра в структуре Правительства республики). Поэтому конструкция исполнительной власти Республики Таджикистан отнюдь не является простым копированием известных зарубежных моделей, а сформирована с учетом реалий государственно-правовой жизни, прошлых уроков истории, особенностей страны и выводов из богатого мирового опыта.

Основной целью Конституции Таджикистана в сфере государственного управления является создание сильной исполнительной власти. Общество на пути перехода на рыночные основы и претворения социально-экономических реформ также нуждается в активной и действенной исполнительной власти. Поэтому очень важно и необходимо, чтобы конституционная конструкция исполнительной власти, не искажаясь, нашла последовательное и логически обоснованное развитие в текущем законодательстве. К сожалению, анализ конституционных норм и их сравнение с текущими законодательными актами в сфере государственного управления убеждает, что законодатель не всегда справляется с выполнением этой ответственной задачи.

Направление деятельности носителей исполнительной власти все еще не имеет детального правового регулирования, более того – нормативные правовые акты в сфере управления часто неадекватно отражают реалии общественной жизни. Такая ситуация, на наш взгляд, является прямым следствием того, что идея (принцип) «разделения власти» как великая социальная ценность и сила исполнительной власти, в которой заложен огромный созидательный и мобилизующий потенциал, в полной мере не осмыслена и не воспринята общественным сознанием. Все еще превалируют устаревшие и примитивные представления о власти и властеотношениях, например, в новейших законодательных актах и даже в научных статьях национальных специалистов используются словосочетания «органы власти и управления», что невполне согласуется с новой официальной доктриной организации государственной власти.

Конституция суверенного Таджикистана, несомненно, выдающееся достижение национальной общественной и правовой мысли, так как впервые в истории государственности закрепила передовые и признанные мировым сообществом политико-правовые ценности. Но ее содержание и структура требуют дальнейшего совершенствования. Конституционные нормы в сфере организации исполнительной власти, опираясь на последние достижения профильных юридических наук, должны иметь логически взаимосвязанное изложение, а все последующие законодательные акты гармонично с ними сочетаться.

В Конституции Таджикистана необходимы полноценные главы об исполнительной власти, ее системе, в которых следует, во-первых, закрепить структурный и функциональный состав этой ветви власти, во-вторых, определить ее функциональное назначение и, в-третьих, обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих ее систему. При этом, конституционным поправкам, связанным с легитимацией исполнительной власти, в обязательном порядке должна предшествовать ревизия состава и правового поля органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по практическому управлению. Только при такой последовательности, опирающейся на правильное функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти, можно добиться устойчивой системы руководства.

1.3. Функциональное соотношение государственного управления

и исполнительной власти

Сегодня, когда новейшие законодательные и иные нормативно-правовые акты Таджикистана уже прямо говорят как о самой исполнительной власти, так и о субъектах его осуществляющих, особенно актуальным представляется вопрос о том, как соотносятся понятия «государственное управление» и «исполнительная власть». Разумеется, было бы значительно проще идти по пути их отождествления. Тем более, что многие позиции, сложившиеся в административно-правовой теории, таковую возможность вовсе не исключают. Но многие ученые-административисты вполне резонно сомневаются в обоснованности подобного подхода[149]. Видимо, в данном случае сказывается отсутствие концептуальных подходов к поднятой проблематике в условиях страны, долгие годы ориентированной на достижение одних целей, а затем болезненно становящейся на иной путь развития.

В последние годы, заметно активизировав работу, юридическая мысль выявила многие важные аспекты, связанные соотношением рассматриваемых понятий и их местом в государственном механизме. Так, сложилось устойчивое понимание того, что государственное управление – понятие более широкое по сравнению с исполнительной властью[150]. Утверждается, что государственное управление представляет собой вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти как разновидности ветви власти[151]. Если государственное управление признано политико-правовой категорией, то исполнительная власть – организационно-правовой. В целом заметна восходящая линия приращений знаний о предмете. Тем не менее, проблема соотношения рассматриваемых понятий ввиду своего несомненного научно-практического и методологического значения все еще нуждается в углубленных теоретических разработках и сохраняет свою актуальность[152].

Действительно, исполнительная власть, по существу, составляет содержание деятельности по государственному управлению. Поэтому проблема их соотношения, вопросы о системе этих близких, но далеко не тождественных понятий может быть решена, на наш взгляд, в плоскости выявления функции государственного управления как вида государственной деятельности и функции исполнительной власти как относительно самостоятельной ветви государственной власти, а также их структурного анализа.

Государственное управление – развитый вид государственной деятельности. В юридической литературе и законодательстве для его имманентного обозначения часто использовался также термин «государственно-управленческая деятельность». При этом эта деятельность характеризовалась как исполнительно-распорядительная, направленная на практическую реализацию функций государства, подзаконная, подконтрольная и организующая[153]. Констатация вышеизложенных бесспорных фактов, безусловно, приближает нас к уяснению сложной природы соотношения рассматриваемых феноменов и ей может способствовать, на наш взгляд, их рассмотрение через призму осуществляемых функции. Постановка вопроса в изложенном ракурсе оправдана также и тем, что профилирующими учеными функциональная неопределенность рассматривается как основная причина нестабильности и неупорядоченности структуры органов исполнительной власти, организационной неразберихи[154].

В теории государственного управления проблема функций остается одной из наиболее сложных и недостаточно разработанных. Тем не менее, в науке сложился ряд общепризнанных исходных методологических позиций, отправляясь от которых можно получить общее представление о функциях государственного управления. Функции реально воплощают объективное назначение и роль государственного управления. Посему функциональный анализ остается наиболее глубоким и наиболее высоким по уровню теоретического обобщения аспектом исследования государственного управления.

Представители различных наук, соприкасающиеся по предмету исследования с элементами государственного управления, прежде всего, философы, экономисты и юристы, выработали свои подходы к определению понятия функции управления. Наиболее важные ее аспекты стали предметом специальных исследований[155]. При определении понятия «функции управления» в одних случаях акцент делается на основных направлениях управленческой деятельности[156], в других – на ее основных видах[157], а, в-третьих, – на практическом осуществлении этих видов деятельности[158]. При этом указываются разные характеристики, которые так или иначе дополняют или поглощают друг друга. Одни авторы выделяют их объективную необходимость или обусловленность, другие относительную самостоятельность или обособленность, третьи – общность и типичность, четвертые – специальность и однородность, пятые – стабильность, повторяемость и универсальность, шестые – целенаправленность и зависимость от объекта управления. Различного рода попытки определения функции в подавляющем большинстве случаев обнаруживают принципиальное единство в том смысле, что всегда (прямо или косвенно) имеется в виду прямая «привязанность» данной категории с практической управленческой деятельностью. Но осуществление функции не следует смешивать или отождествлять с самими функциями, это категории различного порядка, хотя и относящиеся к содержательной стороне управленческой деятельности. В этом смысле функции предшествуют собственно управлению[159]. Исходя из сказанного, полагаем, что функции государственного управления представляют собой наиболее типичные однородные и четко выраженные направления управленческой деятельности государства, объективно вытекающие из целей государственного управления в целом.

Не менее дискуссионен вопрос о классификации управленческих функций. Существует множество несогласованных суждений, отличающихся нередко крайней противоречивостью. Говоря о том, можно ли вообще определить количество функций государственного управления, французский ученый Б. Гурней отвечает отрицательно. «Каждая функция, - пишет он, - в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, каждая из которых в свою очередь – на элементарные действия и т. д.»[160]. Таким образом, вырисовывается настоящая «пирамида функций», вершину которой составляют широкие по общему понятию, а по мере снижения уровня управления они становятся все более определенными, соответствующими все более узким задачам.

В таком наиболее общем понимании речь идет, по сути, о том, что о функциях управления можно говорить как о самостоятельной социальной категории, выражающей главные параметры содержания управленческой деятельности. В то же время каждый субъект управления функционирует, что заставляет проблему управленческих функций рассматривать и под этим углом зрения[161]. К этому следует добавить, что каждый субъект управления имеет организационную структуру, звенья которой тоже несут определенную функциональную нагрузку. Наконец, речь в этом плане должна идти также о функциональной нагрузке индивидуальных исполнителей – должностных лиц, работников управленческого аппарата[162]. В свете изложенного классификация управленческих функций может быть представлена в следующем виде: общие функции управления, специальные функции управления, вспомогательные управленческие функции.

Общие функции управления – это более или менее обособленные группы, закрепляемые за субъектами управления направления их деятельности, характеризующиеся общностью отличающих признаков, осуществляемые на всех горизонтах системы управления, различающихся лишь по объёму и границам своего осуществления в соответствии с управленческой иерархией[163]. Специальные функции управления обеспечивают организующее воздействие на отдельные сферы социальной деятельности, что способствует выполнению различных видов работ в этих сферах; вспомогательные функций управления обслуживают процессы реализации общих и специальных функции.