Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 9 )

Предложенный вариант методологически вполне оправдан и несет в себе важное рациональное зерно. Он позволит, во-первых, расставить в логической последовательности и упорядочить все государственно-управленческие структуры, а также прояснить пределы их полномочий и степень ответственности; во-вторых, выделить из всей совокупности организационных форм «опорные точки» государственного управления, каковым выступают органы исполнительной власти. Все иные структуры управленческой иерархии весьма непостоянны, по своей сути представляют собой лишь ту или иную степень оснащенности субъектов исполнительной власти рабочим механизмом и вполне могут носить статус «органа государственного управления», ибо их деятельность производна (вторична), поскольку своим существованием они обязаны носителям исполнительной власти.

Так, в Таджикистане к конституционно закрепленным субъектам исполнительной власти относятся Президент и Правительство республики, министерства и государственные комитеты, председатели областей, городов и районов. В соответствии с требованиями конституционных норм члены Правительства проходят формальное утверждение в парламенте, а последние - в местных представительных органах государственной власти. Все иные управленческие звенья - припрезидентские органы и приправительственные ведомства, а также местные исполнительные структуры могут быть причислены к органам государственного управления. При закреплении предлагаемого порядка должностное лицо лишь после рассмотрения и утверждения его кандидатуры в парламенте (либо местном представительном органе) приобретает статус носителя исполнительной власти и соответственно наделяется полномочиями административного нормотворчества. Тем самым субъект государственного управления, пройдя через соответствующую процедуру, «наделяется» полномочиями исполнительной власти и приобретает качественно новый правовой статус[373]. В противном случае – он остается на правах субъекта государственного управления и, как следствие, до прохождения официальной легитимации должен быть лишен права административного нормотворчества (правоустановительных полномочий)[374].

Предложенный порядок позволит зафиксировать правило, согласно которому, обладая дискреционными прерогативами, органы исполнительной власти устанавливают полномочия органов государственного управления, равно как их правовой статус определяется исключительно актами законодательного (представительного) органа. Законодательное закрепление предложенной посылки позволит также упредить широко распространенные случаи административного нормотворчества временно исполняющих обязанности должностных лиц и строго оговорить временные рамки такового статуса[375].

Проводя поиск оптимальной конфигурации органов исполнительной власти и органов государственного управления, нельзя все же забывать об их корневом родстве и главном признаке, объединяющих обе разновидности – действие на основе и во исполнение закона. Границы использования государственно-властных (публично-правовых) полномочий исполнительных органов ограничены рамками той сферы общественных отношений, в которой практически осуществляется государственно-управленческая (исполнительно-распорядительная) деятельность[376]. В этой связи поучительным представляется опыт США по унификации названия действующих в системе исполнительной власти независимых агентств и исполнительных департаментов под наименованием «административные учреждения»[377]. В законодательстве Таджикистана предложенное понятие уже используется. Так, в абз.1 ст.2 Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан, вступившем в силу с 1 мая 2007 г., употребляется понятие «административные органы», в качестве которых рассматриваются исполнительные органы государственной власти и органы самоуправления в поселке и селе, «а также любое физическое или юридическое лицо, выполняющее на основании закона публично-правовые полномочия»[378]. В данном случае, как видно, хотя определение и сформулировано расплывчато, национальный законодатель придерживается более широкой трактовки рассматриваемого понятия, допуская охват им также органов местного самоуправления и любого лица, наделенного по закону государственно-властными полномочиями.

Таким образом, комплекс проблем, поднятых и рассмотренных нами для выявления понятийного аппарата органа исполнительной власти и его соотношения с терминами «государственный орган», орган государственного управления» и «административный орган», а также обобщение мнения известных ученых, анализа состояния и перспектив развития национального административного законодательства позволяют сформулировать следующее определение органа исполнительной власти: это самостоятельная институция государства, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность с целью организации исполнения законов в процессе государственного управления экономической, социальной и административно-политической сферами жизни общества и получившая правоустановительные (нормотворческие) прерогативы в порядке особой легитимации.

Попытаемся теперь дать классификацию органов государственного управления в широком смысле слова, полагая, что благодаря корневому родству, такое понятие охватывает как органы исполнительной власти, так и собственно органы государственного управления. Ибо правовой статус органов исполнительной власти, правила их деятельности, как справедливо замечено в юридической литературе, не могут быть квалифицированно урегулированы без учета состава этих органов и их назначения в системе[379]. Субъекты государственного управления могут быть классифицированы по различным основаниям: масштабу территории, организационно-правовым формам, характеру компетенции, порядку образования, порядку решения подведомственных вопросов, источникам финансирования. Так, с учетом территориального масштаба деятельности субъекты государственного управления подразделяются на центральные органы управления и местные органы управления. Первые распространяют свою деятельность на всю территорию Таджикистана, вторые - осуществляют деятельность в пределах административно-территориальных единиц (области, города, района). По организационно-правовым формам различаются - Правительство республики, министерство, государственный комитет, комиссия, служба, агентство, главное управление, инспекция, отдел и т. д.

По общему правилу правительство, министерства, государственные комитеты являются центральными звеньями исполнительной власти и образуются лишь на уровне республики. Правительством страны руководит Президент Таджикистана. В состав Правительства республики входят по должности министры и председатели государственных комитетов. Министр осуществляет руководство порученной ему сферой деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность перед Президентом республики за выполнение возложенных на министерство функций. Председатель государственного комитета на принципах единоначалия осуществляет оперативное руководство по задачам и функциям, возложенным на государственный комитет. Другие организационные формы создаются и действуют на различных уровнях управления. Так, комитет является органом государственного управления, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам, находящимся в его ведении. Служба, агентство, инспекция являются центральными органами государственного управления, осуществляющими специальные исполнительные, контрольные и надзорные функции. Руководители комитета, службы, агентства, инспекции не входят в состав Правительства республики.

Следует отметить, что указанные структуры, а также различного рода главные управления, управления, действующие при Правительстве в литературе и правовых актах обозначались понятием «ведомства». В отдельных случаях термин «ведомство» фигурировал и при характеристике всех центральных органов отраслевого и межотраслевого управления, включая министерства и государственные комитеты, в других – все таково рода органов, кроме министерств. Наиболее распространенной и отвечающей своему предназначению оказался первый подход, т. е. узкое, специальное понимание ведомства. В принципе аналогичное употребление этого термина встречается до сих пор, здесь изменился лишь подход к установлению их правового статуса. Прежде, как было замечено выше, ведомства формировались Правительством и ему подчинялись. В настоящее время многие ведомства образуются также Президентом и непосредственно ему подчиняются.

По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. Органы общей компетенции руководят на подведомственной территорий всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают развитие экономической, социально-культурной и административно-политической сферы. К ним относятся Президент и Правительство республики, председатели областей, городов и районов. Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подведомственными им отраслями и сферами деятельности (министерства, структуры местных исполнительных органов государственной власти). Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления[380]. Среди них по своему статусу выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняющие различные функции (например, министерство экономического развития и торговли, государственный комитет по инвестициям и управлению государственным имуществом); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, министерство труда и социальной защиты населения), органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Миграционная служба).

В зависимости от порядка образования органы управления подразделяются на три группы: 1) образуемые Президентом страны (министерства, государственные комитеты, специальные ведомства); 2) образуемые Правительством республики (комитеты, службы, агентства, комиссии, главные управления, т. е. собственно ведомства; структурные подразделения центрального аппарата министерств, государственных комитетов и ведомств, а также их местные структуры); 3) образуемые председателями областей, городов, районов (структуры местных исполнительных органов государственной власти)[381]. Следует заметить, что ранее, при классификации по рассматриваемому основанию как образующие компоненты, отдельно выделялись министерства, государственные комитеты и ведомства, однако с течением времени тенденции централизации управления и концентрации властных полномочий в Таджикистане лишили их самостоятельного организационного творчества. В настоящее время решения по всем вопросам внутриорганизационных преобразований названных структур рассматриваются на уровне Правительства республики, что, по сути, противоречит природе органов исполнительной власти и нуждается в скорейшем исправлении.

В юридической литературе ранее часто обращалось внимание и на такое основание классификации, как способ формирования субъектов государственного управления, согласно которому выделялись избираемые, образуемые и назначаемые органы. При этом подчеркивалось, что независимо от способа последние формируются в государственно-властном порядке, т. е. на основании акта полномочного органа государства[382]. Но в настоящее время, в связи с признанием самостоятельного значения исполнительной власти и последовательным претворением принципов ее организации, в законодательных актах произошли серьезные изменения в способе формирования одноименных органов. Преимущественно все звенья последних формируются в порядке назначения. Это правило повлияло и на порядок разрешения ими подведомственных вопросов: в соотношении коллегиальных и единоначальных органов резко возросло количество вторых.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единональными являются ныне как органы общей, так и отраслевой компетенции (министерства, государственные комитеты, ведомства, местные исполнительные органы государственной власти и т. д.). Коллегиальные органы – организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством голосов их членов с сочетанием персональной ответственности за их принятие и исполнение, руководство порученными участками работы. Коллегиальность позволяет наиболее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства с участием специалистов, с использованием их опыта и знаний. Сегодня можно назвать исчерпывающий перечень коллегиальных органов (Правительство республики, а также отдельные образуемые при нем и местных исполнительных органах комиссии).

В системе государственного управления сочетаются единоначальные и коллегиальные начала, что способствует как оперативному решению вопросов, так и всестороннему и квалифицированному их обсуждению. Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием. Это выражается, в частности, в том, что в единоначальных органах часто действуют коллегии. Они функционируют, например, в министерствах, государственных комитетах, других центральных органах управления. По своему статусу коллегии относятся к совещательным органам, что никоим образом не умаляет их роль в руководстве соответствующими отраслями и сферами. Решения коллегии, как правило, приводятся в жизнь приказами (распоряжениями) руководителей. Это объясняется тем, что председателями этих коллегий являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значение решениям коллегий[383]. Тем не менее, нельзя не признать явное пренебрежение к потенциалу коллегиальных начал в управлении. Даже в организации работы государственных комитетов, которые изначально задумывались и образовывались как органы коллегиального управления (как бы микроправительства) по направлениям межотраслевого значения, со временем стерлись эти существенные различия.

По источнику финансирования можно выделить две подгруппы органов государственного управления: а) финансируемые из республиканского бюджета; и б) финансируемые из местного бюджета. Значение указанного основания классификации будет возрастать по мере становления и укрепления экономических основ местного (территориального) управления.

Приведенная классификации не только способствует правильной и всесторонней характеристике правового положения исполнительных органов, но и позволяет вплотную подступиться к решению вопроса построения системы органов исполнительной власти и органов государственного управления, их взаимоотношения между собой. Система первых является более узкой, она вплетена как составной элемент во вторую. В то же время, это отнюдь не механическое соединение, так как, с одной стороны, органы государственного управления вовлечены в механизм реализации исполнительной власти, а с другой - функции государственного управления в основном реализуют именно органы исполнительной власти. Тем самым рассматриваемые управленческие явления представляются скорее в виде некоего «сообщающегося сосуда», построенного на основе структурной и функциональной соподчиненности[384], что дает нам основание сформулировать их определение. Система государственного управления представляет собой единство соподчиненных и взаимодействующих между собой структурных элементов – исполнительно-распорядительных государственных органов, объединенных единством целей и задач. Система исполнительной власти представляет собой единство соподчиненных и взаимодействующих между собой структурных элементов – органов государственного управления, объединенных единством целей и задач и наделенных правоустановительными полномочиями.

Многообразие, что традиционно справедливо приписывается органам государственного управления, за вычетом правоустановительных полномочий для органов исполнительной власти резко уменьшается. Тем не менее, именно за счет многочисленности органов государственного управления, их сложности носителям исполнительной власти удается решать поставленные задачи, ибо многочисленность и многообразие органов управления обусловлено многосторонностью исполнительно-распорядительной деятельности государства[385].

В контексте изложенного нелишне заметить, что в Конституции Таджикистана вовсе отсутствует упоминание о системе исполнительной власти. Видимо, она само собой подразумевается государственным устройством страны, которая в соответствии с конституционными положениями объявляется унитарным государством. Термин «система» применительно к организации публичной власти встречается лишь в Конституционном законе «О Правительстве Республики Таджикистан». Так, ст.1 настоящего Конституционного закона гласит: «Правительство Республики Таджикистан возглавляет систему органов государственного управления»[386]. Изложенная диспозиция может служить дополнительным аргументом предложенной нами конфигурации соотношения органов исполнительной власти и государственного управления.

Проблема системы и структуры органов исполнительной власти, тем не менее, сохраняет свою актуальность, так как в организационном строительстве страны много произвольных комбинаций, затрудняющих четкое формирование и надлежащее функционирование механизма исполнительной власти. Развитие организационных форм в Таджикистане все еще не носит последовательно научный и логически взаимосвязанный характер. Много в этом деле элементов конъюнктурных, субъективных и поверхностных. Например, нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что одну и ту же форму носят организационные структуры различного уровня. Так, агентства имеются как при Президенте и Правительстве республики, так и в структуре министерств и государственных комитетов. Аналогичная ситуация наблюдается и по другим организационным формам (например, комитетов, служб, главных управлений). Между тем, правовое положение подобных организационных структур, действующих в составе министерств и государственных комитетов, в нормативно-правовых актах четко не прослеживается, не прозрачны также основания и критерий их образования в составе центральных органов исполнительной власти. Правовой статус одних подобных структурных подразделений определяется на уровне законов, других - положениями, утверждаемыми Президентом или Правительством страны, третьих - самими министерствами и государственными комитетами. В результате подобного разброса в правовом обеспечении деятельности организационных структур управления нередко таковые стремятся обрести большую самостоятельность и в компентенционном плане нередко выходят за рамки не только функционального назначения самого структурного подразделения, но и центрального органа исполнительной власти в целом.

Сложившаяся ситуация ведет к превышению полномочий, злоупотреблениям властью, вседозволенности. И хотя для исправления положения предпринимаются отдельные практические шаги, общая картина медленно меняется в положительную сторону. Более того, организационная самодеятельность порой обретает новый импульс. Так, два образованных при Правительстве республики ведомства с очевидными правоохранительными полномочиями именованы по - разному – Налоговый комитет и Таможенная служба. Не столько образование последних, сколько субъективные подходы к их названию иначе как очередным капризом аппарата управления нельзя назвать, ибо трудно найти иных вразумительных объяснений такому ходу явлений. Но суть даже не в этом. В организационном сознании глубоко укоренилась мысль, будто изначальный принцип правового регулирования деятельности органов государства: «разрешено только то, что непосредственно предусмотрено законом», мало касается носителей публичной власти. Последним, видимо, больше импонирует обратная сторона вышеназванного принципа: «разрешено все, кроме запрещенного законом», поскольку он полностью развязывает им руки в нормативном и организационном творчестве. Но разрастание такового в государственном управлении чревато непредсказуемыми последствиями, угрожающими правам и законным интересам иных субъектов правоотношений, юридической безопасности, устоям правовой государственности в целом.

Здесь уместно проанализировать и учесть опыт Российской Федерации в правовом обеспечении организационного строительства, где исторически значим Указ Президента России от 9 марта 2004 г. № 000 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Настоящий Указ с учетом накопленного организационного опыта определил на федеральном уровне принципиально новую классификацию основных организационных форм исполнительной власти: министерство, служба, агентство[387]. Настоящий нормативно-правовой акт, а также принятый в его дополнение Указ от 20 мая того же года № 000, несомненно, носят концептуальный характер и в значительной степени определили дальнейшие параметры административной реформы в Российской Федерации (РФ)[388].

Прежде всего, в новой российской системе исполнительной власти, по общему правилу, правоприменительная деятельность на федеральном уровне возложена на службы и агентства, а правоустановительная - на министерства. Так, федеральное министерство определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральная служба закрепляется как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Федеральное агентство признается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом.

Далее, устанавливается некое разделение труда и ограничения по осуществлению управленческих функции. Так, федеральные министерства не вправе вести в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также по управлению государственным имуществом, равно как федеральные службы не вправе (правда, за отдельными исключениями) осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, федеральные агентства лишены нормотворческих и контрольно-надзорных полномочий. Наконец, по смыслу Указа № 000 в зависимости от прямого подчинения выделяются два вида федеральных министерств (находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ и находящиеся в ведении Правительства РФ), три вида федеральных служб (находящиеся в ведении Президента РФ, находящиеся в ведении Правительства РФ, находящиеся в ведении федеральных министерств и входящие в их систему) и три вида федеральных агентств (находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, находящиеся в ведении Правительства РФ и находящиеся в ведении определенных федеральных министерств). В итоге весь перечень федеральных органов исполнительной власти делится на две группы – руководство, деятельностью которых осуществляют соответственно Президент РФ либо Правительство РФ.

Организационные новеллы, введенные в Российской Федерации в рамках развернувшейся административной реформы, заслуживают серьезного изучения и дальнейшего научного осмысления. Действительно, перечень федеральных органов исполнительной власти, согласно Конституции РФ, вправе определять Президент РФ, что представляется вполне оправданным. Президент РФ в силу универсальных качеств не входит напрямую ни в одну из ветвей государственной власти и посему, как всенародно избранный арбитр, придает легитимное начало носителям исполнительной власти[389].

Выбор триады (министерство, служба, агентство) из числа разновидностей известных организационно-правовых форм управления, несомненно, с одной стороны, в определенной мере упрощает организацию исполнительной власти на федеральном уровне и, с другой стороны, усиливает ее упорядоченную композицию. Вместе с тем, трудно согласиться с некоторыми использованными в упомянутом Указе формулировками применительно к системе федеральных органов исполнительной власти. Так, из его смысла вытекает, что последняя включает действующие на федеральном уровне министерства, службы и агентства. Представляется, что в данном случае произошла механическая подмена понятий «система» и «структура». Во-первых, в силу ч.2 ст.77 Конституции РФ система исполнительной власти в РФ отнюдь не может характеризоваться лишь совокупностью федеральных органов исполнительной власти. Непременным, главным и ведущим элементом рассматриваемой системы, безусловно, выступает Правительство РФ, которое в соответствии с Конституцией РФ и Конституционным законом о нем от 01.01.01 г., являясь высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, возглавляет «единую систему органов исполнительной власти»[390]. Поэтому федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства скорее представляют собой структуру системы федеральной исполнительной власти[391].

Во-вторых, в соответствии с положениями Конституции РФ, с учетом ее федеративного устройства, выделяются три уровня организации и функционирования органов исполнительной власти: по предметам ведения собственно федерации; по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов; по предметам ведения самих субъектов федерации. В данном случае органы исполнительной власти, функционирующие, по крайней мере, по двум первым направлениям, выступают составными элементами системы федеральной исполнительной власти[392].

Таким образом, анализ конституционных норм и текущего законодательства выявляет следующую конструкцию исполнительной власти в Таджикистане: Президент, Правительство, министерства, государственные комитеты, представители Президента на местах - председатели областей, городов и районов. Как видно, Конституция страны закрепляет не все организационные звенья государственного управления. Но в ней верно «схвачены» ведущие звенья системы исполнительной власти – «несущий стержень» структуры государственного управления. Именно они в совокупности представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственной администрации, сосредоточившей в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства по обеспечению организационной деятельности государства.

Вместе с тем, становится очевидным, что законодатель серьезно отстает от запросов и нужд управленческой практики, пробелы в правовом регулировании управленческих общественных отношений стимулируют управленческие структуры к нормотворчеству и организационной самодеятельности. И это явление, в принципе, вполне объяснимо: исполнительная власть не терпит пустоты и по природе стремится к ее восполнению. Представляется, что исправлению положения могло бы способствовать единое законодательное регулирование всего комплекса организационно-правовых форм государственного управления с четким и недвусмысленным выделением органов исполнительной власти и процедур, связанных с их образованием.

Организация государственного управления предполагает наличие четко налаженного механизма реализации исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Эффективность и качество государственного управления достигается не столько созданием укрупненных территориальных образований и внедрением жестко иерархических административных композиции, сколько путем правильного и научно обоснованного правового обеспечения функционального единства, организационной взаимосвязанности структур, соподчиненности и скоординированности действий органов исполнительной власти по всей управленческой вертикали.

Выявление функциональной сферы исполнительной власти и процесса разделения полномочий по вертикали, что прямо выводит на проблему её оптимального устройства, а также разграничения полномочий на каждом уровне системы должно опираться строго на законодательные акты. В свете изложенного и с учетом анализа российского опыта организационного строительства для таджикского законодателя вырисовывается следующая двуединая задача: а) поднять уровень правового регулирования организации исполнительной власти; б) выделить ведущие и вспомогательные звенья государственного управления и терминологически четко их обозначить. В целях комплексного охвата однородных общественных отношений предпочтительным представляется принятие отдельного законодательного акта «Об органах государственного управления Республики Таджикистан», где важно выделить следующие управленческие иерархии: а) высшее звено исполнительной власти: Президент и Правительство Таджикистана; б) центральное звено исполнительной власти: министерства и государственные комитеты; в) местное звено исполнительной власти: представители Президента – председатели областей, городов, районов; г) органы государственного управления: агентства, службы, комитеты, комиссии, департаменты, главные управления, управления, отделы.

В предполагаемом законе необходимо дать четкое и ясное понятие каждой организационной формы государственного управления, ее функционального назначения и положения в механизме реализации исполнительной власти. При этом в законопроекте целесообразно оговорить также роль и значимость ряда структур, содействующих государственному управлению - припрезидентских органов (Исполнительного аппарата Президента, Совета безопасности, Совета юстиции), Прокуратуры, Национального банка, Центризбиркома, местных Маджлисов народных депутатов, исполнительных аппаратов законодательного органа и судов страны, а также исполнительных структур джамоатов поселка и села как органов местного самоуправления.

Предложенный вариант даст возможность, во-первых, четко определить правовой статус основных субъектов исполнительной власти, т. е. «несущий стержень» организационной структуры государственного управления и, во вторых, что не менее значимо, определит место иных государственных органов и специфических образований, неявляющихся органами исполнительной власти в собственном смысле слова, но служащих, опять же, лучшей организации и функционированию механизма исполнительной власти.

Принятию предполагаемого закона должна предшествовать разработка законодателем концепции развития одноименных органов, в которой следует закрепить ясное и недвусмысленное определение каждой организационной формы управления – министерство, государственный комитет, комитет, агентство, служба, инспекция, департамент (управление), отдел и т. д.; четко и прозрачно определить основания и критерии их образования, место в иерархии управления. При этом исключительно важно, проявив дифференцированный подход, произвести «селекцию» органов исполнительной власти как ведущих звеньев национальной администрации. Ибо управленческая вертикаль, возглавляемая Президентом Республики Таджикистан, задавая тон всей публичной исполнительно-распорядительной деятельности, оказывает непосредственное направляющее воздействие на общественные процессы, поведение и деятельность людей, определяя, в конечном счете, качество государственного управления в стране.

3.2.Президент Республики Таджикистан -

глава исполнительной власти

Положение Президента республики в системе разделения власти и его роль в реализации исполнительной власти относятся к важнейшим аспектам государственно-правовой жизни современного Таджикистана. От его правильной правовой характеристики, в конечном счете, зависит эффективное развитие политической и социально-экономической системы страны, стабильное функционирование ветвей публичной власти и всех элементов государственности[393]. В настоящее время назрели все предпосылки, позволяющие превратить институт президента в эффективный инструмент организации разумного управления, обеспечения национального единства и социального согласия в Таджикистане.

Прав , полагающий, что влияние и сила исполнительной власти зависят от того, «является ли президент главой исполнительной власти»[394]. Президентская форма правления в ее классическом варианте предполагает наличие активного президента. Государственная администрация, весь бюрократический аппарат считают практически невозможным выполнение своей работы, если президент не проявляет необходимых инициатив. В науке управления выработаны факторы, предопределяющие успешность проведения в жизнь президентских инициатив. В их числе упоминаются непосредственность решения, ясность замысла, гласность действий, ресурсная обеспеченность решений, непоколебимость воли[395]. Совокупность перечисленных условий позволяют мобилизовать силу и мощь публичной администрации на реализацию грандиозных и судьбоносных проектов и программ развития.

В свою очередь, место президента в организации государственной власти, объем его полномочий зависит от модели республики: президентской, полупрезидентской (смешанной) или парламентской. Полномочия президента в республиках подробно исследованы в российской и зарубежной литературе[396]. Помимо деления на упомянутые традиционные виды выделяются модели внутренней организации исполнительной власти и взаимодействия с президентом: американская, европейская (французская), азиатская, африканская, а также сугубо национальные разновидности, например, иранская[397].

Правовое положение Президента Республики Таджикистан в качестве главы исполнительной власти определяется совокупностью правовых норм, закрепляющих его полномочия в сфере государственного управления и прямо вытекает из главы IV Конституции страны[398]. При этом при правовой оценке должности Президента следует обратить внимание на один существенный момент. Конституция Таджикистана относит Президента республики к одной из ветвей государственной власти – исполнительной власти. Вместе с тем, анализ конституционных норм показывает, что правовая природа этой должности отнюдь не ограничивается сферой исполнительной власти и, по существу, приобретает универсальные качества. В его деятельности просматриваются отдельные элементы других ветвей государственной власти. Например, в сфере законодательства они проявляются в праве наложения «вето» на законопроекты либо подписания, принятых Маджлиси Оли, законов. Некоторыми полномочиями Президент республики обладает в сфере судебной власти, например, правом помилования, назначения и освобождения местных судей, представления кандидатур для избрания судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего экономического суда.

Универсальность круга полномочий Президента Республики Таджикистан приводит порой национальных ученых к достаточно спорным выводам. Так, в отечественной юридической литературе справедливо отмечается, что институт президента выступает «выразителем единства государства», и вместе с тем, выдвигается положение о том, что в системе государственной власти он является «всенародным арбитром»[399]. С таким положением трудно согласиться, так как в Таджикистане, в соответствии с Конституцией, как было замечено, произведено классическое разделение власти, где Президент непосредственно возглавляет и представляет одну из ее ветвей – исполнительную власть. При такой конфигурации, вполне естественно, он не может выступить беспристрастным институтом, что свойственно «арбитру»[400]. Кроме того, не следует забывать, что Президент Таджикистана не наделен полномочием роспуска парламента, что характерно арбитрским функциям[401].

В данном случае было бы верным заметить, что институт президента в Таджикистане выполняет координационные функции. Этот вывод прямо вытекает из Конституции страны. Конституционные нормы возлагают на Президента республики, в частности, обеспечение «согласованного функционирования государственных органов и их сотрудничества» (п.2 ст.64)[402], что предполагает несколько иной акцент в правовом положении данного института. Президент Таджикистана выступает центром государственного механизма и имеет в распоряжении широкий арсенал методов и средств обеспечения баланса ветвей власти[403].