Конституционный контроль (стр. 10 )

Не отрицая целесообразность существования на соответствующем этапе развития отечественной государственности Комитета консти­туционного надзора, заметим, что создание Конституционного Суда позволяет соединить его достоинство в плане специальной охраны Конституции с демократическими принципами правосудия.

у всех рассмотренных субъектов конституционный контроль и надзор не являлся основной функцией, а составлял лишь часть их деятельности, но они все так или иначе способствовали реализации единой цели - обеспечению верховенства Конституции. Характеристи­ке специального органа охраны Конституции СССР посвящен следующий раздел.

Глава III

Конституционный надзор – специализированная правовая охрана основного закона

§ I. Правовые основы конституционного надзора в СССР

Законом СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" от I декабря 1988 г. в период первого этапа конституционной реформы был учрежден новый политико-правовой ин­ститут - конституционный надзор. В соответствии со ст.125 Консти­туции СССР, регулировавшей порядок формирования и функционирования специального органа конституционного надзора, разрабатывался проект Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР". Первонача­льный его вариант отвечал смыслу и содержанию действовавшей конс­титуционной нормы (ст.125). Однако в ходе его разработки выявилась необходимость предложить отдельные изменения к этой статье, которые не затрагивали сути, но уточняли, развивали и конкретизи­ровали ее. Они были призваны полнее отразить задачи охраны совет­ского конституционного строя, учесть предложения, выдвинутые на I Съезде народных депутатов СССР и в печати. Поэтому на рассмотрение II Съезда народных депутатов СССР одновременно с Законом о конституционном надзоре выносился проект новой редакции ст.125 Конституции СССР. Последний предлагал дополнить полномочия Комитета конституционного надзора СССР правом давать заключения о со­ответствии не только проектов Законов СССР, внесенных на рассмо­трение Съезда народных депутатов СССР, как было предусмотрено ра­нее действовавшей статьей, но и уже принятых Съездом законов и иных актов Конституции СССР. Это дополнение отнюдь не означало, что комитет становится над высшим законодательным органом - Съез­дом народных депутатов СССР, поскольку он не только не мог отменить, но и не был вправе приостанавливать действие актов Съезда, оставляя за ним окончательное решение вопроса.

Другое дополнение связано с тем, что к объектам надзора комитета,

помимо указанных в действовавшем тексте ст.125 Конституции СССР, были отнесены международные договорные и иные обязательства СССР и союзных республик. Тем самым подчеркивалось важное значение международных актов для развития советского законодательства в современных условиях.

Одновременно была ограничена сфера надзора Комитета конституционного надзора СССР за республиканским законодательством. Новая редакция ст.125 Конституции СССР предусматривала наблюдение за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции СССР, а законов союзных республик - также и законам СССР. Исключались указания на надзор комитета за соответствием актов Советов Министров союзных республик Конституции СССР и законам СССР. Надзор за этими и всеми другими республиканскими актами входил в компетенцию соответствующих органов союзных республик. Следует также особо подчеркнуть, что принятие заключения Комитетом конституционного надзора не влекло за собой не только отмену, но и приостановление действия Конституции союзной республики. Эти существенные ограничения полномочий комитета были связаны с процессом обновления советской федерации, укрепления суверенитета республик, а в перспективе предполагалось разграничить компетенции между союзными и республиканскими органами конституционного надзора.

Заметим, что положения закона, касающиеся надзора за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР, должны были вступить в силу только после того, как будут внесены изменения и дополнения в раздел Конституции СССР о национально-государственном устройстве и одновременно с ними. Тем самым полномочия комитета оказались усеченными. В Законе имеются и другие ограничения, из-за которых комитет, например, был лишен возможности отреагировать на трагические события в Прибалтике и в дни августовского путча. Во-первых, по закону он был вправе рассматривать по собственной инициативе вопросы о соответствии конституции СССР лишь в отношении актов органов государственной вла­сти и управления, причем только общесоюзного уровня. 3 первом случае речь шла об общественных организациях (комитеты национального спасения), к тому же республиканского масштаба. Во-вторых, полномочия комитета практически распространялись только на норма­тивные акты. В Литве и Латвии реальностью были притязания на

власть вопреки Конституции, существовала опасность захвата власти со стороны комитетов национального спасения. В этом виделась главная угроза конституционному строю. Эта ситуация показала, что существующий в стране юридический механизм защиты конституционно­го строя недостаточен. В некоторых странах, например в ФРГ, наря­ду с конституционным судом существует специальное ведомство, которое располагает необходимыми рычагами обеспечения охраны Основ­ного Закона страны. В связи с этим справедливо предлагалось расширить функции комитета, усилить его деятельность, внося соответ­ствующие поправки в Закон1. Последующий анализ Закона Российской Федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации" покажет, что в определенной степени законодатель изменил свой подход к объекту конституционного контроля.

В новой редакции ст.125 Конституции СССР был существенно расширен круг органов, организаций и лиц, по инициативе которых комитет мог выносить свои заключения относительно нормативных правовых актов. Это по существу все те, кто обладал, согласно ст.114 Конституции СССР, правом законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и Верховном Совете СССР. Правом постановки вопросов перед Комитетом конституционного надзора СССР наделялась, в частности, часть народных депутатов СССР или часть членов Верховного Совета СССР (не менее 1/5), что можно рассматривать как гарантию прав меньшинства в представительном органе и что давало дополнительные возможности для проверки конституционности тех или иных нормативных правовых актов.

Что же касается собственной инициативы комитета, как упоминалось выше, то она связывалась с проверкой конституционности ак­тов высших органов государственной власти и управления СССР, других органов, образуемых и избираемых Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР. В процессе обсуждения законопроекта выдвигалась мысль о нецелесообразности рассмотрения комитетом конституционности каких бы то ни было актов по собственной инициативе. Аргументировалась эта позиция тем, что в противном случае существенно возрастает объем работы комитета, возникает возможность давления на него со стороны различных политических сил, значительно повышается ответственность комитета за состояние законности в стране. Однако эта позиция не победила и впоследствии при

принятии Закона Российской федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Закон СССР "О конституционном надзоре в СССР" был принят II Съездом народных депутатов СССР 23 декабря 1989 г.2 В системе законодательства этот нормативный акт занял особое место.

1. Он материализовал совершенно новый политико-юридический институт, представлял новый этап конституционной реформы.

2. Он не тлел аналогичных ему актов-предшественников, его концептуальная и детальная части разрабатывались на основе изуче­ния мирового опыта применительно к действующим советским институ­там. До принятия Закона "О конституционном надзоре в СССР" законодатель не считал необходимым регулировать принципы и формы предварительного конституционного и последующего контроля, лишь формально закрепляя верховенство Конституции и органы, уполномоченные ее охранять. Правовые методы, формы охраны не регламентировались, отсутствовал акт, обобщающий своим регулированием орга­ны, призванные защищать Конституцию.

3. В Законе была сделана попытка урегулировать систему конституционного надзора в СССР. Статья 2 гласила: "Конституционный надзор в СССР осуществляют Комитет конституционного надзора СССР и органы конституционного надзора союзных и автономных республик". Им же определялись взаимоотношения этих органов с органами конституционного контроля (ст.20, 22 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР").

4. Закон знаменовал новый шаг к демократически организованному обществу, правовому государству. Во главу угла им ставились права человека. Так, он не наделял органы конституционного надзо­ра правом отмены неконституционных актов, исключение было сделано для тех из них, которые нарушают основные права и свободы челове­ка, закрепленные Конституцией СССР и международными актами. Указанные акты теряли силу с момента принятия заключения комитета (ст.21 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР").

5. Закон о конституционном надзоре не только закрепил новый политико-юридический институт, но и заложил основу его реального функционирования. Вспомним дискуссию на I Съезде народных депута­тов СССР, где было отложено избрание Председателя Комитета конституционного надзора СССР ввиду отсутствия соответствующего закона. II Съезд принял закон и избрал Председателя комитета и его

заместителя. Затем был избран остальной состав комитетами он начал свое действие.

Принятие Закона вызвало дискуссию не только при детальном обсуждении текста, но и относительно самой его идеи. Среди доводов противников принятия Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" самыми существенными были: несовершенство действующей Конституции и отсутствие нового Основного Закона. Эти вопросы остались актуальными для России. Конституционный Суд России также функционирует в условиях действия устаревшей Конституции. Ее, как и Конституцию СССР 1977 года, можно называть и сталинской, и брежневской, и памятником времен застоя, хотя известно, что основные ее положения были сформулированы в период хрущевской оттепели. Но никто не отвергает, что записанные в ней основные права и свободы должны быть реальностью, хотя, разумеется, требуют пополнения це­лым рядом других свобод, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека. Так нужен ли конституционный контроль и надзор, если новая Конституция еще не принята? Ответ, на наш взгляд, связан с тем, будет ли включено положение о конституционном контроле и надзоре в новую Конституцию. Прогрессивен ли сам институт, является ли с точки зрения мировых мерок непременным атрибутом право­вого государства? На эти вопросы ответила республиканская практи­ка законотворчества, которая твердо идет по пути учреждения специальных органов правовой охраны Конституции. Кроме того, закон и уже начавшееся функционирование Конституционного Суда Российской Федерации, собравшего лучшие юридические силы страны, станут мощным катализатором для принятия новой Конституции.