Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан (стр. 6 )

Примечательно, что на этом этапе впервые в административном нормотворчестве, Правительство республики начало практиковать утверждение, наравне с положениями, структур аппарата и схем управления министерств и иных центральных ведомств. Заслуживающая внимания административная новелла сыграла в дальнейшем положительную роль, как в закреплении правового положения вновь образуемых структур управления, так и упорядочении объектов их ведения и организационном строительстве в целом. Так, 9 апреля 1991 г. Кабинет Министров впервые одновременно утвердил временное положение, структуру аппарата и схему управления вновь образованного государственного комитета по труду и подготовке кадров рабочих.[219]

Анализ правовых актов показывает, что решающее значение при определении организационной формы управления все же имел численный состав ее центрального аппарата. Критерием служило то, что при образовании министерств и государственных комитетов последний устанавливался, как правило, в пределах 60-70 штатных единиц, а при образовании ведомств при правительстве цифра колебалась от 15-20 (при образовании главных управлений) до 30-40 (при образовании комитетов и иных аналогичных структур)[220]. При этом приоритетное значение отдавалось схеме управления, в которую включались все подведомственные органу управления предприятия и организации[221].

Организационное развитие, невзирая на научные рекомендации, не отличалось внутренней логикой. Рациональности организационных структур могла способствовать лишь обратная череда решений, когда закрепляется правовое положение органа, определяются его функции и задачи, затем устанавливается, исходя из ранее изложенных позиции, численный состав его аппарата и схема управления.

Заметной вехой в организационном строительстве рассматриваемого этапа стал Указ Президента Таджикской ССР от 01.01.01 г. «О совершенствовании структуры органов государственного управления республики по вопросам экономики»[222]. В соответствии с настоящим Указом Президент республики упразднил ранее образованный государственный комитет по экономике и прогнозированию и министерство по делам промышленности и сырьевых ресурсов и на их базе образовал государственный комитет по экономике. На новую структуру Указ возлагал осуществление подготовки социально-экономических прогнозов для выработки стратегических направлений развития народного хозяйства, разработку программ по комплексному решению межотраслевых, межрегиональных и межреспубликанских экономических проблем, обеспечение координации и методического руководства деятельности министерств и ведомств, исполнительных комитетов местных Советов, концернов, ассоциации и других самоуправляющихся организации по реализации выработанной в республике экономической политики, а также осуществление регулирования цен и управления механизмом ценообразования в пределах своей компетенции. Видимо, учитывая просчеты прошлых организационных преобразований, настоящий Указ прямо предоставлял право государственному комитету по экономике в пределах функции, возложенных на него, «принимать решения, обязательные для исполнения министерствами, ведомствами, исполнительными комитетами местных Советов, предприятиями, объединениями и другими субъектами экономических отношений»[223].

В июне 1991 г. последовали очередные конституционные поправки, существенно изменившие систему государственного управления в республике. Новеллы сводились к следующему: во-первых, в составе Кабинета Министров вместо должности Вице-президента вводилась должность Премьер-министра; во-вторых, устанавливалось, что Премьер-министр утверждается и освобождается от должности Верховным Советом по представлению Президента республики; в-третьих, от обязанностей Президента исключались функции Председателя Кабинета Министров; в-четвертых, Кабинет Министров признан ответственным как перед Президентом, так и перед Верховным Советом; в-пятых, Кабинет Министров впредь представлял программу предстоящей деятельности «на срок своих полномочий» на рассмотрение Верховного Совета и не реже одного раза в год отчитывался о своей работе перед законодательным органом. Кроме того, в Основном Законе нашли закрепление самостоятельные полномочия Кабинета Министров республики[224].

Изложенные конституционные положения свидетельствуют о расширении прерогатив Кабинета Министров и обретении им самостоятельного места в системе высших органов государственной власти.. Хотя новая редакция ст.125 Конституции республики гласила, что Кабинет Министров является исполнительно-распорядительным органом и подчиняется Президенту, по существу, инициированные поправки сузили организационные полномочия Президента в государственном управлении. Теперь лишь с согласия законодательного органа Президент мог образовывать либо упразднять министерства и государственные комитеты, формировать состав Кабинета Министров, в таком же порядке вносить в него изменения. При этом Верховный Совет был вправе отклонить кандидатуры, предложенные Президентом в состав Кабинета Министров. Как известно, в соответствии с законом Союза ССР от 01.01.01 г. аналогичные новшества закреплялись на уровне союзного правительства[225].

Таким образом, к началу дезинтеграционных процессов, захлестнувший Союз ССР после упомянутых «августовских событий», организационное строительство в Таджикской ССР прошло крайне противоречивую полосу от отрицания до постепенного осознания места и значимости управленческих организационных структур при переходе к рыночной экономике и формировании её составляющих.

Большое позитивное значение имело учреждение поста Президента республики, так как был сделан важный шаг в направлении введения принципа разделения власти. В отличие от отдельных союзных республик, в Таджикистане этот пост не страдал «бицефальностью»[226]. Наоборот, с первых дней функционирования он зарождался как институт, неразрывно связанный с правительством и исполнительной властью в целом, что создавало благоприятные организационно-правовые предпосылки для непосредственного и эффективного решения вопросов управления страной. Тем не менее, следует разделить справедливость высказанного в юридической литературе замечания, что институт президентства, по сути, был чужд советской системе и искусственно интегрирован в ее конструкцию, основанной на полновластии Советов[227].

Неоднозначную оценку вызывают июньские (1991 г) конституционные поправки. Предпринятые преобразования удалили Кабинет Министров от прямого влияния Президента, он оказался в орбите прямого воздействия законодательного органа. Наметившаяся с внесением конституционных поправок от 1 декабря 1990 г. тенденция по формированию управленческой вертикали во главе с институтом президента оказалась заметно скорректированной. Неуместное подражание союзной конструкции организации исполнительной власти на весьма чувствительном этапе развития республики, где требовались единые импульсы и централизованное руководство новыми общественными процессами, рассматривается нами как серьезное заблуждение. При такой смешанной форме правления трудно было ожидать желаемых результатов. Ибо государственное управление на высшем его уровне потеряло синхронность, и создавалась организационная почва возможной конфронтации ветвей власти, что отрицательно сказалось в дальнейшем государственном строительстве Таджикистана.

Несмотря на существенную правовую новеллу, в государственном строительстве сохраняла силу конституционная норма, согласно которой законодательный орган мог принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению республики. Впоследствии именно эта норма создала юридическую основу конфликта между Верховным Советом и Президентом, приведшим к вынужденной отставке последнего[228] и положившим начало затянувшемуся кризису власти в Таджикистане, что нарушило общественно-политическую стабильность, устойчивость действующих государственных органов в центре и на местах. В результате всенародные выборы Президента прошли в условиях острого внутриполитического кризиса, инициированного непрофессиональным вмешательством законодательной власти в сферу прерогатив исполнительной власти, что наложил отпечаток на дальнейшее функционирование и содержание деятельности этого государственного института[229].

Организационные преобразования рассматриваемого периода и их нормативно-правовое обеспечение проявляют все признаки «административного романтизма». С управленческой точки зрения переориентация централизованной экономики на рыночные начала требовала выработки специальной системы руководства организационными преобразованиями, создания целевой системы формирования и реализации дифференцированной политики как в общегосударственном, так и отраслевом и региональном уровнях. Эта актуальнейшая задача системы государственного управления народным хозяйством не была практически решена, что привело к потере контроля в ключевых отраслях промышленности, управляемости социально-экономических процессов, резкому падению объёмов производства, разрыву межрегиональных связей.

2.2.Развитие организационно-правовых форм управления

в начале обретения государственной независимости

Определяющим событием рассматриваемого этапа выступают заявление Таджикистаном о государственной независимости[230] и всенародное избрание Президента Республики Таджикистан. Таджикистан принял ликвидацию Союза ССР, так называемыми его «Учредителями», как свершившийся факт и в качестве полноправного члена вступил в новое образование – Содружество Независимых Государств (СНГ)[231].

24 ноября 1991 г. впервые в истории национально-государственного развития Таджикистана прошли всенародные выборы Президента республики – высшего должностного лица государства[232]. С всенародным избранием Президента Таджикистана к нему вновь перемещается центр работ по формированию организационных структур и координации деятельности органов государственной власти в переходный период. В республике начался интенсивный поиск новых организационных форм, перестраивалась система органов государственного управления, вырабатывалась новая идеология, соответствующая рыночному хозяйству[233].

Первые правовые акты Президента республики в данный период были связаны с дальнейшей либерализацией общественно-политической жизни, что предопределяло последующие шаги в организационном строительстве[234]. Так, вскоре после вступления в должность Президент вышел с предложением и получил согласие законодательного органа на упразднение Комитета государственной безопасности (КГБ)[235]. 29 января 1992 г. Указом Президента Республики Таджикистан были утверждены и опубликованы в официальном издании положение, структура и численный состав вновь образованной организационной структуры в сфере безопасности – Комитета национальной безопасности (КНБ) Республики Таджикистан[236]. КНБ определялся в Положении о нем «республиканским органом государственного управления, образованным в целях усиления мер по охране суверенитета, безопасности и территориальной целостности республики», непосредственно подчиненный Президенту и подконтрольный Верховному Совету Республики Таджикистан[237].

Принятие и обнародование нормативно-правовой базы деятельности органов безопасности являет собой беспрецедентный шаг в административном строительстве молодого государства. Вновь сформированный институт президента и в дальнейшем стремился к обеспечению открытости, гласности и прозрачности в деятельности структур «силового блока», обнародовав предельный численный состав вооруженных сил и ежегодный контингент граждан, призываемых на действительную срочную военную службу[238].

Правовые и организационные меры этого этапа были подчинены задачам, связанным с переводом экономики на рыночные рельсы, и вызванные этим необходимостью осуществления скоординированных оперативных действий, что, безусловно, предполагали укрепление исполнительской дисциплины в государственном масштабе. Именно поэтому отправной точкой достижения новой структуры управления был выбран институт президентства, усиления его правового статуса и расширения полномочий. Так, 3 января 1992 г. законодательный орган, внеся очередные поправки в Основной Закон страны, предоставил Президенту право назначать и освобождать председателей исполнительных комитетов областного, городского, районного звеньев по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов. При этом были конкретизированы организационные полномочия Президента. Так, с внесением подпункта 14 в ст.120 Конституции уточнялось, что последний «назначает своих государственных советников, образует при необходимости комитеты и утверждает положения о них»[239].

Рассматриваемый этап характеризуется окончательным определением стратегии по переходу к рыночной экономике, предполагающей кардинальную перестройку, как системы, так и идеологии управления[240]. Это обстоятельство определяло содержание всех последующих действий по формированию и упразднению организационных форм управления[241]. Так, в первой половине января 1992 г. Президент Таджикистана представил на утверждение законодательного органа новую структуру Кабинета Министров, в котором кроме должности Премьер-министра и его четырех заместителей (в том числе одного первого), предусматривались 15 министерств и 6 государственных комитетов[242]. В целом, количество центральных структур управления сократилось более чем на 30%, причем государственные комитеты сократились вдвое.

Вместе с тем, следует признать, что политическое руководство страны на тот период лишь в целом обладало видением ориентиров в организационном строительстве. Применительно к конкретным направлениям формирования организационных форм управления слабо просматривалась единая позиция[243]. Конечно, акцент на «блочный подход», апробированный на этом этапе, нес в себе весомый положительный эффект. Однако, видимо, из-за отсутствия в новых условиях достаточного опыта организационного строительства он был неудачно применен к близким, но неоднородным по своей природе сферам управления (например, экономика и финансы). Аналогичным примером можно назвать объединение министерств иностранных дел и внешнеэкономических связей, что предопределило образование одного министерства - внешних сношений.

В республике с учетом скорректированных политических установок была продолжена последовательная и целенаправленная работа по преобразованию органов государственного управления в государственные хозяйственные структуры. Так, Постановлением Кабинета Министров республики от 6 февраля 1992 г. на базе упраздненного министерства жилищно-коммунального хозяйства при нем был образован Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству (Таджикжилкомхоз)[244]. Настоящий правительственный акт имеет два примечательных момента. Во-первых, обязывая Министерство экономики и финансов совместно с Таджикжилкомхозом определить фонд оплаты труда и расходы на его содержание, Кабинет Министров вместе с тем установил, что со второго полугодия содержание Комитета должно осуществляться за счет отчислений средств от хозяйственной деятельности, подведомственных ему предприятий и организации. Во-вторых, хотя деятельность указанного Комитета предполагалось закрепить в положении, утверждаемом Кабинетом Министров, в отличие от обычной административной процедуры, председателю Таджикжилкомхоза предоставлялось право самостоятельно утверждать его структуру и штатное расписание[245].

Не менее примечательным представляется Постановление Кабинета Министров от 01.01.01 г. «Об организации систематического наблюдения за динамикой цен и тарифов в Республике Таджикистан», принятое в целях информационного обеспечения разработки и осуществления мероприятий по социальной защите граждан, определения влияния цен и тарифов на социально-экономическое развитие страны[246]. Настоящим правовым актом Кабинет Министров создал при Государственном комитете Республики Таджикистан по статистике (Госкомстате) государственную службу регистрации цен и индексации доходов населения, возложив на нее разработку единой методологии наблюдении тарифов, организацию сбора, анализа и публикации данных об уровне и динамике цен, необходимых для расчетов госпошлины и вывоза продукции, важнейших показателей социально-экономического развития республики, изучения влияния изменения цен на уровень жизни и прожиточный минимум населения и осуществления экономической политики в области цен[247].

В условиях транзитного состояния общества важное значение приобретало правовое поле функционирования носителей публичной власти, недопускающее их произвольных и неправомерных действий, ущемляющих права и законные интересы граждан, предприятий, учреждений и организации. В изложенном русле особого внимания заслуживает в рассматриваемый период деятельность Комитета Конституционного Надзора (ККН) Республики Таджикистан, активная правовая позиция которого во многом способствовала правовой ориентации ведущих звеньев управления и положительно сказывалась на формировании нового правосознания, вытекающего из принципов правового государства, как в государственно-служебной среде, так и обществе в целом.

Исторически значимыми в ориентации организационных форм управления стали два заключения, принятые ККН по актам Кабинета Министров Республики Таджикистан. Они касаются протоколов заседания последнего от 8 января 1992 г., согласно которым приостанавливалось действие Постановления бывшего Совета Министров СССР от 2 декабря 1988 г. и запрещалась впредь продажа и сдача в аренду государственной собственности без согласования с Госкомимуществом республики.

По первому прецеденту ККН обратил внимание на то обстоятельство, что согласно Конституции страны (п.3 ст. 99) право приостановления постановлений и распоряжений Правительства СССР отнесены к прерогативе Верховного Совета Республики Таджикистан. Кабинет Министров же, согласно ст.125 Основного Закона, правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Республики Таджикистан, поскольку они не входят в компетенцию Верховного Совета и Президента Республики Таджикистан. По второму случаю ККН, опираясь на текущее законодательство, констатировал, что имущество, являющееся государственной собственностью и закрепленное за государственным предприятием, принадлежит ему на праве полного хозяйственного ведения, в соответствии с которым он правомочен владеть, пользоваться и распоряжаться указанным имуществом и по своему усмотрению совершать в отношении него действия, непротиворечащие закону. В этой связи ККН пришел к выводу, что согласие Госкомимущества требуется лишь при приватизации государственного имущества, имущество же может передаваться в аренду не в порядке приватизации[248].

Как видно из изложенных примеров, вердикты ККН, влияя на деятельность Кабинета Министров, настраивали все органы государственного управления на четкое следование букве закона[249]. В условиях, когда в стране в связи с реформой государственного управления была существенно обновлена структура исполнительно-распорядительной власти и организационные структуры управления принимали к ведению сферы и отрасли, ранее традиционно осуществляемые союзными органами[250], правовые акты ККН имели непреходящее значение. В обществе довлело пренебрежение к праву, оставшийся от прошлого в наследство правовой нигилизм и соответствующая ей правовая культура, что пропорционально отражались как на организационном сознании, так и на исполнительной дисциплине в целом[251]. Если суммировать позиции ККН по организационно-правовому развитию, то его принципиальные моменты сводились к следующему:

-исполнительно-распорядительные структуры должны иметь правовое основание;

- защита прав граждан и юридических лиц – приоритетна, и недопустимо их ограничение подзаконными нормативными актами;

-властная деятельность и компетенция органов государства осуществляется на основе Конституции и законов;

-борьба с нарушениями закона может осуществляться лишь законными средствами и методами.

Вторая половина 1992 г. в Республике Таджикистан характеризуется постепенным осложнением общественно-политической ситуации: накалялось противостояние социальных сил, со стороны различных общественных групп допускались нарушения законодательства, столицу захлестнула митинговая стихия. Дезориентированными оказались органы исполнительно-распорядительной компетенции, они не реализовывали в полной мере свои права и обязанности по обеспечению охраны правопорядка, общественной безопасности, нормального функционирования предприятий, учреждений и организации. Сложная общественно-политическая обстановка вынудила законодательный орган принять специальное постановление о политической ситуации и призвать стороны политического процесса к «консолидации ради достижения благосостояния народа, обеспечения социально-экономического прогресса республики, ее выхода на достойное место в мировом масштабе»[252].

Попытки стабилизации ситуации в республике предпринимались по двум направлениям. С одной стороны, предпринимались меры, усиливающие тенденции концентрации власти и централизации управления, с другой - Президент и Кабинет Министров республики приступили к поиску компромиссов с политическими партиями и народными движениями. Так, Верховный Совет, внеся поправки от 01.01.01 г. в Конституцию Республики Таджикистан, предусмотрел возможность введения им в необходимых случаях временного президентского правления, а также предоставил Президенту право впредь назначать и освобождать председателей облгоррайисполкомов без согласования с соответствующими Советами народных депутатов[253]. Той же датой законодательный орган принял Закон «О президентской форме правления», согласно которому на территории Республики Таджикистан сроком на шесть месяцев вводилось президентское правление[254]. На этот период Президенту республики был предоставлен целый ряд полномочий Верховного Совета и его Президиума. Тем самым, в дополнение к весомым, ранее закрепленным полномочиям, Президент получил полную свободу действий не только в формировании персонального состава Правительства, образовании либо упразднении министерств и государственных комитетов, но и свободу установления порядка организации и деятельности центральных и местных органов государственной власти.

Все действия политического руководства в этот период определялись необходимостью незамедлительной стабилизации политической обстановки, достижения национального согласия и единства, выхода из глубокого социально-политического кризиса и укрепления конституционного строя. Результаты предпринятых усилий вскоре нашли правовое воплощение в Указе Президента Республики Таджикистан от 9 мая 1992 г., которым Премьер-министру поручалось по результатам политического диалога с политическими партиями и общественными движениями сформировать и представить соответствующие предложения на рассмотрение Президента и Верховного Совета страны,[255] а двумя датами позже - 11 мая 1992 г. Президент республики издал Указ «Об образовании Правительства национального примирения – Кабинета Министров Республики Таджикистан», в состав которого кроме Премьер-министра и его пяти заместителей (из них два первых), вошли посты 16 министров и 7 председателей государственных комитетов[256].

Стремясь к углублению диалога с политическими партиями и общественными движениями, 12 мая 1992 г. Президент страны издает Указ «Об образовании Национального Собрания (Маджлиса) Республики Таджикистан». В нем устанавливалось, что настоящий орган образуется в целях совершенствования структуры органов государственной власти и управления на переходный период до выборов на многопартийной основе нового парламента из числа депутатов и представителей политических партий и движений на равной основе. Национальное Собрание определялось «органом, одобряющим законопроекты, представляемые Комитетами Верховного Совета Республики Таджикистан»[257]. При этом констатировалось, что принятие Конституции и утверждение бюджета республики, остаются в ведении Верховного Совета действующего созыва, полномочия которого сохраняются до выборов нового Парламента[258].

В этой достаточно сложной обстановке Президент республики лихорадочно предпринимал организационные меры по восстановлению управленческой вертикали и усилению собственных позиций в государственном механизме[259]. В рассматриваемый отрезок времени ухудшились взаимоотношения Президента и Правительства страны, где второе, проявляя автономные начала функционирования, все более стремилось дистанцироваться от первого. Видимо, именно этими обстоятельствами было вызвано издание Президентом республики Указа от 1 июня 1992 г. «О порядке назначения на должности руководящих работников министерств и ведомств», которым Кабинету Министров предписывалось по согласованию с ним впредь осуществлять назначение на должности заместителей министров, заместителей председателей государственных комитетов, руководителей республиканских учреждений, организаций и государственных концернов[260].

Стремясь к правовому обеспечению деятельности вновь образованных организационных структур, в новых условиях Кабинет Министров в течение июля-августа 1992 г. утвердил положения целого ряда центральных органов государственного управления. Так, центральным органом управления совершенно нового типа, как явствует соответствующее Положение, замышлялось Министерство торговли и материальных ресурсов. Пункт 1 настоящего Положения, хотя и гласило, что последнее является республиканским органом управления и в своей деятельности подчиняется Кабинету Министров, неся перед ним ответственность за выполнение возложенных на него задач, то в п.4 определялось, что «министерство и его аппарат содержатся за счет хозяйственной деятельности…»[261]. Тем самым, если ранее правительственные акты допускали функционирование на хозрасчетной основе отдельных приправительственных организационных структур, в данном случае Кабинет Министров официально закрепил функционирование центрального органа управления на основе самофинансирования деятельности.

Новое видение субъектно-объектных взаимоотношений в системе управления просматривается в содержании «Положения Министерства по делам промышленности», утвержденного Постановлением Кабинета Министров от 01.01.01. Настоящее Положение определяло указанное Министерство республиканским органом государственного управления в области промышленности, подчиняющимся в своей деятельности Кабинету Министров Республики Таджикистан[262]. При этом в п.1.6 устанавливалось, что государство и его органы не отвечают по обязательствам данного министерства, а последнее – по обязательствам государства, его органов и организаций.

В отличие от традиционной структуры, свойственной административным нормативно-правовым актам этого периода, настоящее Положение содержало отдельную главу (IV) с названием «Права предприятий». В главе были закреплены права подведомственных министерству предприятий. Например, п.4.1 закреплял за последними такие права, как: вносить предложения на обсуждение руководства министерства, получать информацию по вопросам его деятельности, обращаться в министерство за содействием и защитой прав и законных интересов, получать в установленном порядке финансовую помощь, заключать с министерством взаимовыгодные экономические соглашения и требовать исполнения обязательств по ним. Своеобразно закреплялись и организационные моменты деятельности указанного министерства: его структура, численность и фонд оплаты утверждались Правительством по представлению министра, который в то же время имел право внесения изменений в структуру центрального аппарата в пределах установленной численности и фонда оплаты труда. Другой отличительной особенностью функционирования настоящего министерства являлось то, что в состав образуемой при нем коллегии входили руководители предприятий, причем деятельность коллегии предполагалось закрепить отдельным положением.

Между тем, общественно-политическая обстановка в республике, все более проявляя тенденцию к ухудшению, достигла к осени пика напряженности. Особенно сложная и неоднозначная ситуация складывалась на юге страны, где начали фиксироваться факты столкновения сил Правительства национального примирения с незаконными вооруженными формированиями. В этой драматической ситуации, в целях нормализации обстановки и повышения персональной ответственности должностных лиц, в конце июля 1992 г. Президент Республики Таджикистан издал Указ, в соответствии с которым наделил особыми полномочиями председателя исполнительного комитета Курган-тюбинского областного Совета народных депутатов[263]. Принятие настоящего президентского акта связывалось с бездействием органов власти и управления, невыполнении ими своих обязанностей, функционированием на территории области незаконных вооруженных формирований, отсутствием возможности проводить сессии областного Совета и заседаний его исполкома для решения жизненно необходимых вопросов[264]. Однако, несмотря на весомость полномочий, переданных указанному должностному лицу, не удалось нормализовать ситуацию.

Видимо, отчасти причина заключалась в отсутствии комплексного подхода к решению возникшей непростой ситуации. Расстроенные государственно-служебные отношения и соответствующая управленческая вертикаль для оздоровления нуждались в совместных усилиях как публичных структур в центре и на местах, так и деятельного участия граждан, населения по месту жительства. Упование в таких сложных условиях лишь на усилия отдельного должностного лица, даже при наличии у него выдающихся организаторских способностей, чаще всего мало эффективно, а при неблагоприятном стечении обстоятельств, наоборот, вполне может спровоцировать новую волну напряженности. Именно таковыми оказались последствия принятия упомянутого Указа Президента республики. Начиная со второй половины 1992 г., Правительство республики постепенно утрачивало контроль за регионами, не справлялось с практической реализацией задач и функции государственного управления. При этом наиболее слабыми и уязвимым звеньями в системе последней оказались структуры, именуемые ныне «силовым блоком» и местные органы управления. Если первые, занимая некий «нейтралитет», начали дистанцироваться от политического руководства, то вторые, дезориентированные отдельными политическими силами, чаше всего игнорировали решения центра[265].

Отсутствие слаженного механизма разрешений противоречий, действенных элементов защиты конституционного строя, опыта цивилизованной политической борьбы, правовой нигилизм, наличие социальных сил, открыто исповедующих вооруженную борьбу как средство достижения цели, привели к тому, что институт президентства подвергся различным формам шантажа, политического рэкета[266]. Вынужденная отставка Президента республики, еще более дестабилизировав обстановку, поставило под угрозу жизнь и благополучие граждан, само существование молодого таджикского государства[267].

Верховный Совет Таджикистана, созванный в начале ноября 1992 г. после неоднократных попыток на XVI сессию в г. Худжанде - относительно спокойном и безопасном северном регионе страны, по результатам продолжительного обсуждения сложившейся ситуации, Законом от 01.01.01 г. отменил временно введенную президентскую форму правления[268]. Далее, внеся очередные поправки в Конституцию Республики Таджикистан, законодательный орган упразднил должность президента республики и вновь воссоздал Совет Министров как высший исполнительно-распорядительный орган, подотчетный Верховному Совету. Правительству страны посвящалась отдельная глава Основного Закона, конституционные нормы с учетом новых реалии непосредственно закрепляли также полномочия Совета Министров[269].

По существу, была реанимирована прежняя форма правления, ибо полномочия, ранее принадлежавшие президенту страны, были распределены соответственно между Верховным Советом, его Президиумом и Советом Министров. Согласно конституционным нормам последний считался правомочным решать все вопросы государственного управления, поскольку они не входили согласно Основному Закону в компетенцию законодательного органа и его Президиума[270].

Новая структура Правительства республики, в отличие от предыдущей, заметно прибавила в количестве: появился ряд новых министерств и государственных комитетов, отражающих тенденцию освоения молодым суверенным государством новых сфер управления, принятых к его ведению (например, оборона, таможня); признано целесообразным отдельное организационное обеспечение управления сферами экономики и финансов; за счет преобразования государственных компаний вновь воссозданы центральные ведомства - министерство строительства и эксплуатации автомобильных дорог, министерство хлебопродуктов, а также государственный комитет по телевидению и радиовещанию. В итоге этих преобразований численность центральных органов государственного управления увеличилась почти на 40% и вновь достигло дореформенного количества.

Отдельные решения, принятые в этот период по преобразованию ряда республиканских государственных компаний в министерства и ведомства, вызывают неоднозначную оценку, ибо в условиях разрушенной экономики и расстройства финансовой системы, они, на наш взгляд, еще больше увеличивали нагрузку на бюджет страны. Предпринятые организационные шаги оценивались их авторами как «временная мера», соответствующая «переходному периоду» по устранению последствий гражданской войны и стихийных бедствий, и необходимостью в связи с этим осуществления значительных затрат[271]. Однако эти действия оцениваются нами не иначе как поспешные решения, принятые в угоду политической конъюнктуре. При всех благих намерениях Правительство Таджикистана не располагало достаточными ресурсами для скорейшего восстановления экономики страны. На решение задач по оздоровлению сегментов народно-хозяйственного комплекса вполне могли быть задействованы государственные компании (например, «Рох», «Нон» и т. д.). Последние, как республиканские хозяйственные организации, находились в ведении Правительства страны и, сохранив им прежний организационно-правовой статус, можно было бы избежать обременительных расходов на содержание их административного аппарата из средств государственного бюджета.

К сожалению, интонации в организационном строительстве, заданные законодательным органом на XVI сессии, все более приобретали устойчивую тенденцию. Так, в последующем на базе Государственной холдинговой компании «Таджикстрой» Указом Президиума Верховного Совета от 01.01.2001 было образовано министерство строительства, а несколько позже появилось министерство сельского строительства[272], структура Правительства дополнилась еще одной, восьмой штатной единицей заместителя Председателя Совета Министров[273]. В Верховный Совет поступили проекты Указов его Президиума по представлениям Совета Министров об образовании ряда новых министерств – промышленности строительных материалов; бытового обслуживания; по производству товаров народного потребления[274].

Управленческие задачи в рассматриваемый период непосредственно вытекали из текущей ситуации и преимущественно диктовались необходимостью укрепления основ суверенитета молодого государства. По мере относительной нормализации внутриполитической ситуации в его деятельности стали превалировать созидательные задачи. Примечательным представляется на данном этапе взаимодействие двух коллегиальных органов государственной власти - Президиума Верховного Совета и Совета Министров Республики Таджикистан, оказавшее положительное воздействие на оздоровление управленческих общественных отношений. Так, совместным Постановлением от 01.01.01 г. Президиума Верховного Совета и Совета Министров образовали Республиканский штаб (далее –Штаб) по восстановлению народного хозяйства, укреплению законности и правопорядка, утвердив его состав, куда вошли глава Правительства и все его заместители, первый заместитель главы парламента, а также руководители всех силовых структур и министр труда и занятости населения[275].