Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 15 )

Работу правления организует войт или бургомистр. Он руководит решением текущих вопросов, а также выполняет представительские функции. Войт или бургомистр избира­ется советом гмины тайным голосованием абсолютным боль­шинством голосов в присутствии 2/3 предусмотренного законом состава советников. Правление осуществляет свою работу с помощью аппарата управления. Принципы организации деятельности управления определяются организационным регламентом, принимаемым советом гмины по предложению правления. Руководителем аппарата управления является войт или бургомистр.

Правление выполняет следующие функции: готовит проекты решений совета; определяет способ исполнения решений совета; распоряжается коммунальным имуществом; исполняет бюджет; принимает на работу и освобождает от занимаемой должности руководителей гминных организационных единиц.

При реализации собственных задач правление подчи­няется только совету гмины. Совет гмины контролирует дея­тельность правления и подчиненных ему единиц. Для этих целей он может создавать ревизионные комиссии.

Отзыв правления гмины или отдельных его членов производится тайным голосованием абсолютным боль­шинством голосов всех членов совета гмины [125][115] .

Следует отметить, что характерной чертой системы местных органов управления в довоенной Польше был дуализм в её построении, то есть существование на местах двойного рода органов управления, органов правительственной администрации и органов местного самоуправления [126][116]. Таким образом, каждая административно-территориальная единица была одновременно единицей местного самоуправления.

Местное самоуправление занималось лишь незначительными, второстепенными хозяйственными, коммунальными, культурно-просветительными и благотворительными вопросами местного значения. В финансовом отношении оно зависело от центральных правительственных органов [127][117].

Отсюда органы местного самоуправления в довоенной Польше были полностью подчинены и подконтрольны правительственной администрации. Они не являлись органами государственной власти. Государственную власть на местах осуществляли воеводы, старосты и другие органы бюрократического централизованного аппарата правительственной администрации [128][118].

Местное самоуправление было фактически лишь беспомощным придатком к этому аппарату.

Преобразования, произведенные Законом ПНР от 20 марта 1950 года “О местных органах единой государственной власти” и значительно углублённые в Конституции ПНР 1952 года привели к полному государственному управлению на местах и упразднению дуализма в построении местных органов власти [129][119].

Раздел 2. Политико-правовые и социально-экономические

основы деятельности местного самоуправления.

2.1 Полномочия, функции и правовой статус местного самоуправления.

Законодательство стран современного мира обычно подразделяет полномочия органов местного самоуправления на обязательные (исполняемые в обязательном порядке - водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение и т. п.), факультативные, или добровольные, реализуемые органами местного самоуправления по своему усмотрению (содержание общественных парков, библиотек и т. п.), и делегированные – переданные и порученные обычно центральными органами исполнительной власти для выполнения государственных задач.

По сферам деятельности полномочия органов местного самоуправления можно разделить на несколько групп. Одна из них включает полномочия в области коммунального хозяйства, благоустройства, охраны окружающей среды (планирование и надзор за строительством, развитие местного транспорта, дорожных коммуникаций, канали­зации, водогазоснабжения, принятие мер по борьбе с загряз­нением окружающей среды и т. д.) Другая группа полномочий охватывает социальную сферу: оказание помощи малоимущим за счет муниципальных фондов (создание домов для престарелых, муниципальных больниц), строительство муниципальных школ, домов, детских садов и т. д.

Следует отметить, что учитывая влияние многопартийной системы в зарубежных странах, которое ощущается и на муниципальном уровне. нередко при решении этих проблем наблюдается резкое различие в партийных подходах. К примеру, отмечается тенденция, что на жилищное строительство левые расходуют почти в два раза больше средств, чем правые.

Следующая группа полномочий местного самоуправления регулирует отношения в области охраны общественного порядка: установление правил поведения в общественных местах, санкциони­рование проведения собраний, митингов и демонстраций, издание предписаний по пожарной охране и т. п.

Реализация вышеперечисленных полномочий предпола­гает выполнение органами муниципальной власти таких функций, как: управление муниципальной собственностью; назначение и сбор местных налогов; защита окружающей среды; общественная безопасность и порядок; общественный транспорт; муниципальные тюрьмы; противопожарная служба; здравоохранение; госпитали и родильные дома; амбулаторное лечение и оказание первой помощи, помощь в чрезвычайных обстоятельствах; пищевой контроль; гражданская оборона; дошкольное обучение; начальное и среднее образование; переподготовка, курсы для иммигрантов; образование для инвалидов; помощь на дому молодым матерям, больным и преста­релым; дома отдыха, общественные центры для заключенных, а также для стариков; социальное страхование; служба занятости для безработных; городское планирование; строительство дешевого жилья и земельная политика в этой области; уборка мусора; общественная информация; охрана окружающей среды; очистка воды; очистка улиц; уход за кладбищами, колумбариями; культура и спорт, религия, пресса, радио, телевидение; дороги и транспорт; распределение газа; отопление в районах; снабжение электроэнергией; водоснабжение; коммерция и торговля; туризм; театры и концертные залы, музеи, галереи, библиотеки, парки и зоны отдыха [130-136][120].

Некоторые из перечисленных функций находятся в совместном ведении нижнего (муниципального) и следу­ющего (регионального) уровней управления. К их числу, прежде всего, относятся функции, имеющие межпоселенческое значение: снаб­жение теплом, водой, газом, электроэнергией, частично - образование, здравоохранение и т. п.

В случае выполнения функций ненадлежащим образом законодательство зарубежных государств предусматривает применение санкций (отстранение от должности главы местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них различных взысканий, отмену правовых актов местных органов, роспуск местных советов - для стран с французской моделью, передача отдельных полномочий и служб соот­ветствующему министерству - для англосаксонской модели и т. д.).

Таким образом, можно констатировать, что органы местного самоуправления, имея достаточные полномочия для удовлетворения необходимых потребностей населения, все же находятся под непосредственным контролем со стороны государства.

Функционирование местного самоуправления регули­руется конституциями и нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами или легислатурами субъектов федерации (в федеративных государствах).

В некоторых странах с федеративным политико-терри­ториальным

устройством национальные конституции определяют только основные принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления, возлагая правовое регули­рование муниципальных отношений на субъекты федерации. Так, например, Основной закон Германии устанавливает лишь то, что в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свобод­ными, равными, тайными выборами [137][121].

В Конституции Индии о местном самоуправлении гово­рится только в статье 40, где отмечается, что госу­дарство примет меры к организации сельских панчаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функцио­нировали в качестве самоуправляющихся единиц [138][122]. Все вопросы, связанные с местным управлением и самоуправлением, по существу, переданы субъектам федерации [139][123].

В США функционирование местного самоуправления регулируется исключительно штатами. Производность местных органов от субъектов федерации была сформу­лирована еще в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: “Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов” (так называемое “правило Диллона”) [140][124].

Следует отметить, что степень правовой регламентации различных аспектов местного самоуправления в конституциях штатов неодинакова. Условно их можно разделить на две основные группы. К первой принадлежат конституции, содержащие небольшое

количество правовых норм, устанавливающих компетенцию местных органов (Алабама, Миссисипи и др.). Ко второй группе относятся конституции, которые характеризуются более подробным нормативно-правовым регулированием местного самоуправления. В них, наряду с основными принципами деятельности местных органов, включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).

В этом отношении совершенно противоположным примером являются Мексиканские Соединенные Штаты, где местное самоуправление не отдано на откуп субъектам федерации, а достаточно подробно регламентируется национальной конституцией. Так, в пятом разделе Основного Закона, посвященном штатам, закрепляются основные принципы деятельности местных органов, определяется и унифицируется их структура [141][125].

В унитарных государствах объем конституционного регулирования местного самоуправления также неодинаков. Например, в Конституции Франции 1958 г. говорится только о том, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусмат­риваемыми законом [142][126].

Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. К ним относятся, например, конституции Японии (глава VIII), Монголии (глава 4: “Административно-территориальные единицы Монголии, их управление”), Болгарии (глава 7 “Местное самоуправление и местная администрация”), Испании (раздел, посвященный территориальной

организации государства и местному управлению).