Конституционный контроль (стр. 5 )

Данное понимание правового института позволяет рассматривать конституционный контроль и надзор как целостное явление, изучить все его формы, прийти к выводу о принадлежности формирующейся ор­ганизации к той или иной известной мировой практике системе. Вы­явив общее и особенное в этой связи, можно извлечь из сходных за­рубежных институтов новое и полезное для завершения формирования отечественных властных структур, верно прогнозировать их будущее.

Приведенная интерпретация правового института - база для адекватного регулирования отношений в этой сфере, верного опреде­ления связей рассматриваемых норм и их конкретизации, например, на республиканском уровне. Следует заметить, что во многом новизна взгляда на правовой институт связана с абсолютной новизной введенных органов (специальные органы конституционного контроля и надзора, Президент). Например, как обойти вниманием первый в со­ветском правотворчестве факт неподписания Президентом СССР закона, принятого Верховным Советом СССР по мотивам защиты прав граждан,

противоречия существующим законам19. Этот шаг Президента яв­ляется актом применения конституционных полномочий, но значение его, в первую очередь, определяется возможностью непосредственно­го воздействия на законотворчество, что представляется дополнительным аргументом в пользу включения правовой практики в состав правового института конституционного контроля и надзора.

В этом же русле можно рассматривать проверку конституционно­сти правоприменительной практики Конституционным Судом России. Более того, первые решения Конституционного Суда Российской феде­рации в соответствии с его компетенцией по существу свидетельствуют о формировании прецедентного права, что необходимо уточнить в Конституции и иных нормативных актах, определяющих в государстве юридическую силу действующих правовых норм. Не случайно, видимо, законодательство о Конституционном Суде России отходит от традиционной трактовки термина "нормативный акт", понимая его так широко, что позволяет суду рассматривать, например, Указы Президен­та России, граничащие с распоряжениями (Указ об объединении КГБ и МВД). Такое толкование ключевого юридического термина лежит в русле других новшеств (принятие теории разделения властей, специ­ализированной системы конституционного контроля и надзора, понимание правового государства как отдающего приоритет правам граждан) и приближает формирующуюся отечественную правовую систему к зарубежным.

И в то же время правовой институт это прежде всего норматив­но-правовой институт. Основу первого, если исходить из приведенного выше базового определения института, составляют правовые нормы, именно они упорядочивают складывающиеся в сфере гарантиро­вания Конституции отношения. При таком более узком понимании появляется возможность постановки других важных вопросов: о форме актов, входящих в институт, их соподчиненности, юридической силе. До сих пор институты советского права включали в себя однородные по предмету регулирования нормы союзного и республиканского уров­ня. В настоящее время иерархичность и соподчиненность законодательства на союзном уровне ушла в прошлое вместе с Союзом ССР, на федеративном срезе (Россия) соблюдается далеко не всегда и да­же с принятием Федеративного договора пока не приобрела четко оп­ределенных границ.

В Законе СССР "О конституционном надзоре в СССР" речь шла о

республиканских органах конституционного надзора, а некоторые республики ввели контрольные органы - Конституционные Суды (Россия). На наш взгляд, при условии укрепления правовой базы СНГ, Российской Федерации институт может объединить нормы всех этих уровней даже при условии закрепления ими различных систем гаран­тирования Конституции. Главенствующую роль в этом плане будут иг­рать договорные нормы о конституционной юрисдикции соответствующего союза. На срезе одноуровневых норм она, естественно, принад­лежит конституционным нормам.

Нормативно-правовой институт конституционного контроля и надзора есть место пребывания юридических норм. Соответственно должен решаться вопрос о месте смешанных актов. В рассматриваемый институт входит та их часть, которая носит нормативный характер и является носителем юридических предписаний - формой права20.

Конституционный контроль и надзор следует рассматривать как важный политико-правовой институт. Введение специализированной охраны Конституции внесло существенные измене­ния в отечественную политическую систему, явилось шагом к осуществлению принципа разделения властей, созданию механизмов правового государства. Политический аспект видится и в том, как разнятся властные полномочия органов охраны Конституции (от возможности приостановления до прямой отмены неконституционных актов).

По нашему мнению, далеко не всегда есть смысл выделять политический или правовой характер общественного установления. Соответствующие органы, нормы, обычаи "живут" в конкретных обществен­ных отношениях. Они присутствуют во всех срезах и условиях, создают то, что реально называется институтом конституционного конт­роля и надзора. Общественные отношения дают почти беспробельную картину системы, ибо при наличии "бреши" в нормативной части она так или иначе преодолевается в процессе функционирования имеющих­ся структур, т. е. в этих отношениях. Данный подход позволяет рас­сматривать конституционный контроль и надзор с точки зрения субъ­ективного отношения к различным проявлениям института конституци­онного контроля и надзора (например, понимания его юридической ценности, но отрицания его политического содержания), воспитания высокого уровня правосознания, конституционного мышления.

Не отрицая особенностей правовой материи, составляющей осно­ву рассматриваемого институционного образования, нельзя отвергать

и его социальное значение. Социальная ценность, помимо правовой, в том, что эта система необходима не только обществу в целом, провозгласившему курс на правовое общество, но выгодна и отдельной личности. Она охраняет Конституцию и закрепленные в ней права и свободы граждан, обеспечивает их стабильный статус.

Как определенное общественное установление конституционный контроль и надзор с учетом его многообразных характеристик может быть поставлен в один ряд с таким высокоуровневым понятием, каким является конституционный строй. Последний определяется, вероятно, не только наличием Конституции и ее организующей роли в обществе, но и реальными структурно оформлен­ными атрибутами правового государства, демократическим политическим режимом, отраженными в Основном Законе. Конституционный кон­троль и надзор в той или иной мере аккумулирует и обеспечивает все эти позиции.

ГлаваII

Конституционный контроль и надзор в СССР

§ I. Возникновение и развитие конституционного контроля и надзора

В Советском государстве конституционный контроль возник с появлением первой Советской Конституции - Конституции РСФСР I918 года. Конституционный контроль в первые годы Советской власти осуществляли Всероссийский Съезд Советов и ВЦИК.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, осуществ­ляя функции конституционного контроля, имел право отмены правовых актов, противоречащих Конституции РСФСР 1918 года. Практиче­ски это право реализовывалось Президиумом ВЦИК.

ВЦИК и его Президиум вели также большую разъяснительную ра­боту по предупреждению конституционных нарушений, то есть они были наделены правом толкования Конституции. На страже конституционности стояли и другие органы государственной власти РСФСР, например, СНК РСФСР. Так, постановлением СНК РСФСР от 22 июля 1918 года была разъяснена недопустимость употребления термина "товарищ народного комиссара", поскольку такой должности в "Кон­ституции Советской Республики не существует"1. Своим предписани­ем от 23 июля 1918 года на имя Бакинского Совета ВЦИК потребовал от последнего безусловного подчинения решениям Всероссийского съезда Советов и указаниям ВЦИК и СНК РСФСР2.

Особенно широко конституционный контроль и надзор начал применяться после образования Союза ССР. Объясняется это, видимо, тем, что нужно было достаточно хорошо отработать взаимоотно­шения между только что созданными органами власти и управления, с одной стороны, и сохранившимися, но с изменившейся компетенци­ей, республиканскими органами власти и управления, с другой3.

Особенностью конституционного контроля в период с 1923 по 1933 год было то, что в соответствии с Конституцией СССР 1924 года наряду со Съездом Советов, Центральным Исполнительным Комитетом

и Президиумом ЦИК СССР важные функции конституционного над­зора выполнял Верховный Суд СССР, что нашло закрепление в Положе­нии о Верховном Суде СССР, утвержденном ЦИК СССР 23 ноября 1923 года4.

Осуществляя конституционный надзор, Верховный Суд СССР давал заключения по требованию Президиума ЦИК СССР о конституционности постановлений ЦИК и СНК союзных республик, СНК СССР. Он также вносил представления в Президиум ЦИК СССР о приостановлении или отмене постановлений центральных органов по мотивам их неконституционности. При этом Верховный Суд не обладал правом постановки вопроса о конституционности правовых актов Всесоюзного Съезда Со­ветов, ЦИК СССР и его Президиума. По Положению эта функция Верховного Суда СССР была одной из главных.

В 1924 году в Верховный Суд СССР поступило 2197 нормативных материалов для проверки с точки зрения конституционности. В даль­нейшем объем работы по конституционному надзору постоянно возрас­тал: в 1928 году Верховный Суд СССР рассмотрел уже 6272 норматив­ных акта и дал заключения об их конституционности. Из 66 вопросов, рассмотренных на четырех пленарных заседаниях Верховного Су­да в 1925 году, 36 касались осуществления конституционного надзо­ра; из 61 вопроса, рассмотренного на пяти заседаниях Пленума Вер­ховного Суда СССР в 1926 году, - 34. В 1927 году на пленарных за­седаниях Верховного Суда СССР было рассмотрено 46, в 1928 году -68 вопросов о конституционности нормативных актов5.

24 июля 1929 года ЦИК и СНК СССР утвердили новое положение о Верховном Суде СССР. По этому Положению Верховный Суд СССР, осуществлял конституционный надзор, имел право давать Президиуму ЦИК СССР заключения о конституционности постановлений ЦИК и Президиу­мов союзных республик, а также нормативных актов СНК СССР, СТО. Эти заключения он давал лишь по требованию Президиума ЦИК СССР. По своей собственной инициативе, а также по инициативе Прокурора Верховного Суда СССР и Президиумов ЦИК союзных республик Верхов­ный Суд имел право вносить представления в Президиум ЦИК СССР о приостановлении и отмене постановлении ЦИК союзных республик и их Президиумов по мотивам их несогласованности с Конституцией СССР и общесоюзным законодательством.