Конституционный контроль (стр. 7 )

Определение организации гарантирования Конституции в СССР в период его реформирования как системы обусловлено, во-первых, наличием единого центра, вокруг которого строились рассматриваемые структуры. Конституция определила их правовую базу, одновременно являясь той вершиной, которую они "подпирали", обеспечивая ее действие как Основного Закона, ядра "всей правовой системы.

Во-вторых, конституционный контроль и надзор обеспечивают не только функционирование Конституции как акта высшей юридической силы, но и всего советского законодательства, представляющего собой единую соподчиненную систему. Например, Комитет конс­титуционного надзора СССР был вправе давать заключение о соответствии конституций союзных республик Конституции СССР, а зако­нов союзных республик - законам СССР, постановлений и распоряже­ний Совета Министров СССР - законам СССР (ч.2 ст.124 Конституции СССР). Таким образом учитывались иерархические, системные связи советского законодательства.

В-третьих, федеративное устройство советского государства предполагало наличие звеньев в организации гарантирования Конституции

на каждом уровне имеющихся государственных образований (СССР, союзные и автономные республики.). Указанные звенья, даже при отсутствии прямой соподчиненности между собой17, входят в единую систему конституционного обеспечения. Это, например, про­явилось и в издании общесоюзного Закона "О конституционном над­зоре в СССР". В Конституции Украинской ССР прямо закреплялась подчиненность Комитета конституционного надзора Конституции СССР и Конституции УССР.

В-четвертых, учреждение специальных органов конституционного надзора означало появление своеобразной организации обеспече­ния верховенства Конституции, которая наряду с действовавшей подсистемой конституционного контроля должна была составить единую взаимосвязанную систему, в противном случае создание реально действующего всеохватывающего механизма гарантирования Конституции проблематично.

В-пятых, системные связи существуют не только в организации охраны Конституции, но и деятельности соответствующих органов. Это проявлялось в тесном взаимодействии Комитета конституционного надзора СССР с органами конституционного контроля. Так, согласно ст.17 Закона "О конституционном надзоре в СССР", при рассмотрении вопроса Комитетом конституционного надзора в его засе­дании могли участвовать Председатель Верховного Совета СССР, его заместители, председатели палат Верховного Совета СССР, председатели комитетов Верховного Совета СССР и постоянных комиссий его палат. На наличие тесных связей обеих подсистем указывает и ст.22.

Можно выделить следующие черты системы конституционного кон­троля и надзора в СССР в период его реформирования и до распада Союза.

I. Как и прежде, проводится принцип верховенства высших представительных органов власти (п. II ст.73, п.10 ст.108, п..7,18 ст.124 Конституции СССР). Не нарушило его и введение института президентства, который учреждался как гарант соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР (п.1 ст.1273 Конституции СССР). Несоответствие законодательного акта конститу­ционным принципам могло явиться основой для использования Прези­дентом права отлагательного вето (п.8 ст.1273 Конституции СССР), которое могло быть преодолено Верховным Советом СССР, если он

большинством в 2/3 голосов в каждой из палат подтвердит ранее принятое им решение (п.8 ст.1273 Конституции СССР). Указанное право Президента СССР не распространялось на акты Съезда народных депутатов СССР. Что касается взаимоотношений с Комитетом конституционного надзора СССР, то, согласно ст.124 Конституции СССР, Президент СССР имел право обращаться в Комитет с предложением о да­че заключения по нормативным актам (п.2, 3, 4, 5 ст.124 Конститу­ции СССР).

2. Наряду с парламентской системой конституционного контроля (Съезд народных депутатов, Верховный Совет, постоянные комиссии, осуществляющие предварительный контроль) формировались звенья, функции которых носили надзорный характер. Налицо сочетание конт­рольной деятельности, с правом аннулирования неконституционных актов, и надзорной, означающей наблюдение за конституционностью норм без права отмены неадекватных Основному Закону положений (Комитеты конституционного надзора, прокуратура)18.

3. Введение специальных органов охраны Конституции, место которых обусловлено относительной независимостью в государственной структуре (в частности, Комитет конституционного надзора СССР по порядку образования стоял на одном уровне с Верховным Советом СССР) и специальной конституционной компетенцией в области конституционного надзора. На наш взгляд, именно это особое положение нового органа в советской государственно-властной организации и позволило законодателям непосредственно на II Съезде народных де­путатов СССР ввести не предусмотренные проектом Закона о конституционном надзоре в СССР полномочия на прямую от­мену комитетом актов, нарушающих основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и международных актах, участником которых является СССР (ч.3 ст.21 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР"), что выходит за пределы функций чис­то надзорных органов.

Наделение Комитета конституционного надзора СССР властными полномочиями по отмене актов, нарушающих основные права и свободы человека (ч.3 ст.21 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР"), рассмотрению разногласий между Союзом ССР и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и нацио­нально-государственными, национально-территориальными образовани­ями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной

власти и управления (ст. II того же Закона), приближает этот орган к статусу Конституционного Суда. Эта специфика давала основание для внедрения в республиках органов охраны Кон­ституции, близких по функциям и конкретным полномочиям к Конституционному Суду, как это было сделано в Российской Федерации. При­чем эта идея могла быть проведена и в наименовании республиканских "органов на основании действовавшего союзного законодательст­ва. Она базируется на отсутствии действия принципа демократического централизма в сфере конституционного надзора (ст.3 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР") и точного наименования в отношении данных органов в республиках (ст.2 того же Закона). По­жалуй, республики были "вправе" пойти на такой "разнобой", так как и союзный законодатель допускал известную непоследовательность, к примеру, наделяя надзорный орган контрольными полномочи­ями, т. е. правом аннулирования действия неконституционных актов, нарушающих основные права и свобода человека. Это было возможно и благодаря допустимости издания республиками собственного законодательства об этих органах (ст.4 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР").

Еще недавно учреждение комитета представлялось одним из главных шагов формирования правового государства, но достаточно скоро стали реально ощутимы слабые с точки зрения действенной защиты основных прав и свобод граждан звенья новой системы. Поэтому все более активно стала проводиться мысль о придании комитету правосудного характера19. Ее последовательным сторонником являлся и председатель Комитета конституционного надзора СССР 20. Эта идея была материализована в проекте Союзного договора, но реализоваться ей было суждено в деятельности Конституцион­ного суда Российской Федерации, положившего начало новому этапу в развитии института конституционного контроля.

Для исследования последнего важно изучение формировавшейся в СССР системы правовой охраны Конституции, так как до принятия новой Конституции Российской федерации в период, справедливо на­зываемый переходным, будет также сохраняться схожая система, ха­рактеризуемая многосубъектностью в рассматриваемой сфере. Речь идет о сохранении полномочий по конституционному контролю за выс­шими представительными органами, Президентом, определенной компе­тенции за правоохранительными органами.

§ 3. Субъекты конституционного контроля и надзора

В предыдущем разделе ухе отмечалась множественность субъек­тов, призванных своей деятельностью обеспечивать верховенство Конституции СССР. Отдельную самостоятельную группу составляли специальные органы охраны Конституции - Комитет конституционного надзора СССР и учрежденные в республиках аналогичные органы. К ним примыкали органы, которые в ходе своей "общей" правоохраните­льной деятельности выполняли функции защиты Конституции (прокура­тура, суд). Отдельно следует рассматривать высшие органы государ­ственной власти, осуществлявшие конституционный контроль в рамках общего контроля за деятельностью других государственных органов.

Субъектами, осуществлявшими конституционный контроль в СССР, выступали высшие органы государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик.

Контрольная деятельность высших органов государственной вла­сти носит верховный характер, это определяется положением высших представительных органов в политической системе. Сердцевиной этой деятельности является контроль за претворением в жизнь конституционных принципов. Конституционный контроль высших органов государственной власти имеет всеобъемлющий характер.

Конституционный контроль как особый (верховный) вид контроля распространялся на все без исключения государственные органы (ст.73 Конституции СССР), а также на все законодательство. Этого нельзя сказать о надзоре. В частности, прокурорский надзор не распространялся на деятельность представительных органов, кабине­та министров. Если органы конституционного контроля вопрос о конституционности нормативных актов решали окончательно, то деятельность органов надзора носила в основном предварительный, консультативный характер21.

Органом конституционного контроля являлся Съезд народных депутатов СССР. Хотя в Конституции СССР не подчеркивались контрольные функции Съезда народных депутатов СССР в аспекте принципа верховенства Конституции, в их наличии не должно быть сомнений с позиций конституционной теории. Принятие Конституции СССР, внесе­ние в нее изменений, отмена актов, принятых Верховным Советом СССР, принятие законов СССР, решение о проведении всенародного голосования (референдума) - все это было исключительной прерогативой Съезда народных депутатов СССР (ст.108 Конституции СССР).