Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 3 )

Другая точка зрения на государственную власть сформировалось на современном этапе. Авторы альтернативной позиции, не отрицая связь власти с официальным насилием, вместе с тем обращают внимание на ее управленческий аспект. Например, один из основателей американской социологической школы – Н. Смелзер, природу власти видит в способности общественного субъекта в одновременном проведении своей воли и мобилизации потенциала общества на достижение поставленных целей[52].

Государственная власть, прежде всего, категория юридическая и прямо закреплена в конституционных нормах. Однако законодательство Таджикистана не содержит ее легального определения, она используется исходя из различного восприятия. Преимущественное понимание государственной власти в Конституции Таджикистана заключается в осмыслении ее как совокупности полномочий и правовых возможностей государства оказывать влияние на общественные отношения с целью их упорядочения и развития[53]. Поэтому опора лишь на «силовую» трактовку последнего не охватывает всю палитру проявлений столь многогранного общественного явления. Нам представляется, что государственная власть, сохраняя в своей основе силовое составляющее, с учетом уровня развития гражданского общества, все более выступает средством мобилизации человеческого потенциала, консолидации социальных сил, регулирования общественных отношений, важнейшим фактором обеспечения порядка и процветания, реализуемое посредством механизмов управления[54].

Далее, другим специфическим свойством государственного управления является его распространенность на все общество. Данный тезис, однако, не означает, что государство вмешивается во все поступки и действия людей, в общественные взаимоотношения. Таковое возможно лишь в тоталитарном государстве и то в крайних формах его проявления. В нормальном же варианте взаимосвязей государства и общества принципиально значимы следующие моменты:

а) общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности, самоуправления;

б) границы этой свободы определяются наряду с общественными институтами и государством;

в) государство посредством законодательствования устанавливает основные, общие, типовые правила поведения людей во всех значимых сферах жизни общества и обеспечивает их своей властной силой[55].

В контексте изложенного нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что в последние годы под воздействием западных течений экономического либерализма начали распространяться представления о том, будто государство несет в себе лишь запреты, санкции и наказания, что в его управленческом потенциале мало конструктивного, созидательного содержания и чем меньше, мол, государство будет управлять общественными процессами, тем лучше для людей и тем быстрее решаются общественные проблемы[56]. Эти идеи нашли довольно благоприятную почву в интеллектуальных кругах и начали повсеместно применяться на практике. Но здесь, как всегда, мы попали в другую крайность - вместо чрезмерной управляемости злобой дня стала другая проблема: почти полная неуправляемость социально-экономических процессов[57]. Конечно, легче всего предложить государству и его структурам «уйти» из тех или иных сфер общественной жизни. Труднее найти иные структуры, имманентно способные заполнить образовавшийся (скорее образующийся) управленческий вакуум, организовать те или иные процессы, регулировать то или иное поведение. Поэтому решительно все зависит от состояния самого общества, уровня его объективной саморегуляции и субъективного самоуправления, реального поведения людей[58].

Наконец, третьим свойством государственного управления, на которое в последние годы все больше обращается внимание в научной литературе, выступает системность[59]. Оно непосредственно вытекает из характеристик государства как сложного (по структурному составу) и многогранного (по функциям) общественного явления. Без этого свойства государственное управление не может состояться. Известно, что в государственном управлении задействован огромный человеческий и интеллектуальный потенциал, используются разнообразные материальные и финансовые ресурсы, обширная информация, присутствует масса управленческих решений и организационных действий. При таком течении управленческой жизни свойство системности обретает принципиальное значение - только его наличие придает государственному управлению необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность.

Последние годы взамен понятия «государственное управление» некоторыми специалистами зачастую используется понятие «государственное регулирование». Конечно, это не простая игра слов, скорее происходит более глубинное переосмысление исследуемого явления. Но при этом создается впечатление, что речь идет о каких-то антиподах, хотя, как совершенно верно замечено в научной литературе, государственное управление по юридической сути есть не что иное, как публичная регулирующая деятельность[60]. Поэтому различия рассматриваемых понятий в значительной степени условно, ибо, управляя, государство регулирует, а, регулируя, управляет[61].

Тем не менее, данная проблематика заслуживает более детального прояснения. Так, по мнению , неоднозначная реакция научной общественности на термин «государственное управление» вызвана его внезапным исчезновением из текста Конституции Российской Федерации[62]. Возникшая ситуация, по мнению автора, расшатывает традиционную методологическую основу административного права. Подобные сентенции вызваны, на наш взгляд, недопониманием характера и назначения управления при различном его субъектном составе – частное и публичное (государственное). Теории права известны две концепции управления – первая, гражданско-правовое (как бы классическое) определение управления как прямой функции собственника[63] и вторая - административно-правовое, трактующее рассматриваемое явление как функциональную прерогативу потенциального субъекта. Примечательно, что оба подхода нашли отражение в российской Конституции (1993 г.). Так, в ст.114 отмечается, что Правительство РФ «осуществляет управление федеральной собственностью» (абз.1 п. «г»). А в другой конституционной норме (ст.32) говориться о праве граждан «участвовать в управлении делами государства»[64]. Таджикская же конституция (1994 г.) в этом плане содержит более однозначные понятия и прямо говорит об участии граждан в государственном управлении (ст.27)[65].

Приходится с сожалением констатировать, что парадигмой современного политического мышления остается былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические противоположности. Именно на этой почве зародилась точка зрения о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории в условиях рыночной экономики. Настороженное отношение отдельных специалистов к рассматриваемому явлению вызвано, на наш взгляд, тем, что государственное управление, в силу известных исторических обстоятельств, чаще всего ассоциируется с понятием «административное подчинение». Между тем, государственное управление является более многогранным явлением и имеет разнообразные формы проявления[66].

В настоящее время можно выделить, по крайней мере, три понимания государственного управления: широкое, узкое и специальное. В широком смысле государственное управление понимается как деятельность всех ветвей власти по организованному воздействию на общественные отношения. В данном случае речь идет обо всех государственных органах, осуществляющих единую государственную власть[67]. В узком понимании государственное управление характеризуется как исполнительная деятельность, связанная с осуществлением непосредственного руководства в экономической, социальной и административно-политической сферах[68]. Этот вид деятельности осуществляется специально создаваемой в этих целях группой органов, чаще именуемой государственной администрацией. Специальная же трактовка базируется на классическом определении и охватывает управленческое воздействие на объекты государственной собственности[69]. К этому пониманию тесно примыкает позиция отдельных ученых, ограничивающих государственное управление рамками «государственно-аппаратной среды»[70].

Расширительное толкование государственного управления ведет к его растворению между всеми государственными органами и таким образом к затушевыванию специфики административной деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Специальный подход, наоборот, неоправданно сужает пределы проявления управленческой деятельности государства, которое отнюдь не ограничивается лишь управлением государственной собственностью. Для обозначения последней более приемлемо использование понятия «государственный менеджмент», который все более активно входит в научный и нормотворческий оборот. «Аппаратное» же проявление организующей деятельности государства наиболее ярко выражает термин «административное управление».

Кстати, впервые в административной нормотворческой практике Таджикистана государственное управление нашло официальное закрепление. Так, в прилагаемом глоссарии к Указу Президента Республики Таджикистан от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении стратегии реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан» оно определяется как «практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»[71]. В легитимном определении внимание акцентируется на практической стороне деятельности государства, что склоняется к узкой трактовке рассматриваемого понятия. В этом смысле представляет интерес позиция современных исследователей, выделяющих два его уровня: политическое управление, по сути, отвечающего на вопросы, что делать и почему, и «собственно государственное управление», отвечающего на вопрос, как делать и при помощи чего[72].

С учетом изложенного более перспективным представляется узкая трактовка государственного управления, которой традиционно придерживаются большинство ученых-административистов[73]. Она дает возможность признать наличие особой разновидности государственной деятельности, реализуемой посредством отдельной группы публичных органов, составляющих исполнительную ветвь государственной власти.

Таким образом, лишь переосмысление содержания составляющих государственного управления позволяет нам уяснить его современную природу, где в обязательном порядке присутствуют, по крайне мере, три момента: наличие государственно-властных начал, распространенность на все общество и сферы общественной жизнедеятельности, системная организация. В соответствие с вышеизложенным государственное управление следует определить как направляющее влияние органов исполнительной власти и приданных им институтов на деятельность объекта для его перевода в иное качественное состояние посредством мотивации желаемой поведенческой модели.

Теория и практика государственного управления отнюдь не исчерпывается выявлением его природы. Осуществляемые политические и экономические преобразования закладывают основы нового государственного управления, нацеленного на решения задач третьего Тысячелетия[74]. По существу, речь идет о формировании совершенно новой его концепции применительно к условиям Таджикистана. Государственное управление – комплексная, многогранная проблема, содержащая политический, экономический, социальный, юридический, технологический, информационный, психологический, этический аспекты, исследование которых составляет важное условие повышения эффективности и качества исполнительно-распорядительной деятельности.

Время требует радикальных изменений, как в системе, так и характере и методах управления, учета всех факторов, влияющих на его рациональную организацию и процесс осуществления. Многие трудности, упущения, напрасные жертвы в истории цивилизации – результат легкомысленного игнорирования объективных, естественных законов общественной жизнедеятельности[75]. Еще сильны инерция старого мышления, нигилизм по отношению к объективным законам общественного развития. Организационное сознание полностью не усвоило ту истину, что важнейший источник созидания и гармонизации общественных интересов кроется во взаимодействии силы государственного управления и объективных законов общественной жизнедеятельности. Ибо государственное управление, будучи субъективным по своему характеру, объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках и с помощью которых оно функционирует. Подобная детерминация – вещь жестокая и, как правило, попытки ее обойти, игнорировать дорого обходятся обществу. Поэтому, когда сегодня мы стремимся коренным образом переделать государственное управление, широко использовать в этих целях мировой опыт, надо внимательно разобраться, прежде всего, в тех изменениях, которые происходят в экономической основе общества.

В экономической жизни Таджикистана ныне происходят изменения, имеющие судьбоносное значение. Создается многоукладная экономическая система. Многообразие форм собственности, их равноправие и правовая защита со стороны государства имеют конституционное закрепление. Переход к экономическим стимулам позволил раскрепостить и задействовать скрытые резервы роста, изменить отношение к труду, раскрыть творческий потенциал людей. Принят обновленный фундаментальный законодательный акт - Гражданский кодекс (ГК), заложивший прочную правовую основу для развития рыночных отношений[76]. На его базе и в соответствии с Законом от 01.01.01 г. № 000 «О приватизации государственной собственности» идет процесс преобразования государственных объектов в иные формы[77]. Реализованы кратко и среднесрочные программы приватизации, завершившие этапы преобразования мелких и средних объектов экономики. На повестке дня – реструктуризация крупных субъектов хозяйствования и естественных монополий, проводимых по индивидуальным проектам. Согласно требованиям гражданского законодательства в основном унифицированы организационно-правовые формы юридических лиц, нашли правовое закрепление новые принципы деятельности коммерческих организаций.

Внутренний валовой продукт (ВВП) Республики Таджикистан по официальным данным за последние годы проявлял устойчивую динамику роста, его ежегодный прирост составил в среднем 8%, выросло промышленное производство, увеличился экспорт[78]. Тем не менее, темпы экономического развития далеко не соответствуют возрастающим потребностям общества. По оценке авторитетных ученых-экономистов республики, при всех прогрессирующих показателях развития, лишь в 2013 году объем ВВП республики достиг уровня 1990 года, т. е. до распада Союза ССР[79]. К этому можно добавить ежегодные инфляционные процессы (до 12-15%) и ускоряющийся ежегодный естественный прирост населения, чтобы понять всю драму системного кризиса[80]. Выход из последнего возможен лишь путем активизации роли государства в экономической жизни, развития полноценного государственного менеджмента, частно-государственного партнерства, реанимации реального сектора экономики, ее научно обоснованной диверсификации и перевода на инновационный путь развития, системной поддержки национального производителя[81].

Мировой опыт выявляет очевидную корреляцию признания человека, обеспечения его прав и свобод с результатами экономического развития[82]. Последнее в свою очередь находится в прямой зависимости от эффективности государственного управления. Поэтому государственное управление, не ориентируясь лишь на саморегулирование рыночных процессов, должно занять активную позицию в развитии экономики страны[83]. В современных условиях некоторые процессы плохо управляются, есть такие, возникновение которых нежелательно, и необходимы комплексные меры упреждающего реагирования государства[84].

Назовем некоторые узкие места и диспропорции, например, в экономике: невысокий уровень производства отдельных видов продукции, слабое использование достижений науки, низкий уровень инновационной активности, несогласованность в развитии ряда отраслей, недостатки в удовлетворении потребностей граждан в социально-культурной сфере, слабая занятость населения, остро ощутимая и кратно возрастающая имущественная дифференциация граждан[85]. Резко снижают социально полезный эффект реформ наличие коррупции и возрастающие тенденции вассально-корпоративных (по сути, клановых) отношений на государственной службе. Этот далеко не полный перечень проблем, которые нуждаются в выработке точечной (адресной) политики по исправлению ситуации, модернизации и диверсификации экономики[86].

Таджикистан – государство, вышедшее из огня гражданской войны. Жизнь неоднократно испытывала таджикское общество на прочность и усвоение уроков истории. Известные события (ноябрь, 1998 г.) на севере страны - в Согдийской (бывшей Ленинабадской) области, которая считалась наиболее спокойным регионом, наглядно показали, что народ Таджикистана, с лихвой хлебнувший чашу бессмысленной братоубийственной войны, далее не поддержит деструктивные силы. Благодаря реализации при содействии миссии наблюдателей ООН и поддержке стран – гарантов (прежде всего, России и Ирана) комплекса мер организационного характера удалось успешно завершить реинтеграцию военных подразделений ОТО в правительственные силовые структуры, что намного снизил «градус» военнизированности общества[87].

Гражданское противостояние, в разжигании которого наряду с региональными кланами оказалась причастной определенная часть духовенства (в том числе, и официальная), вызвало в обществе глубокий кризис духовных начал, верований, посеяло семена недоверия и разочарований[88]. Ситуация усугубилась полной дезорганизацией идеологических ориентиров. В этих условиях расколотое таджикское общество нуждалось в некой объединительной идее, позволяющей привить каждому таджику чувство сопричастности к судьбе нации и государственности. Спасение было найдено в возвращении к истокам, в утверждении самобытности таджиков, возрождении организационной памяти народа, изучении и осмыслении исторической траектории развития нации и, в частности, феноменальной эпохи правления Саманидов[89].

Общественно-политическая жизнь Таджикистана восприимчива и к внешней ситуации. Негативно сказывается нестабильная обстановка в Исламской Республике Афганистан, с которой страну связывает наиболее протяженная государственная граница[90]. Напряженность на этой границе не спадает, она стала ареной борьбы с контрабандой наркосодержащих веществ и оружия. Труднодоступные для контроля из-за сложного горного рельефа местности участки таджикско-афганской границы создают благоприятные условия для просачивания на территорию Таджикистана бандформирований[91]. С этой границы стране угрожает исламский фундаментализм, нелегально провозится литература, разжигающая межрелигиозную, межэтническую рознь, пропагандирующая чуждые религиозные идеи. В незаконный оборот наркотиков, оружия и запрещенной литературы все более (вольно либо невольно) вовлекаются граждане Таджикистана[92]. Эти обстоятельства не могут не вызвать нервозность в обществе, ощущение психологического «дискомфорта» и в конечном счете отрицательно влияют на мирную атмосферу жизни людей.

Экскурсный анализ экономической основы общества, его социальной структуры, духовно-идеологических ценностей, внутренней и внешней ситуации был необходим для познания общественно-политической природы государственного управления в Таджикистане. «Не поняв этой природы, не учитывая ее объективных закономерностей и запросов, нельзя анализировать различные элементы государственного управления, определять их значимость и социальную эффективность»[93]. Разделяя справедливость сказанного, следует добавить еще одно замечание практического плана.

C учетом традиционного патерналистического характера восточных цивилизаций, государственному управлению Таджикистана, в отличие от западных режимов, полезна большая жесткость исполнительно-распорядительной деятельности. В восточных обществах жесткость, являясь основой дисциплины, благотворно влияет на укрепление законности, результативности управления и выступает определяющим фактором спокойствия и мирной жизни людей. Так, обобщая опыт государственной машины на Востоке, и верно уловили ее главную характерную черту, которой была присуща крайняя функционализация человека, ибо «ничто не имело значения, кроме беспрекословного исполнения приказа»[94]. Социальный стереотип Востока весьма емко охарактеризовал известный таджикский философ : «Традиционное таджикское общество регулируется конкретной исторической традицией. Сохранение традиции является в нем более высокой ценностью, чем развитие. Поэтому наш народ всегда стремится сохранить в неизменном виде социокультурные устои общества»[95].

Следовательно, жесткость в государственном управлении предопределяется фундаментальными устоями жизни общества. Однако с учетом нынешнего уровня развития общества она должно строиться строго в рамках закона и не ущемлять естественные права человека. Ее опорой выступают эффективность и справедливость публичной власти, понимая под эффективностью оптимальный расход ресурсов на достижение определенного результата, а под справедливостью равенство прав граждан, что наглядно подтверждает поучительный опыт ряда азиатских стран[96]. Нам представляется, что в современной «рациональной» интерпретации жесткость в управлении, прежде всего, предполагает строгое исполнение норм законов, повышенную ответственность государственных служащих, активную деятельность государства в распределении и перераспределении национального дохода, недопущения чрезмерной имущественной дифференциации социальных слоев, действенный контроль за соблюдением «правил игры» на рынке.

Таким образом, исследования экономической, социальной и духовной среды управления, природы исполнительно-распорядительной деятельности государства подводят к выводу, что сущностью государственного управления Республики Таджикистан является направляющее влияние органов исполнительной власти на деятельность и поведение управляемых объектов, осуществляемое согласно законодательству, с целью удовлетворения материальных и духовных потребностей общества и перевода его в иное качественное состояние.

Государство, выступая гарантом правовых основ жизни общества в условиях широкой его трансформации, должно найти оптимальное соотношение идеальных правовых принципов и сложной реальности, что отразить его управленческая миссия. Важно перенести многолетнюю дискуссию о целесообразности организующей роли государства на более плодотворную почву по определению степени и форм его присутствия в экономике и обществе. Следует уяснить, что государство как таковое не решает проблемы, а лишь создает организационные и правовые условия для их решения. Если образно представить организованное общество в качестве «корабля», то истинное место государства определяется его местом не «гребца», а «рулевого» по мобилизации потенциала на безопасную и благополучную «навигацию судна».

Управленческая миссия государства обусловлена его природой и назначением в любом организованном обществе. Она необходима для устранения дезорганизации и конфликтов, повышения организованности общественной системы, сохранения ее качественной организации, нейтрализации внешних и внутренних негативных факторов. Организационная деятельность государства не утрачивает своих специфических качеств и в условиях развития рыночных отношений, сокращения государственного сектора и развития частного предпринимательства, ибо сохраняется потребность в твердой исполнительной государственной власти. При этом, естественно, происходит известное изменение в механизме использования управленческих «команд» за счет смягчения их наиболее жестких вариантов, усиления инструментов регулирования, развития демократических начал в государственном управлении. Необходимость последнего обусловлена к тому же сущностной характеристикой Республики Таджикистан как социального государства, а также осуществлением руководства общественным развитием, которое реализуемо не иначе как посредством практического каждодневного управления социально-экономическими процессами.

В условиях рыночной экономики государственное управление, на наш взгляд, представляет собой синтез прогноза и планирования, формирования и организацию выполнения проектов на основе широкого использования программно-целевых и индикативных методов прогнозирования, определения приоритетов социально-экономического развития в неразрывном единстве с формированием системы экономических регуляторов. Посему восприятие и применение преимущественно иерархических правил не могут рассматриваться в качестве единственно приемлемых инструментов повышения эффективности управления.

В государственном управлении приоритетно значим выбор темпов и основных направлении перемен. Нам надо знать, что в тот или иной исторический момент отметать, отбрасывать как ненужное, тормозящее, и из чего созидать будущее, какие для этого использовать «компоненты». Необходимо найти «болевые узлы», определить главные направления, магистральные линии перемен. Соблюдение этих требований может действительно превратить управление в мощную движущую силу функционирования государства и устойчивого развития общества при правильном осмыслении места и разумном использовании потенциала исполнительной власти.

1.2.Исполнительная власть в системе государственной власти

Республики Таджикистан

Введение в научный оборот и законодательные нормы в качестве отдельной политико-правовой категории понятия «исполнительная власть» свидетельствует о признании обществом самостоятельного значения управленческого интеллектуального труда и представляет собой великое достижение человеческой цивилизации. Она является «продуктом» теории разделения власти и своими корнями, встречаясь в трудах древнегреческих философов (например, Аристотеля, Полибия и др.), уходит в глубокое прошлое[97]. Тем не менее, утверждение рассматриваемой теории в качестве составляющей учения о демократической государственности восходит к революциям XVII-XVIII веков в Европе, где приобрела устойчивую научную основу в трудах Дж. Локка и Ш. Монтескье. Теория разделения власти справедливо рассматривалась важной гарантией против тирании и злоупотребления государственной властью, что было свойственно феодальным монархиям. Например, Монтескье в своем занимательном произведении «О духе законов» (1748 г.) пишет: «…в интересах обеспечения свободы граждан необходимо, чтобы в государстве законодательная, исполнительная и судебная деятельность осуществлялись различными органами…»[98].

Первые писаные конституции мировой цивилизации (Соединенных Штатов Америки - 1787 г., Франции - 1789 г.), творчески внедрив предложенную модель в организацию новой государственности собственных стран, дополнили ее существенным элементом практического обеспечения баланса формальных ветвей власти, ставшего известным впоследствии под названием «система сдержек и противовесов»[99]. Знаменитая французская Декларация прав человека и гражданина (1748 г.), которая является составной частью Конституции современной Франции, содержит такие вечные строки: «Всякое общество, в котором не обеспечена гарантия прав и не существует разделения властей, не может обладать конституцией»[100]. В течение XIX-XX веков доктрина разделения власти, расширяя все более диапазон, постепенно превратилась в общепризнанный принцип цивилизации и демократии[101].

Прежде чем перейти к характеристике места исполнительной власти в системе государственной власти, полагаем, целесообразно расставить некоторые акценты в контексте рассматриваемой проблемы. Устойчивость публичной власти обеспечивается не только механизмом сдержек и противовесов, но и формами, методами сотрудничества и взаимодействия ветвей власти. Последние, как справедливо отмечается в научных исследованиях, не существуют сами по себе, не являются «замкнутыми», изолированными друг от друга феноменами, а теснейшим образом связаны как между собой, являясь условием функционирования другого, так и с государством в целом, являясь проводником его целей и задач[102]. В этой связи представляется некорректным часто используемое сочетание «разделения властей», так как оно разрушает функциональную общность законодательной, исполнительной и судебной власти и создает ложное представление разобщенной деятельности их носителей[103]. Целостность государства предопределяет заимствование несколько иного понятия, а именно «разделения власти», что прямо отражает родовое единство ветвей власти, где каждая их них в определенном объеме и присущих ей формах участвует в выполнении задач и функции государства[104]. Поэтому концепция разделения власти направлена не на буквальное разделение самой государственной власти, а на разграничение функций по осуществлению власти между одноименными государственными органами.

И еще одно попутное замечание. Нередко при характеристике исполнительной власти отмечается, что она исторически олицетворяла «неограниченный диктат одного лица или узкой группы лиц»[105]. С этим мнением также трудно согласиться. Исполнительная власть – «детище» теории разделения власти, нацеленное исключительно на конструирование государственной власти на концептуально новых началах. Она отрицает единовластие, ее смысл, в первую очередь, состоит в недопущении средоточия всей власти в одной из ветвей, установления единовластия, иначе говоря, диктатуры[106]. Посему «неограниченный диктат» не имеет ничего общего с требованиями разделения власти и, строго говоря, представляет собой явление равноудаленное от исполнительной власти[107]. Возникнув во взаимодействии с законодательной и судебной ветвями власти на основе системы «сдержек и противовесов», последняя представляет собой неизменный атрибут демократического государства[108].

В то же время мы в целом разделяем мнение авторов, полагающих, что нет теоретически безупречного, логически завершенного варианта разделения власти и призывающих в пользу «осторожного и мудрого осуществления этого принципа без нажимов и крайностей»[109]. Однако изложенная позиция не может служить основанием к половинчатому, не- последовательному осуществлению разделения ветвей власти, что, как показывает практика, приводит к доминированию одной из них и в конечном итоге расстраивает стабильную систему организации государственной власти в стране.

Исполнительная власть является относительно самостоятельной ветвью государственной власти. Особенности ее положения в конкретном государстве могут зависеть от гаммы национальных факторов - формы правления, формы государственного устройства, исторических и политических традиции и т. д.[110] Из всех государственно-правовых проявлений публичной власти именно исполнительная власть наиболее приближена к механизму реальной власти, ее истоки восходят к наиболее развитым видам властной деятельности государства[111]. Эти обстоятельства предопределили ведущее место проблемы исполнительной власти в уяснении природы и строения публичной власти, что являются предметом исследований в юридической литературе на всем постсоветском пространстве и в странах дальнего зарубежья.

Так, формулирует понятие исполнительной власти в двух значениях: широком и узком. В первом значении она представляет собой систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создания условий для нормального функционирования общества. Во втором – право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и под ответственность этого должностного лица[112]. На наш взгляд, из представленных позиций ученого к уяснению сущности исполнительной власти близко широкое определение, что является более общеупотребительным, в котором внимание акцентировано на системе однородных государственных органов и одном из важных признаков – их иерархичности[113]. В то же время говорить о создании условий для нормального функционирования общества как цели носителей исполнительной власти неспецифично, так как ее можно адресовать всем органам государства. Узкое же понимание исполнительной власти скорее характеризует элемент исполнения, который присущ любой организации, имеющей внутреннее строение.

Неменьший интерес представляет позиция , рассматривающего исполнительную власть в двух аспектах: политологическом - как систему, образующую вместе с двумя другими ветвями власти единый государственный организм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием, охватывающую аппарат государственного управления, государственных служащих и компетенцию; и юридическом - как право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей власти других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую работу как совокупность полномочий[114]. Представляется, что в политологическом аспекте совершенно справедливо обращается внимание на корневое родство ветвей власти и решающее влияние законодательной и судебной власти на содержательную часть деятельности исполнительной власти, что с методологических позиции крайне важно для генезиса и уяснения ее природы. Юридический же аспект данного определения носит общий характер и под него, в принципе, можно «подогнать» управленческую деятельность любого субъекта по отношению к подчиненным объектам.

По нашему мнению, к уяснению места и сущности исполнительной власти более всего приблизился , который связал ее, во-первых, с функционированием особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции) и, во-вторых, с прямой направленностью на исполнение общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни[115]. Здесь правильно подчеркивается основное назначение исполнительной власти – исполнение предписаний законов и других решений представительных органов. Тем не менее, представленная позиция была подвергнута критике с двух «фронтов». Одни авторы справедливо обращают внимание на отсутствие в ней места и значимости судебной власти, вердикты которой также обязательны для исполнительной власти[116]. Другие обращают внимание на слишком узкую трактовку исполнительной власти, что выводит из ее системы органы специальной компетенции[117].

Относительно последнего замечания полагаем важным заметить, что все же не отрицал наличие государственно-властных проявлений за органами специальной компетенции. Он лишь увязывал исполнительную власть с функционированием стабильных, постоянных звеньев управления и вполне резонно предостерегал от необоснованного включения в нее отдаленных единиц[118]. В данном случае, как верно уловила специфичность проявления данного вида государственной власти , речь идет об исполнительно-распорядительной деятельности, находящей воплощение в совокупности организационно-правовых форм и механизмов по ее осуществлению[119]. Действительно, в структурном отношении исполнительная власть представлена специальной подгруппой однородных органов, задействованных на практической реализации задач и функций государственного управления. Она отличается слаженной внутренней организацией, где различаются основные и дополнительные (приданные) звенья, и найти «ключ» к их оптимальному разграничению – важная методологическая задача[120].