Конституционный контроль (стр. 2 )

Материал исследования был использован автором при подготовке Закона Республики Татарстан "О конституционном надзоре в ТССР" и проекта Закона Республики Татарстан "О Конституционном Суде Татарстана".

ГлаваI

Конституционный контроль в системе институтов государства

§ I. Понятие конституционного контроля

Существуют различные подходы к определению понятия конституционного контроля. В первую очередь речь идет об охране Конститу­ции путем осуществления контроля за конституционностью нормативных актов. Можно говорить о конституционном контроле в связи с проведением в демократическом правовом государстве принципа разделения властей и закреплении его в Основном Законе страны. Тогда конституционный контроль допустимо рассматривать как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов1.Пред­варительным условием ее правомерности является непосредственное действие норм Конституции, что напрямую связано с принципом верховенства закона и прежде всего Конституции. Цивилизованная правовая государственность предполагает сбалансированность конститу­ционной системы, что достигается, в частности, через преодоление определенных диалектических противоречий, например, между юридической и фактической конституциями, между конституционной моделью и негативными явлениями в обществе. Это один из путей достижения баланса законодательной, исполнительной и судебной властей, обес­печения взаимного контроля соответствующих органов, их взаимодей­ствия в целях разумного уравновешения с позиции принципа разделе­ния властей. Причем, на наш взгляд, здесь не должно быть противо­речий между признанием полновластия народа и верховенством высшего представительного органа, как это отражено в действующих конституциях республик. Ограничение должно допускаться только с точки зрения Конституции как акта высшей юридической силы. Парламент как высший представительный орган отражает волю народа только в той мере, в какой его деятельность не выходит за рамки конституции и осуществляется в соответствии с последней. Таким образом, орган, на который возложен контроль за конституционностью, не

противопоставляет свою волю воле народа: его задача - охрана Конституции, являющейся наиболее глубоким выражением воли народа, от возможных посягательств со стороны парламента в случае проявления им неуважения к Основному Закону2.

Возможны и иные подходы к рассмотрению сущности конституционного контроля через анализ характера этой деятельности, ее форм и последствий. Стержневое значение в них имеет принцип верховенства Конституции. Принцип приоритета конституционных норм, с од­ной стороны, является частным случаем принципа верховенства зако­на, ибо Конституция - тоже закон, хотя и играющий в системе зако­нодательства роль Основного Закона. С другой стороны, эта роль Конституции, а также проявление в Конституции власти и воли наро­да непосредственно (всенародное обсуждение, особо торжественная процедура принятия и т. п.) говорят о том, что приоритет конститу­ционных норм играет совершенно особую роль в осуществлении принципа верховенства закона, роль его конституционного ядра. Принцип верховенства закона связан с его высшей юридической силой. Чтобы разобраться в осуществлении принципа приоритета конституционных норм, необходимо остановиться на более общем понятии - принципе верховенства закона.

Высшая сила закона предполагает установление приоритета законов во всей системе правовых актов, которыми руководствуются государственные органы, общественные организации, граждане. Закон выше инструкции - вот конституционный идеал. Если же инструкция, ведомственный акт и т. д. искажают принципы, цели и нормы закона, противоречат им, сужают их действие, снижают законодательно заданный уровень гарантий и т. п., то возникает явление, названное в научной литературе "законным беззаконием".

По мнению ряда ученых, важнейшей юридической гарантией обеспечения принципа верховенства закона явилось бы нормативное закрепление всех присущих закону признаков, иными словами, издание своеобразного Закона о законах, нормативное регулирование законо­творчества.

Как нам представляется, гарантия верховенства закона состоит не только в отграничении законодательства от "незаконодательства", но и в ограничении времени и безусловности действия подзаконных нормативных актов. Например, представляется необходи­мым установить максимальный срок действия инструкций, по истечении

которого они автоматически теряют нормативную силу. В против­ном случае незыблемым останется чудовищный парадокс, когда нормы иных инструкций оказываются более долговечными и стабильными, чем конституционные нормы, которые по своей сущности рассчитаны на стабильность, длительность действия.

В имеющихся актах закон иногда прямо назван в качестве правовой основы деятельности органов государства. Нередко в качестве правовых основ деятельности органов определяются Конституция и законы. Так, ст.1218 Конституции РФ предусматривает: "Президент РФ на основе и во исполнение Конституции РФ и законов РФ, реше­ний Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ издает указы и распоряжения, проверяет их исполнение. Указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам РФ". В других случаях только закон назван правовым источником деятельности го­сударственных органов. Согласно ст.163, 167, 172 Конституции РФ, правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судьи и народные заседатели независимы и подчиняются только зако­ну; никто не может быть признан виновным в совершении преступления, а также подвергнут уголовному наказанию иначе, как по приговору суда и в соответствии с законом.

Принцип верховенства закона, Конституции лежит в основе правовой охраны Конституции. Правовая охрана Основного Закона охватывает целую совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение норм конституции и соблюдение режима конституционной законности. В наиболее общем виде его можно опре­делить как деятельность по проверке нормативных актов с точки зре­ния их соответствия Конституции.

В прошлом значение данного института недооценивалось наукой, хотя в литературе высказывалось мнение о необходимости создания специального органа конституционного контроля. Перманентно побеждала позиция, согласно которой создание такого органа в СССР не­целесообразно, так как, во-первых, положения, закрепленные в Кон­ституции, обеспечивают приоритет конституционных норм и принцип верховенства закона, а, во-вторых, создание такого органа поста­вило бы его выше органов государственной власти, что противоречит принципам народного представительства в СССР. Думается, оба эти аргумента не бесспорны. "Законодатель несет ответственность за то, окажутся ли законы адекватны закономерностям нормативной основы

правовой системы или нет. Отсюда вытекает необходимость политических и организационно-правовых механизмов и процедур, которые обеспечивали бы обнаружение и устранение (или по крайней мере смягчение) отрицательных последствий ошибочных решений законода­теля. Следовательно, вопрос о конституционном контроле - не на­думанная теоретическая модель, а необходимое в функциональном отношении звено бытия нормативной основы правовой системы. Его отсутствие сравнимо с отсутствием контрольно-измерительной и тор­мозной системы автомобиля"4.

В соответствии с основными направлениями правовой реформы в СССР были внесены дополнения и изменения в Конституцию СССР, в частности, об учреждении Комитета конституционного надзора СССР, принят Закон "О конституционном надзоре в СССР". В связи с этим аргументы защитников целесообразности и необходимости специальных органов охраны Конституции представили собой сильную конституционную позицию, но в споре об этом рано ставить точку, так как по­сле распада Союза ССР продолжается подготовка и принятие соответ­ствующих законов в республиках. В некоторых из них образуются конституционные суды (Российская Федерация), в других ставится вопрос о преобразовании уже действующего Комитета конституционно­го надзора в Конституционный Суд и принятии нового закона (Татар­стан). Кроме того, дальнейшая демократизация правотворческого процесса позволит в случае необходимости внести изменения в действующее законодательство.

Анализ проблемы связан с необходимостью выяснения вопроса о соотношении понятий "конституционный контроль" и "конституционный надзор". В юридической литературе по этому поводу высказываются различные точки зрения. Одни авторы считают указанные понятия тож­дественными, другие разделяют их, третьи относят надзор к одному из видов конституционного контроля. С точки зрения семантики русского языка практически невозможно выявить различие этих поня­тий5. Часто и в научной литературе они используются как синонимы6, но представляется, что это не совпадающие в полном объеме понятия. Так, , говоря о гарантиях законности, различает систе­му надзора и контроля за ней7. Наконец, специалисты в области со­циального управления исходят из того, что контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров8.

(возможность непосредственного аннулирования таковых). Надзор же, например прокурорский, предусматривает лишь возможность приостановления действия незаконного акта без права отмены своим решени­ем правовых актов государственных органов9. Конечно, эта проблема еще нуждается в изучении, но, на наш взгляд, безусловно, не случайно первый специализированный орган охраны Конституции в СССР был назван Комитетом конституционного надзора, а не кон­троля. Использованное понятие в целом соответствовало его полномочиям.

Таким образом, нельзя игнорировать известные различия контрольных систем от надзорных. Действенный контроль предполагает возможность аннулирования актов, не соответствующих Конституции. Такое право, например, принадлежало Съезду народных депутатов СССР и Верховному Совету. Комитет конституционного надзора СССР был не вправе непосредственно отменять рассматриваемые акты (кроме тех, которые нарушают основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и международных актах, участником которых являлся СССР), а лишь представлял заключение об их конституционности и мог приостанавливать их действие в случае выявле­ния несоответствия Конституции СССР законам СССР. Он осуществлял наблюдение за соответствием конституций и законов со­юзных республик, постановлений и распоряжений кабинета министров СССР Конституции СССР и законам СССР. Соответствующая роль комитета была производна от аналогичной роли Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.