Конституционный контроль (стр. 16 )

Несколько слов о порядке функционирования Комитета конституционного надзора СССР. Общее руководство работой комитета было возложено на его председателя, который по собственной инициативе, а также по предложению не менее трех членов комитета созывал заседания, председательствовал на них, выполнял и иные функции, пре­дусмотренные законодательством. Если Председатель отсутствовал или не мог осуществлять свои обязанности, то его функции выполнял заместитель. При невозможности осуществления функций Председателем и заместителем Председателя комитет избирал из своего состава временного Председателя. Рабочий орган комитета - секретариат. Он осуществлял информационно-справочную и другую вспомогательную де­ятельность. Положение о секретариате, его структуре и штаты утверждались Комитетом конституционного надзора СССР.

Теперь, исходя из проанализированных положений, попытаемся определить место Комитета конституционного надзора СССР и аналогичных ему органов (например, Комитета конституционного надзора Татарстана) в системе государственных органов. Если учитывать тра­диционно принятую в отечественном государствоведении классификацию,

то их нельзя отнести ни к одному из известных видов органов. Как отмечалось, Комитет конституционного надзора СССР сочетал в себе черты контрольных, надзорных и судебных органов. Особое его положение было обусловлено главной задачей - контролем и надзором за соответствием правовых актов Основному Закону. Следует учитывать и независимость комитета от иных органов государства, включая парламент. По порядку формирования Комитет конституционного надзора СССР стоял на одном уровне с Верховным Советом СССР, так как избирался Съездом народных депутатов СССР. Комитет имел статус самостоятельного органа, не зависимого от других государственных формирований, по обеспечению соблюдения Конституции СССР, конституционной законности. Он не был органом Съезда народных де­путатов и Верховного Совета СССР31.

Таким образом, это своего рода внепарламентский орган, созданный для осуществления контроля и надзора за соответствием нор­мативных правовых актов Конституции. Его организация и деятельность строились так, чтобы гарантировать главенствующее положение парламента в системе органов государственной власти. Все это давало основание для выделения специализированных органов, занимаю­щихся правовой охраной Конституции в самостоятельный вид - органы конституционного контроля и надзора. Что касается его статуса и места в государственной системе Конституционного Суда России, то это является предметом самостоятельного исследования и ему посвя­щен отдельный раздел книги.

Глава 17

Конституционный суд России – новый этап в развитии института конституционного контроля

Дальнейшее развитие института конституционного контроля свя­зано с Российской Федерацией - правопреемницей Союза ССР.

Обретение суверенитета бывшими советскими республиками и со­ответственными государственными атрибутами повлекло реформы и в сфере охраны Конституции. При всех особенностях, в том числе по избираемым путям преобразований, в большинстве республик наметилась тенденция к созданию конституционных судов - специализированных органов юридической защиты Конституции (Белоруссия, Татар­стан, Башкортостан и др.).

Опыт Конституционного Суда Российской Федерации представляет интерес в связи с той особой ролью, которую республика играет в рамках СНГ и в мире, и тем, что это один из первых функционирующих органов судебной охраны Конституции на территории бывшего Со­юза ССР.

В целом система охраны Основного Закона России продолжает оставаться сложной как с точки зрения субъектов, обладающих полномочиями по конституционному контролю, так и с точки зрения форм контроля, что соответствует действующей Конституции РФ. В то же время данная система пронизана единством, обусловленным общим объектом защиты. Появление Конституционного Суда России, органа, призванного осуществлять правовую охрану Конституции, укрепило в настоящее время это единство. Создание такого органа, а также дей­ствия различных внутри - и внешнеполитических факторов оказывают влияние на рассматриваемый институт, включая практику его функци­онирования. Так, в последнее время активизировались такие формы конституционного контроля, которые прежде в силу ряда известных причин рассматриваемой функции по существу не выполняли. К приме­ру, внесение дополнений и изменений в Конституцию хотя и происхо­дит на базе все того же Основного Закона, но действие депутатского

корпуса, усиление компетентности соответствующих вспомогатель­ных служб и, наконец, неформальное прохождение поправок в соответствии с законодательно определенной процедурой в постоянных комиссиях и комитетах Верховного Совета, включая их экспертизу, позволяет говорить о действенном предварительном конституционном контроле.

Толкование (прежде всего аутентическое) Конституции, законов также начинает не только косвенно, но и официально выполнять рассматриваемые функции. В качестве примера можно привести толкование, данное Верховным Советом Татарстана в связи с принятой им формулировкой вопроса, вынесенного на референдум о статусе респу­блики.

Система субъектов конституционного контроля в основном соответствует той, что была принята в последний период существования СССР, т. е. речь может идти и о высших представительных органах, наделенных соответствующими конституционными полномочиями, и о Президенте, как одном из гарантов верховенства Основного Закона. Указанное его качество вытекает из положения Президента - высшего должностного лица Российской Федерации и главы исполнительной вла­сти республики (ст.1211 Конституции РФ). Этим определяется право Президента на приостановление "действия актов главы исполнительной власти (Президента) республики в составе РФ, а также решения других органов исполнительной власти на территории Российской фе­дерации, если они противоречат Конституции РФ и законам РФ" (ст.1218 ч.2). Сюда же примыкает право отлагательного вето, согласно которому законы, принятые Верховным Советом РФ, могут быть возвращены до истечения 14 дней с момента их принятия Президентом для повторного рассмотрения. Одним из оснований отказа в подписании закона Президентом может явиться его несоответствие (в целом или в части) Конституции, ущемление основных прав и свобод граждан.

В то же время система охраны Конституции в Российской Федера­ции имеет и особенности с точки зрения субъектов, и это связано не только с наличием нового специализированного органа - Конституционного Суда, но и включением в эту систему других органов. 15 мая 1992 года была введена государственная регистрация в Министерстве юстиции PФ нормативных актов министерств и ведомств России, затрагивающих

права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Таким образом поставлен еще один заслон ведомственному и секретному нормотворчеству, многие годы сводившему на нет демократическое содержание Конституции и законов.

Необходимым условием регистрации до сих пор скрытых в ведом­ственных архивах актов и новых нормативных документов становится проверка их законности в Министерстве юстиции РФ, где для дачи соответствующего заключения образована специальная комиссия. В регистрации нормативного акта может быть отказано в случае, если ведомственный документ ущемляет установленные законодательством, а значит и Конституцией, права граждан либо возлагает на них не предусмотренные законом обязанности; выходит за пределы компетен­ции органа, его издавшего (это может быть и конституционно определенная компетенция); не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами, когда такое согласование необходимо. Ре­шение Министерства юстиции об отказе в регистрации может быть об­жаловано в правительстве Российской Федерации. Но нормативный акт вступает в силу только после государственной регистрации, следовательно, можно говорить о сильном предварительном контроле (в том числе с точки зрения соответствия Основному Закону) за ведом­ственными актами Министерством юстиции РФ1. С позиции юридической сути контроль Министерства юстиции ближе к тому, который осуществляет Конституционный Суд, но он ограниченный (так как касается ведомственных актов) по сравнению с полномочиями, например, Верховного Совета, являющегося носителем функции верховного контроля.

В отношении системы правовой охраны Конституции РФ следует отметить сохранение указанных полномочий за прокуратурой, как и прежде в надзорном варианте, и усиление контроля со стороны судов общей юрисдикции. Контроль судов раньше в основном сводился к косвенным формам, в настоящее же время суды напрямую наделяются правом признания недействительными актов, например, органов государственного управления и местного самоуправления, нарушающих права и законные интересы граждан (ст.88 Закона РФ "О местной самоуправлении в Российской Федерации"). Согласно ст.89 того же за­кона в суде также могут быть обжалованы решения местных Советов народных депутатов.

Этот даже беглый анализ показывает, что сфера конституционного

контроля расширяется2 и не укладывается в четкую трехзвенную структуру разделения властей. Но, видимо, не это главное, важно понять роль рассматриваемых функций в правовом государстве, их самостоятельный арбитральный характер, особенно заметный при придании их специальному органу (например, Конституционному Суду), и суда как верховной власти, обусловленной положением Конституции в правовой системе.

Множественность субъектов, наделенных полномочиями по конституционному контролю, не является исключением в мировой практике. Так, в правовой системе ФРГ можно выделить по крайней мере три разновидности конституционного контроля: обычное судопроизводство, Конституционный Суд и федеральный президент. Как пишут немецкие авторы, "разделение труда", принятое между ними, обеспечивает вы­сокую плотность' контрольной сети: ни один государственный акт со­мнительного качества не сможет "проскочить" через нее. Вслед за ними мы можем признать распределение компетенции в области конституционного контроля между различными субъектами в качестве од­ного из преимуществ принятой в Российской Федерации системы3.

И все же ведущую роль в системе контроля играют специализированные органы по образу Конституционного Суда РФ. Существуют различные причины учреждения в России специального судебного органа по охране Конституции.