Конституционный контроль (стр. 6 )

Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1933 года "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР" Верховный Суд СССР был освобожден

от функции конституционного надзора. Эта работа полнос­тью перешла к органам прокуратуры.

По мнению , практика конституционного надзора в СССР показывает, что в период с 1923 по 1933 г. преобладали четыре группы конституционных нарушений, имевших место в деятельнос­ти как союзных, так и республиканских органов:

1) структурные нарушения, т. е. изменения структуры высших органов, производимые органами, не уполномоченными на это Конституцией, создание новых органов, не предусмотренных Конституцией, изменения Конституций союзных республик, не согласованные с союзной Конституцией;

2) нарушения компетенции: присвоение компетенции органов Союза органами союзных республик, расширение компетенции органов Союза за счет компетенции союзных республик, вторжение одних союзных наркоматов в компетенцию других, издание союзными наркома­тами актов, относящихся к ведению законодательных органов Союза;

3) нарушения требуемой союзной Конституцией согласованности между актами высших органов Союза ССР и союзных республик, нарушение общесоюзного законодательства органами союзных республик;

4) нарушения порядка издания законодательных актов и распоряжений наркоматов, допускавшиеся органами Союза и органами союзных республик в отношении законов и распоряжений органов Союза7.

Если по Конституции РСФСР 1918 года орган конституционного контроля мог отменить любые неконституционные акты, то Конституция СССР 1924 года вопрос о порядке устранения конституционных нарушений решала иначе. В отношении актов Всесоюзного Съезда Со­ветов, ЦИК и его Президиума конституционный контроль был предва­рительным, т. е. осуществлялся в момент принятия того или иного нормативного акта указанными государственными органами. После принятия правовых актов вопрос об их конституционности уже не вставал, если на этом не настаивали по каким-то причинам "союзные республики или заинтересованные органы Союза ССР.

Осуществляя конституционный контроль, Президиум ЦИК СССР мог приостанавливать неконституционные акты республиканских съездов Советов. В этом случае вопрос об их конституционности окончательно решал ЦИК СССР. Что же касается актов иных органов государственной власти, СНК СССР и его отдельных комиссариатов,

ЦИК и СНК союзных республик, то Президиум ЦИК СССР имел право не только приостанавливать, но и отменять их.

После принятия Конституции СССР 1936 года компетенция орга­нов конституционного контроля изменилась. Принимая во внимание суверенный характер союзной республики, Президиум Верховного Со­вета СССР не мог ни приостановить, ни тем более отменить неконституционные акты представительного органа государственной влас­ти - Верховного Совета союзной республики.

В эти годы сложилась практика, когда компетентные органы союзных республик по обращениям в рабочем порядке Президиума Верховного Совета СССР сами устраняли нарушения конституционнос­ти республиканского законодательства. Именно так были устранены расхождения УК и УПК некоторых республик с общесоюзными Основами законодательства8. В целях восстановления конституционной закон­ности Президиум Верховного Совета СССР официально констатировал факты противоречия того или иного закона союзной республики Кон­ституции СССР или общесоюзному законодательству и предлагал ор­ганам, принявшим неконституционный акт, привести его в соответствие с общесоюзным законодательством. Данная практика устранения неконституционности нормативных актов получила закрепление в Регламенте Верховного Совета СССР. В случае выявления расхождения Конституции или закона союзной республики с Конституцией или законом СССР, говорится в ст.64 Регламента, Президиум Верховного Совета СССР ставит перед Президиумом Верховного Совета союзной республики вопрос о приведении Конституции или закона союзной республики в соответствие с Конституцией или законом СССР, изда­вая при необходимости указ по данному вопросу9. С января 1938 года по февраль 1969 года Президиум Верховного Совета СССР издал четыре указа по вопросам несоответствия отдельных статей консти­туций и шесть указов о несоответствии отдельных актов союзных республик общесоюзному законодательству10.

Однако в дальнейшем, как показывает анализ, Президиум Верховного Совета СССР практически не пользовался указанным правом официально. Конституционный контроль в "рабочем порядке" стал его основной формой. Видимо, это одна из причин рождения огромного вала неконституционных актов союзного и республиканского "ранга", в том числе ведомственных, парализовавших действие Основного Закона.

Уже с принятием Конституции СССР 1936 года осуществлению конституционного контроля и надзора придается меньше значения. Вопросы конституционности нормативных актов стали в основном решаться не после принятия нормативных актов, а в период их обсуждения и подготовки. Само по себе использование предварительного конституционного контроля нормально, но в условиях действия культа личности, при котором допускались серьезные нарушения законности, множественности субъектов правотворчества и т. д., он оказался недейственным. Свою негативную роль в постепенном "заб­вении" этого института сыграло и отсутствие четкого правового механизма, специального Закона, регламентирующего вопросы организации, компетенции и деятельности органов конституционного контроля и надзора.

Конституция СССР 1936 года относила осуществление конституционного контроля в СССР к компетенции Верховного Совета СССР и его Президиума (п. "г" ст.14). Конституция СССР 1977 года сохра­няет преемственность в этих положениях. В период разработки нового конституционного законодательства в юридической литературе широко обсуждался вопрос о совершенствовании конституционного контроля. В частности, многими авторами признавалась необходимость создания специального органа конституционного контроля: Конституционного комитета11, Конституционного совета12 или Конституционной комиссии13.

Законодатель с подобными предложениями не согласился и возложил осуществление функции конституционного контроля на Президиум Верховного Совета СССР (п.4 ст.121 Конституции СССР). В принципе вопросы конституционного контроля мог решать и Верховный Совет СССР, поскольку в соответствии со ст.108 Конституции СССР "Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР", а ст.73 от­носит к ним и контроль за соблюдением конституционной законности. Аналогичные полномочия были закреплены за Президиумами Верховных Советов союзных и автономных республик. Соответственно вопросы контроля за соблюдением Конституции республики могли быть рассмотрены и Верховными Советами непосредственно. Однако такая практика отсутствовала. Например, в исследованиях, посвященных контрольным функциям Президиума Верховного Совета союзной

республики мы не найдем подтверждения реализации указанных полномочий14. Анализ, проведенный автором в отношении Президиума Вер­ховного Совета Татарской АССР, также укрепляет этот вывод.

§ 2. Формирование системы конституционного контроля и надзора

Демократизация всех сфер общественной и политической жизни в стране, сделавшая актуальной проблему создания правового государства, способствовала глубоким преобразованиям в области конституционного контроля и надзора. Конституционная реформа дала им­пульс практическому функционированию структур, призванных осуществлять указанные функции, и повлекла за собой учреждение новых. Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию СССР и конституции республик, позволяют говорить о формировании системы конституционного контроля и надзора в нашей стране.

До известных преобразований проблема конституционного контроля и надзора в рамках отечественной государственности не рассматривалась с позиций системного подхода в практическом плане. Как отмечалось, система существовала номинально, как теоретическая модель, которая также фиксировалась в Основном Законе СССР. В частности, она базировалась на аксиоматических положениях о высшей юридической силе Конституции и необходимости соответствия ей всех других нормативных актов. Этот принцип объявлялся основным гарантом обеспечения верховенства Конституции. Кроме того, Конституция закрепляла контрольные полномочия высших органов вла­сти, а в верховном контроле нередко присутствуют элементы консти­туционного контроля. Практически же учрежденная в СССР парламент­ская система конституционного контроля бездействовала. Сложившее­ся в конституционной доктрине и практике положение - одно из следствий действия командно-административных методов руководства обществом, не придававшим должного значения правовым методам кон­троля, предпочитая использование неконституционных, негосударственных каналов властного воздействия (например, партийных), негласного влияния (своеобразное "телефонное право") в отношении законотворчества, в частности союзных и автономных республик15 .

Так, известно, что при подготовке нормативных актов в Президиумах Верховных Советов союзных и автономных республик шло дета­льное согласование всех их положений с союзными, союзно-республиканскими

органами. А, например, практика внесения изменений в Конституцию Татарской ССР Указами Президиума Верховного Совета ТССР в нарушение ст.161 Конституции ТССР16 прекратилась лишь по­сле указания Президиума Верховного Совета РСФСР. Между тем последний уполномочен на охрану только Конституции Российской Феде­рации, тщетно мы будем искать соответствующий Указ данного органа. По закрепленной в конституциях автономных республик модели Основной Закон этих государств был беззащитен от неконституцион­ных актов Президиумов Верховных Советов, которые, будучи подотчетными органами, наделялись полномочиями конституционного (вер­ховного) контроля и сами нарушали Конституцию. Характерно, что этот "пробел" восполнил Президиум Верховного Совета РСФСР, а не Верховный Совет ТССР, уполномоченный как высший орган государст­венной власти республики осуществлять контроль за соблюдением Конституции ТССР (ч.3 ст.92, п.2 ст.66 Конституции ТССР). Это тоже показатель недейственности механизма чисто парламентской системы конституционного контроля и на уровне автономных респуб­лик. К слову сказать, и с учреждением Комитета конституционного надзора ТССР проблема однозначно не решается, так как он не впра­ве в большинстве случаев отменять неконституционные акты.