Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 6 )

Проанализировав аргументы различных теорий местного самоуп­равления до 1917 года по поводу соотношения местного самоуправления и государственного управления, сформулированные учеными разных стран Европы, представляется возможным сделать ряд выводов с учетом ак­туальности этой проблемы в настоящее время.

Думается, что все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, по сути своей, сводились к одному и тому же. Определялся какой-либо один признак, обеспе­чивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отно­шению к государственным органам, и ему придавался характер до­минирующего.

Многолетний опыт формирования и развития концептуальных теорий местного самоуправления, осуществление местного самоуправления на практике, позволяют сделать вывод, что проведение четкой границы между местным само­управлением и государственным управлением необоснованно. В связи с этим, формула, рассматривающая органы местного самоуправ­ления как субъект исполнительной власти в системе разделения властей, по нашему мнению, позволила бы избежать опасности низведения этих орга­нов до хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. Самостоятельность органов самоуправления, как показывает историчес­кий опыт, зависит в большей степени не от теоретического их не включения в систему органов государственной власти, а от признания за ними соб­ственных властных полномочий, наличия у них соответствующей матери­ально - финансовой базы.

Следует также указать на то, что после Октябрьской революции 1917 года идеи местного самоуправления актив­но развивались. Основой их развития служили тезисы по этому вопросу, которые опирались на положение, выдвинутое К. Марксом, о том, что объединение коммун во Франции в 1872 году позволяло формировать национальное представительство для выполнения общих функций. Тогда местное само­управление не выступало уже в качестве противовеса государственной власти, а посредством его обеспечивалось управление народом посредством самого народа. При этом К. Марксом указывалось на необходимость того, чтобы постепенно, но неуклонно все тру­дящееся население привлекалось к участию в управлении государством. Идея привлечения все большего числа граждан к непосредственному и ежедневному несению тягот по управлению государством связывалась с идеей отмирания государства, управления обществом посредством самого общества.

Теоретическая мысль в этот период развивалась двояко. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зре­ния его самостоятельности и взаимоотношений органов местного самоуп­равления с центральными органами. Так, например, в 1922 году в своей работе “Очерк административного права” писал: “...в применении к административному аппарату государства самоуправление означает постро­ение административных учреждений на началах известной их самостоятель­ности, в пределах закона, и теснейшей их связи со сложившимися террито­риальными, хозяйственными и иными группировками населения, но при этом самостоятельность самоуправления не следует отождествлять с какой-либо независимостью органов самоуправления от государственной власти” [33][33].

В работах советских ученых того периода подчеркивалось, что относи­тельная самостоятельность органов самоуправляющейся единицы отличает­ся только степенью своей зависимости от прочих циклов административных установлений. Поэтому большинство из них склонялись к государственной теории самоуправления.

С другой стороны, во второй половине 20-х годов ХХ века стали появляться рабо­ты, в которых высказывалось мнение, что если термин “советское самоуп­равление” еще сохранился, то это явилось только результатом неполной ясности про­блемы. Постепенно и все более зримо появлялись идеи, отрицающие это понятие. Развитие госу­дарства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрали­зацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетар­ской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством цент­рализованным.

В результате упомянутых выше тенденций, развитие теоретических и практических наработок местного самоуправления на территории СССР задержалось в своем разви­тии на долгое время. В 30—40-е годы ХХ века во многих научных исследованиях отбрасывается сама идея самоуправления. И только в начале 50-х годов, впервые в работе советского ученого “Субъекты гражданского права” вновь появляется само понятие “самоуправле­ние”, правда, самоуправление здесь связывалось с деятельностью местных Советов депутатов трудящихся. Указывалось, что “Советы являются также и местными органами власти, т. е. самоуправлением в подлинном смысле”.

Практически только после этого, идея развития местных Советов как органов самоуправления начала активно разрабатываться в со­ветской юридической науке. Правда, вначале самоуправление трактовалось весьма узко и однобоко, под ним понимался лишь небольшой круг вопросов: расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие в обсужде­нии подготовленных проектов решений.

Затем, до 1959 года в научной литературе о местном само­управлении вообще практически не упоминалось. Термин “самоуправление” вновь появился в партийных документах только в 1959 году во время рабо­ты XXI съезда КПСС, а на XXII съезде в Программе КПСС было записано: “Права местных Советов депутатов трудящихся (местное самоуправление) будут расширяться, и они окончательно станут решать все вопросы местно­го значения” [34][34].

Особенно широко проблемы самоуправления стали обсуждаться в 60-х го­дах ХХ века. Появились даже специальные исследования, посвященные проблеме развития самоуправления, основой для которого должны были стать именно местные Со­веты.

В 1963 году была опубликована работа с названием, характерным уже для современной юридической литературы - “Проблемы местного само­управления в СССР”. Автор определил характерные признаки местного самоуправления в СССР, как: отражение воли местного населения; отсутствие интересов, расходящихся с интересами центральных органов власти; полновластность местных Советов в решении всех вопросов, отнесённых к их ведению и построение взаимоотношений с центральными органами власти на началах демократического централизма [35][35].

В соответствии с последним принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивались нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих ор­ганов государственной власти. Их акты были обязательными для ис­полнения нижестоящими советскими органами власти. Одним из ор­ганизационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Со­ветов. «По горизонтали» они были подотчетны местным Советам, которые их фор­мировали, а «по вертикали» одновременно подчинялись соответствующим

исполнительным органам вышестоящих Советов. Следует особо подчеркнуть, что рассматривал местное само­управление как часть государственного самоуправления.

В последующие десятилетия ХХ века проблеме самоуправления уделялось значительно меньше внимания. Тем не менее, в 70—80-е годы в правовой науке существовали не­которые теоретические разработки по данной теме, имевшие впоследствии и важное прагматическое значение. Например, работы “Науч­ное управление обществом”, . “Управление и самоуправление”, “Механизм управления в развитии социалистического об­щества”, “Самоуправление в условиях развитого социализ­ма”, в которых авторы пытались увязать жесткую централизацию государственной власти с некоторыми, скорее декоративными, элементами самоуправления, явились своеобразными «предвестниками» актуализации проблемы становления и развития подлинного местного самоуправления в СССР.

Вместе с тем, авторы этих работ рассматривали местные Советы по-прежнему как в ординарных условиях, так и в перспективе, лишь как органы, имеющие “двойственную” природу — они выступали как органы государственной власти на местах, вхо­дящие в единую систему Советов, и одновременно, как органы общественного самоуправле­ния населения, представляющие интересы народа. Несмотря на этот, во многом новаторский характер указанных выше теоретических работ, местные Советы в них так и не обрели качеств органов, самостоятельно решаю­щих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституцион­ные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах отводилась их авторами аппарату партийных органов, волю которых выполняли Советы. Тем самым местным Советам придавался вторичный, служебный характер, их роль как органов местного самоуправления нивелировалась, а партийное руководство Советами, превращало их в бесправный придаток партийной машины.

Следует отметить, что существенные недостатки в практике органи­зации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, профессор , рассматривая развитие советской системы еще в 1923 году, пришел к выводу о том, что: “Мы бесспорно отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объеди­ненную организацию, которая находится под громадным давлением цент­рализации” [36][36].

Конструктивный интерес к проблемам самоуправления и, в частности, местного самоуправления вновь возник в конце 80-х годов ХХ века, в пе­риод так называемой “перестройки”. В то время наибольший интерес вызывал вопрос о соотношении на местном уровне предста­вительных и исполнительных органов, о разделении и соотношении их полномочий. В конечном счете, победила идея переноса центра тяжести в принятии реше­ний по важнейшим вопросам социального и экономического характера с органов исполнительных на органы представительные, формируемые самим народом.

В 1986 году актуализируется и получает широкое распространение, в том числе и в рамках КПСС, идея о необходимости проведения в жизнь прин­ципа самоуправления народа, чтобы управление все в большей степени ста­новилось делом самого населения. В связи с этим были предприняты попытки,