Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 5 )

Таким образом, обусловленные объективными требованиями управления, политическими, экономическими и социальными процессами, функции имеют свои особенности для управляющих систем различного уровня. Полагаем, что по характеру и последовательности действий к функциям государственного управления целесообразно относить следующее: организация, планирование, регулирование, руководство, контроль. После этих предварительных замечаний можно, руководствуясь выводами науки управления, перейти к характеристике отдельных функций государственного управления и выявлению особенностей каждой из них.

Первой значимой функцией государственного управления, на наш взгляд, является организация. Она раскрывает сущность управления. Эта функция имеет целью сформировать управляемую и управляющую подсистемы. Организовать – значить придать чему-то стройный вид, упорядочить что-либо, определить строение, взаимные расположения элементов, их взаимосвязи и задачи[164]. В конкретном плане функция организации выражается, например, в создании, упразднении и реорганизации государственных органов, учреждений и предприятий, установлении их прав и обязанностей, порядка взаимоотношений, структуры, штатов, наделении ресурсами, подборе кадров и т. д. Организация охватывает во взаимосвязи, как управляющую, так и управляемую подсистемы как составные части единой системы государственного управления[165].

Второй можно назвать функцию планирования. Известно, что критика административно-командных способов управления и плановой экономики, а также эйфория по рыночному саморегулированию привели к неверным представлениям о ненужности планирования в управленческой деятельности, были подвергнуты сомнению общепризнанные ранее постулаты о том, что управление всегда основывается на планировании и предвидении.

Жизнь показывает очевидную несостоятельность подобных теоретических воззрений. Планирование по природе присуще управлению и является потребностью управленческой практики. Отрадно, что необходимость функции планирования в государственном управлении, ее реанимация вновь осознается в новейшей научной литературе[166]. Кстати, почти в любой научной работе западных ученых по управлению рассмотрение функции управления начинается именно с функции планирования – настолько она признается актуальной и необходимой в условиях рыночной экономики[167].

В научной литературе планирование традиционно трактовалось как определение целей, направлений, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов (экономических, культурных и иных)[168]. Приняв указанное определение за основу в современном понимании функции планирования, следует усилить в нем прогностическую и программно-индикативную направленность. В этой связи заслуживает внимания позиция тех ученых, которые рассматривают прогнозирование как элемент планирования[169]. Такая постановка вопроса, хотя и вызывает возражения другой группы ученых[170], представляется нам весьма полезным и перспективным направлением.

Известно, что прогнозирование придает всему управлению большую научную обоснованность, позволяет верно определять задачи на будущее, заранее намечать пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовать их усилия на решение предстоящих задач. Программирование позволяет усилить целенаправленность управления, поэтапное осуществление намеченных мероприятий. Как видно, прогнозирование и программирование имеют тесную родственную связь с планированием[171]. Их признание в качестве элементов, составных частей последнего резко повышает потенциал и значимость функции планирования.

Государственное планирование в Республике Таджикистан проявляется, прежде всего, в разработке и осуществлении кратко, средне и долгосрочных программ преобразований не только в экономике, но и во многих других сферах жизни общества (культуры, образования, здравоохранения, обороны и т. д.). Тенденция здесь такова, что, избавляясь от чрезмерной детализации, планирование приобретает комплексный характер, все чаще отражая качественные показатели, характеризующие эффективность тех или иных мероприятий.

Следующая функция государственного управления – регулирование - имеет своим назначением создать режим какой - либо деятельности для удержания управляемых процессов в заданных параметрах. Регулирование определяют также как «установление обязательных условий, ограничений, правил или норм, которыми регламентируются те или иные отношения, процессы, поведение и действия организации и лиц»[172].

В юридической литературе очень часто нормативное регулирование деятельности субъектов правоотношений и хозяйствования рассматривается как руководство их деятельностью или, по крайней мере, как его элемент. Между тем, нормативное регулирование может охватывать и деятельность, неявляющуюся объектом руководства вообще. Например, органы государственной власти издают нормативные акты, касающиеся деятельности религиозных организаций, которыми органы государства, как известно, вообще не руководят. Органы исполнительной власти в сфере строительства и архитектуры устанавливают общеобязательные нормы и правила строительства, однако это вовсе не означает, что они руководят деятельностью организаций, ведущих строительство.

Несмотря на кажущуюся слабость воздействия, регулирование обладает на самом деле большими возможностями. Экономические и структурные преобразования в стране сопровождаются сокращением числа конкретных предписаний в адрес субъектов права, повышением роли правовых норм, определяющих границы хозяйственной деятельности и создающих благоприятную среду успешному функционированию рыночных структур.

Следующую функцию государственного управления – руководство - можно в общем виде охарактеризовать как воздействие на само содержание деятельности управляемого объекта для достижения определенной цели. Иными словами, это деятельность, направленная на то, чтобы другие сделали нечто, что считает необходимым руководящий орган. Функция руководства по своему назначению во многом совпадает с управлением. Вместе с тем это не однозначные понятия[173]. Руководство рассматривается в качестве самостоятельной управленческой функции, наиболее ясно отражающей свойства государственного управления. Иначе говоря, руководство есть направляющая, дающая принципиальные задания деятельности соответствующего субъекта управления[174].

Далее, значимая роль в государственном управлении отводится такой функции, как контроль. Назначение этой функции состоит в установлении соответствия или несоответствия фактического состояния и деятельности управляемых объектов заданному им параметру[175]. Характерно, что в любой научной работе по теории управления, где в той или иной мере рассматриваются управленческие функции, в обязательном порядке упоминается функция контроля. Подобное единодушие не случайно. Контроль позволяет обнаруживать и устранять отклонения объекта от заданного состояния или корректировать сами ранее принятые решения, определившие его[176].

Таков, по нашему мнению, перечень основных функций государственного управления. Они раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем[177].

В научной литературе этот перечень дополняется такими функциями, как сбор и обработка информации, стимулирование, кадровое обеспечение, координация, надзор, учет и анализ. Представляется, что раздельное рассмотрение этих функции может лишь обогатить общую теорию управления. Однако многие из них в той или иной мере поглощаются содержанием вышерассмотренных управленческих функции. Например, координация регулированием, кадровое обеспечение во многом организацией и руководством, надзор и учет близки к контролю, сбор информации, анализ могут представлять элементы планирования и т. д. Часто в числе функции управления называют также снабжение, финансирование, отчетность и т. п. При такой классификации, по нашему мнению, неоправданно смешиваются государственное управление и непосредственное хозяйственное (производственное) управление. Здесь игнорируется специфика субъекта управляющего воздействия и за основу берутся те виды деятельности, которые являются объектами управленческого воздействия. Тем самым недооценивается относительная самостоятельность управленческой деятельности государства, его специфика, реализующаяся посредством функционирования специальных организационно-правовых форм управления, ведущими звеньями которой выступают носители исполнительной власти.

Именно поэтому совершенно обоснованным представляется мнение , полагающего, что «функции исполнительной власти определяются функциями государственного управления»[178]. В то же время исполнительная власть, будучи самостоятельной и относительно независимой от других ветвей государственной власти, выполняет и собственные функции, задающие основные направления деятельности ее органов, которые реализуют особые государственно-властные полномочия. В данном случае исполнительная власть рассматривается как политико-государственное явление, средство обеспечения публичных интересов.

В юридической литературе высказан целый ряд заслуживающих внимания рассуждений относительно классификации функций исполнительной власти. Так, , вполне резонно полагая, что функции отражают содержание деятельности последней и тесно увязаны с полномочиями ее органов, предлагает следующую их дифференциацию: руководящие функции – полномочия «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»; регулирующие функции – полномочия «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»; расчетно-аналитические функции – полномочие «изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «содействует»; организационные функции – полномочия «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»; контрольные функции – полномочия «проверяет», «заслушивает», контролирует»[179].

На правильную классификацию функций исполнительной власти, по мнению , влияет структурная сложность и особенности этой ветви государственной власти. Он приходит к выводу о наличии двух уровней функций последней: первый уровень охватывает основные функции исполнительной власти, имеющие глобальное значение для жизни общества, каждая из которых определяется объектом управления и способом воздействия на него (общественный правопорядок и национальная безопасность; экономика, социальная сфера, административно-политическое строительство), и второй уровень составляют функции, носящие вспомогательный характер и направленные на обслуживание основных функции: нормотворческая, оперативно-исполнительная и юрисдикционная[180]. В новейшей юридической литературе предлагаются и другие основные функции современной исполнительной власти: исполнительная; правозащитная; социально-экономическая; обеспечение законности и соблюдение конституционного порядка; регулирующая; нормотворческая; охранительная[181].

Представляется, что истинное предназначение исполнительной власти в обществе и ее место в конфигурации разделения государственной власти все еще глубоко не осознаны, о чем наглядно свидетельствует разброс мнений относительно выполняемых ею функции. Функции исполнительной власти в известной степени характеризуют ее сущность. Сущность же функции исполнительной власти выявляется, в частности, посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Ведь само название рассматриваемой власти – «исполнительная» говорит о том, что ее задача - исполнять предписания не только законодателя (представительной власти), но и судебной власти в границах их компетенции[182]. Сказанное означает, что деятельность системы исполнительной власти, по сути, носит правоисполнительный, правоприменительный характер и нацелена на повседневную созидательную работу по руководству экономической, социальной и административно-политической сферами общества. Применение права исполнительной властью представляет собой повседневную практическую деятельность, имеющую творческое, организующее содержание. Именно эта деятельность, как совершенно справедливо отмечает , «в своем истинном виде представляет собой подлинную управленческую деятельность»[183].

Посему есть все основания выделить в качестве основополагающего направления, определяющего смысл и содержание исполнительной власти, функцию правоприменения, направленную на исполнение Конституции и законов страны, иных установлений законодательной и судебной ветвей власти. К ней тесно примыкают две дополнительные функции, а именно правоустановительная (собственно нормотворческая) и охранительная (юрисдикционная). Вышеизложенные классификации, в той или иной мере, охватываются названной триадой функций исполнительной власти, что дает основание отнести их к классическим разновидностям. К выполнению двух последних функций исполнительная власть привлекается на партнерских началах по мере «дозволения» законодательной власти, где возможность правотворческой деятельности служит качественным критерием, характеризующим исполнительную ветвь государственной власти[184]. При этом она никоим образом не теряет право на усмотрение «в гранитных берегах законности» и, как обоснованно замечено специалистами, «если нормы закона не регулируют непосредственно управленческие и полицейские отношения, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти»[185].

В контексте изложенного, есть резон обратить внимание на один устоявшийся стереотип. В правовой литературе в качестве неотъемлемого признака исполнительной власти часто выделяется принудительный характер. Так, французский административист Ж. Ведель еще в 70-годы прошлого века, в частности, писал: «Сущность исполнительной власти сводится к осуществлению в государстве организованного принуждения»[186]. Современные исследователи также при характеристике исполнительной власти признают последний квалифицирующим признаком[187]. При этом непременно обращается внимание на «силовое» воплощение этой черты исполнительной власти , армии, полиции, служб безопасности, иных специальных формирований и т. д.[188] В отдельных работах принуждение определяется как выражение «репрессивной деятельности» исполнительной власти, носящее к тому же «неправовой характер»[189].

Действительно, в компетенции исполнительной власти сосредоточены обширные силы и средства, полномочия по упорядочению и регулированию общественных процессов, влиянию на субъекты права, их подчинению предписаниям норм права, обеспечению безопасности личности, общества и государства. Но здесь уместны, на наш взгляд, два замечания. Во-первых, применение легитимного принуждения является монопольным правом государства и выступает непременным атрибутом осуществляемой им власти. Принуждение в равной мере присуще всем ветвям государственной власти и посему достаточно странным представляется его «выпуклое» выделение применительно к исполнительной ветви[190]. В данном случае происходит неправомерное смешение понятии принуждение и применение силы, которое носит исключительный характер. Ибо исполнительная власть - единственный институт, имеющий монопольное право на применение силы строго в рамках закона. И, во-вторых, что не менее важно, в правовом государстве речь может идти лишь о правовых границах деятельности носителей публичной власти. Нормативный пробел в какой-либо сфере общественной жизни отнюдь не означает отсутствие правового установления для носителей исполнительной власти. Ибо право - категория большая по объему и содержанию, нежели собственно нормативный акт, и включает в себя не только позитивное право, а прежде всего, естественные права и свободы человека[191], коим согласно конституционным предписаниям должны непременно следовать структуры, задействованные на реализации исполнительной власти.

Что же касается репрессивной деятельности, осуществляемой посредством реализации юрисдикционной функции, то она не является прямым отражением сущностного предназначения исполнительной власти, преимущественно носящей позитивную направленность[192]. Она выражается не только в прямом исполнении требований законодательства[193], но и, в частности, поддержании нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, социальной сферы и т. п. Посему деятельность исполнительной власти на современном витке развития выходит за рамки некогда устоявшихся представлений о ней в правовой науке. Односторонние стереотипные представления привели к тому, что исполнительная власть стала ассоциироваться преимущественно с выполнением полицейских функций, а одноименные органы как органы подавления, вызывающие остро негативное отношение граждан. Хотя, как известно, на практике это не совсем так[194].

Исполнительная власть должна полноценно реализовывать государственность на своем уровне с учетом разнообразия управляемых объектов, обеспечивая их научно обоснованную структуризацию и разнообразие методов государственного воздействия на развитие каждой подсистемы[195]. Понятно, что именно юрисдикционная функция обеспечивает эффективную охрану общественного порядка, дисциплинирует работу государственного аппарата и направлена на защиту прав и свобод граждан. Тем не менее, комплекс полномочий, вытекающих из данной функции, исполнительной властью осуществляется не непосредственно, а посредством разветвленной сети приданных служб и учреждений. Их деятельность, бесспорно, также имеет публичную природу, публичные свойства и объективно нацелена на удовлетворение интересов жизнедеятельности общества и государства.

Таким образом, подлинное осмысление коренной сущности отечественной исполнительной власти, ее юридической ответственности, определения роли и места государственного управления, имеющей не только теоретическое, но непосредственное практическое значение, является ключевой проблемой современной административно-правовой науки. Оптимальное соотношение объективных условий и субъективных факторов позволяет утверждать, что функции государственного управления реализуются объективно посредством сознательного и целенаправленного воздействия механизма исполнительной власти. Именно на носителях исполнительной власти лежит бремя юридической ответственности, ее историческое и ретроспективное отражение. Можно утверждать, что государственное управление как важнейший политико-правовой институт характеризуется повседневным и целенаправленным воздействием субъектов исполнительной власти на общественную систему, отрасли, подотрасли, территорию в целом и их отдельные звенья на основе познания и использования присущих системе объективных закономерностей[196].

Исполнительная власть представляет собой основу основ любого демократического государства и призвана практически непосредственно и повседневно обеспечивать организацию выполнения его функций. В то же время необходимость эффективной реализации политики государства предполагает наличие научно обоснованного, целенаправленного и динамичного государственного управления, непременной предпосылкой чему выступают обоснованность стратегии и тактики решений, базирующихся на точных расчетах, глубокой и всесторонней оценке складывающейся обстановки, тщательном анализе информации. Требование гибкости вытекает из характеристики современного состояния объектов, чреватого большими неожиданностями, частыми возникновениями кризисных ситуации, быстротечными изменениями элементов.

Соотношение государственного управления и исполнительной власти через призму характеристики их функционального соотношения позволяет прийти к общему знаменателю об их корневом родстве, что отнюдь не исключает необходимость их раздельного анализа как вида государственной деятельности и ветви государственной власти и выявления наиболее значимых направлений их приложения, что находит наглядное отражение в развитии организационно-правовых форм управления в Таджикистане.

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ В ТАДЖИКИСТАНЕ НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ

2.1. Развитие организационно-правовых форм управления

в преддверии государственной независимости Таджикистана

Исследование закономерностей, под воздействием которых складывается система органов государственного управления, – сложная и многоаспектная проблема, решение которой имеет определяющее значение для повышения эффективности и научности деятельности исполнительной власти. Развитие организационно-правовых форм управления обусловливается, прежде всего, объективными процессами развития гражданского общества и государства, их целями и задачами, функциями и реализацией, а также условиями экономической и социально-культурной жизни общества, научно-техническим прогрессом, и поэтому не может быть застывшим, неизменяющимся[197]. Наука административного права призвана вскрыть объективные закономерности развития органов управления и на этой основе как бы преломлять накопленный опыт применительно к определённым периодам и этапам развития страны. Имеется органическое сочетание и преемственность организационных форм, исторического опыта с постановкой и определением путей решения вновь возникающих стратегических и текущих вопросов политического, экономического, социального, национального, конфессионального и культурного развития, особенно на переломных этапах обновления, прорыва в грядущее[198].

Объективные условия общественного развития, оказывающие определяющие воздействия на систему органов государственного управления, отражаются в субъективной деятельности участников общественных отношений, в научных, организационных и материальных возможностях всестороннего и комплексного учета факторов, условий, закономерностей, под воздействием которых складывается система субъектов исполнительной власти. Обращение к истории может позволить избежать повторения ошибок, использовать опыт прошлого[199]. Без истории управления не может быть и теории управления. Изучение опыта становления и развития организационных форм управления в Таджикистане позволяет полнее и глубже уяснить сущность изменений, происходящих в системе национальной администрации на современном этапе[200]. Таким образом, историзм был и остается основополагающим началом исследования общественных отношений.

Рассмотрение административно-правового аспекта управления диктует необходимость выяснения основных этапов развития органов государственного управления в Таджикистане. Система органов управления в своем развитии прошла ряд этапов, каждый из которых связан с существенными изменениями во всех сферах общественно-политической жизни страны. В этой связи развитие организационных форм следует рассматривать в тесной связи с теми процессами, которые произошли на рубеже ХХ и ХХI столетий в Таджикистане. Развитие организационных форм управления целесообразно исчислять с начала 90-х годов ХХ века, с обретением государственной независимости и процессами, предшествующими ей. Исходя из этого, развитие организационных форм управления в Таджикистане можно было бы разделить на три тесно связанных этапа: 1) преддверие обретения независимости (конец 80-х по 1990 г. г.); 2) укрепление основ государственной независимости (1991 по 1994 г. г.); 3) после принятия Конституции независимого Таджикистана (с 1994 г.). Каждому из них свойственны свои особенности становления и развития организационно-правовых форм управления.

Следует согласиться с мнением, что процессы реформирования уже были заложены в недрах советской политической системы и связаны с провозглашением политики перестройки[201]. Программные направления реализации последней содержались в исторических решениях ХIХ Конференции Коммунистической партии Советского Союза (КПСС)[202]. Решения партконференции вскоре нашли правовое воплощение, как в законодательстве Союза ССР, так и союзных республик и, по существу, заложили начало реформированию политической системы страны. С этого момента идет отсчет демократическим преобразованиям в Таджикистане и эволюция его государственно-правового развития[203]. Начались реформы в экономической и политической жизни, усилилась гласность, появились независимые средства массовой информации, возникли массовые общественные движения и организации[204]. Развернувшиеся реформы произвели коренные изменения в политической, экономической, социальной и духовной жизни общества, дали простор развитию самоуправления и саморегулирования, наиболее полному выражению интересов людей, расширили права и свободы граждан.

В соответствии с новыми задачами и функциями государства на этом этапе наибольшим преобразованиям подвергались субъекты государственного управления. Последние, отражая организационно-правовые и экономические основы новой государственной политики, призваны были формировать и обеспечивать среду, благоприятную для функционирования и развития рыночного хозяйства. Преобразования в экономике страны, изменения материальных условий жизни общества, повышение правового статуса так называемых «конечных объектов управления» определяли направления формирования организационных структур. Переход к рыночной экономике сопровождался одновременными преобразованиями надстроечных отношений, что в условиях отсутствия опыта демократических институтов, отрицательно сказывался на показателях устойчивого развития общества и со всей очевидностью предполагал, как наличие единого координирующего центра, так и целенаправленное управление процессами реформ.

Изложенные обстоятельства вскоре после принятия Верховным Советом Таджикской ССР Декларации о суверенитете предопределили учреждение поста Президента Таджикской ССР[205]. В Законе от 01.01.01 г. прямо указывалось, что последний учреждается «в целях обеспечения дальнейшего развития осуществляемых в республике политических и экономических преобразований, укрепления конституционного строя, охраны прав, свобод и безопасности граждан»[206].

Внутренняя природа процессов обновления, накопленный опыт функционирования управленческих структур предопределили следующий, вполне логичный организационный шаг. 1 декабря 1990 г. был принят поистине судьбоносный Закон «О совершенствовании структуры исполнительно-распорядительной власти в Таджикской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Таджикской ССР»,[207] во многом определивший дальнейшие контуры организационного строительства в Таджикистане. В соответствии с ней глава 13 Основного Закона, ранее посвященная Совету Министров, была переименована - «Президент Таджикской ССР, Кабинет Министров Таджикской ССР», что свидетельствовало о закреплении новой структуры государственного управления во главе с Президентом республики. Согласно ст.117 Конституции, Президент, являясь главой Таджикской ССР, осуществлял «высшую распорядительно-исполнительную власть». Настоящий Закон совместил институт президентства с исполнительно-распорядительной властью Совета Министров Таджикской ССР. Последний был преобразован в Кабинет Министров при Президенте Таджикской ССР, который одновременно выступал Председателем Кабинета Министров. Впервые учреждалась также должность Вице-президента Таджикской ССР, назначаемого Президентом с последующим утверждением Верховным Советом Таджикской ССР. Устанавливалось, что Вице-президент по поручению Президента руководит Кабинетом Министров и организует его работу, а также выполняет отдельные его функции и замещает в случае отсутствия.

В состав Кабинета Министров по должности входили Вице-президент, заместители Председателя Кабинета Министров, министры и председатели государственных комитетов. Назначения в состав Кабинета Министров, образование и упразднение министерств и государственных комитетов закреплялись за Президентом с последующим представлением им решений на утверждение законодательного органа – Верховного Совета. При этом конституционные нормы дифференцированно подходили к вопросу об освобождении членов Кабинета Министров. Так, если в отношении министров и председателей государственных комитетов вердикт Президента мог в последующем вносится на утверждение Верховного Совета, то относительно Вице-президента и заместителей Председателя Кабинета Министров Президент предварительно входил с соответствующими представлениями в Верховный Совет республики.

В целом, необходимость столь существенного обновления структуры управления диктовалось самой жизнью, что связывалось с важностью всемерного укрепления исполнительной власти в условиях перехода к рыночным отношениям и преследовало цель, как зафиксировано в преамбуле упомянутого Закона, «создания гармоничной законодательной, исполнительной и судебной власти, устранения параллелизма и дублирования в деятельности государственных органов»[208]. Рассматриваемые законодательные новеллы, несомненно, закладывали правовую основу перехода в Таджикистане к иной – президентской форме правления.

Время требовало оперативного реагирования на вновь возникающие общественные отношения, организационные структуры управления, имманентно способных эффективно решать вопросы в изменяющихся условиях[209]. С утверждением новой структуры управления центр тяжести организаторской работы перемещается к Президенту как главе Республики и Председателю Кабинета Министров. Так, для обеспечения эффективного руководства и слаженного взаимодействия с последним одним из первых Указов Президента было образовано «Управление делами Президента Таджикской ССР и Кабинета Министров Таджикской ССР»[210].

Далее Президент Таджикской ССР инициировал череду организационных преобразований центральных органов управления. Так, только в январе 1991 года указами Президента был образован ряд новых, ранее неизвестных административной системе республики организационных структур – министерство внешних экономических связей, государственный комитет по управлению государственным имуществом, а также в связи с образованием государственных концернов «Наклиёт» и «Рох» упразднены министерство автомобильного транспорта и министерство строительства и эксплуатации автомобильных дорог[211]. В начале февраля 1991 года Президент упразднил государственный комитет Таджикской ССР по материально-техническому снабжению (Госснаб) и на его базе образовал министерство по делам промышленности и энергетики, переименованный вскоре в министерство по делам промышленности и материальных ресурсов[212]. 19 февраля 1991 г. Указом Президента упразднен государственный плановый комитет (Госплан) и следующим его Указом образован Государственный комитет по экономике и прогнозированию[213]. В целом же, ко дню представления структуры вновь образованного Кабинета Министров на утверждение Верховного Совета (25.02.1991 г.) Президент своими указами упразднил 5 министерств и 4 государственных комитета, которые также были представлены на рассмотрение законодательного органа[214]. В новой структуре Кабинета Министров, кроме должностей Президента-Председателя Кабинета Министров, Вице-Президента, четырех заместителей Председателя Кабинета Министров, предусматривались 17 министерств и 12 государственных комитета[215].

Новое видение роли и назначения публичных управленческих структур прямо отразилось в административном нормотворчестве. Примером может служить Положение вновь образованного министерства по делам промышленности и сырьевых ресурсов, утвержденное постановлением Кабинета Министров Таджикской ССР от 3 апреля 1991 г.[216] Иллюстрируемый административный акт проявляет существенные отличия от предыдущих нормативно-правовых актов правительственного уровня. Так, определяя настоящее министерство «республиканским органом государственного управления», положение закрепляло, что оно «в соответствии с программой перехода на рыночные отношения осуществляет свою деятельность с помощью экономических методов управления, без функции непосредственного командования предприятиями, объединениями и организациями…». Еще одна особенность вновь образованной структуры заключалась в том, что впервые в практике организационного строительства подобного уровня, она не имела подведомственных организации и в этой связи в ней не создавалась коллегия, а предусматривалось образование Научно-технического совета (НТС), утверждаемого Кабинетом Министров республики[217]. Пункт 4 Положения запрещал министерству «…вмешиваться в финансово-хозяйственную, производственно-технологическую деятельность концернов, объединений, предприятий, организаций и других субъектов хозяйствования».

Уточнялось, что, являясь органом государственного управления, министерство не несет ответственности за результаты работы указанных субъектов народного хозяйства. Вместе с тем, п.2 Положения предписывал, что министерство несет ответственность за развитие предприятий, объединений и организаций, их рациональное размещение, создание условий для наиболее благоприятного их функционирования, соблюдения требований экологии, определение приоритетных направлений деятельности, наращивание объемов производства промышленных товаров народного потребления, трудоемких и наукоемких производств с целью организации новых рабочих мест и выпуска сложной, отвечающей современным требованиям конкурентоспособной продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления, а также способствует подготовке высококвалифицированных кадров.

Рассматриваемая организационная структура, по всей видимости, замышлялась как центральный орган государственного управления нового типа с функциями координации развития отраслей промышленности и некоего научно-технического штаба, ориентирующего развитие соответствующих субъектов хозяйственной деятельности. Так, закрепляя по традиционной юридической технике задачи нового министерства, упомянутое Положение в числе главных из них перечисляло, в частности, «определение приоритетных направлений развития промышленности», «выработка предложений Правительству республики по улучшению использования природных ресурсов», «разработка предложений, способствующих увеличению экспортного потенциала республики», «участие в разработке планов конверсии на предприятиях оборонных отраслей», «создание кооперированных связей между промышленными предприятиями», «содействие субъектам хозяйствования в вопросах материально-технического снабжения» и т. д.

В свете нового видения роли министерства наиболее интересным представляется пункт положения, закрепляющий его права. Согласно п.6, в соответствии с возложенными на него задачами, министерство имело право знакомиться с деятельностью любого субъекта хозяйствования, осуществляющего промышленную деятельность на территории республики, выдавать заключения на организацию вновь образуемых промышленных объектов, подготавливать предложения по вопросам деятельности убыточных предприятий, выдавать согласие на разработку месторождений важнейших видов полезных ископаемых, участвовать в выдаче лицензии на экспорт, выступать в качестве заказчика по проектированию и строительству новых объектов, участвовать в разработке цен и тарифов и т. д.

Идея создания министерства нового типа, несомненно, представлялась заманчивой. Но авторы обновленной структуры столь увлеклись воплощением идеи «мягкого воздействия», что упустили закрепить в Положении правовые акты министерства. Создавалось впечатление, что орган управления лишен правовых рычагов влияния на возложенную на него сферу ведения. Кроме того, диспозиция, запрещающая ему наличие подведомственных объектов, ставила на повестку решение судьбы организаций, ранее входивших в упраздненный Госснаб, что в дальнейшем вынудило создать ряд мелких организационных структур при Кабинете Министров в форме главного управления по снабжению, сбыту сырья и продукции лёгкой промышленности (Таджикгавлегпромсырье), комитетов по материально-техническому снабжению агропромышленного комплекса (Агропромтехснаб), по пищевой и перерабатывающей промышленности (Таджикпищепром) и т. д.[218]