Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 8 )

В рассуждениях и следует обратить внимание на то, что местное самоуправление не сводится ими только к форме самоорганизации населения для решения местных вопросов, но подчёркивается, что это форма осуществления публичной власти, власти народа. “Муниципальная власть и власть государственная – это формы публичной власти, власти народа” [48][48].

Таким образом, государственная и муниципальная власть представляются формами публичной власти. При этом местное самоуправление, муниципальная власть характеризуется определенными признаками: она имеет специальный субъект

(территориальную громаду), специальный объект (вопросы местного значения), она обладает таким свойством как самостоятельность, которая выступает в качестве ключевой категории, характеризующей местное самоуправления как самостоятельную подсистему публичной власти (самоуправленческую), что конституционно гарантируется государством [49] [49].

Достаточно лаконично и весьма определенно по этому поводу высказался в своем выступлении на круглом столе, посвященном обсуждению актуальных проблем местного самоуправления в Институте государства и права РАН: “Местное самоуправление – это власть, и иных вопросов нет. Из недавней истории мы прекрасно знаем, что такое монолит государственной власти. Это недемократическая государственная власть. Отсюда вытекает проблема власти муниципальной. А что общего у государственной и муниципальной власти? Весь мир ответил на этот вопрос. Вместе они есть публичная власть и всё ” [50] [50].

1.2. Формы и методы деятельности местного самоуправления.

Как отмечалось выше, многие теоретические положения, выдвинутые и обосно­ванные в трудах А. Токвиля, Л. Штaйна, Р. Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе современных концептуальных воззрений на местное самоуправление и его роль в системе институционализации человеческих сообществ и управления всем обществом. В настоящее время можно выделить две основные такие теории, которые по-разному трактуют сущность местного самоуправления - теорию дуализма муниципального управления и теорию социального обслуживания [51][51].

Согласно первой теории – теории муниципального дуализма (двойственности), муниципальные органы, осу­ществляя управленческие функции в пределах местного сообщества, все же выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Вторая теория – теория социального обслуживания - делает основной упор на функциональный аспект деятельности муниципальных органов - организацию муници­палитетами достаточно разветвленной и многоаспектной системы локального обслуживания населения (оказание коммунальных услуг, организация локальной системы охраны здоровья и образования и т. д.), её основной целью является обеспечение и повышение благосостояния жителей коммуны посредством расширения перечня социальных услуг и повышения их качества.

Вместе с тем, следует отметить, что теория муниципального дуализма имеет все же большее количество сторонников. Действительно, большинство современных ученых трактует местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.

Представляется, что независимо от практической реализации той или иной теоретической модели локальной демократии, прежде всего, интерес вызывает ее влияние на эффективность местного самоуправления, что непосредственным образом должно сказаться на улучшении работы органов местного самоуправления и повышении жизненного уровня населения.

На наш взгляд, эффективность местного самоуправления во многом зависит от организационных принципов, положенных в основу отношений между представительными и исполни­тельными органами местного самоуправления. О многообразии организационных форм и методов местного самоуправ­ления, свидетельствует зарубежный опыт.

Так, например, в США в результате эволюционного развития самоуправления сложилось три основные формы осуществления местного самоуправления: “мэр – совет”, “совет – менеджер”, “комиссионное управление” [52-58][52].

Наибольшее распространение получила и является исторически традиционной форма “мэр – совет”. Этим объясняется тот факт, что до сих пор она продолжает оставаться наиболее применимой. Этой формы придерживаются около 2/3 муниципалитетов с населением более 2,5 тыс. человек [59][53]. В колониальный период, следуя английской практике, американские города управ­лялись муниципальными советами, объединявшими всю исполнительную, нормотворческую и судебную власть. В большинстве случаев мэры

избирались вместе с другими членами советов и не играли какой-либо существенной самостоятельной роли. Но постепенно, в течение XIX века, полномочия мэра возрастали при одновременном падении роли советов.

В настоящее время в США используются две основные модификации (разновидности) формы “мэр – совет” – “слабый” мэр и “силь­ный" мэр.

Система “слабый” мэр – совет” в наибольшей мере сохраняет черты, присущие старой практике муниципального управления. При “слабом” мэре действует “сильный” совет, который не только осуществляет нормотворческие полно­мочия, общее руководство и контроль над деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается решением многих оперативных вопросов управления. Такому совету принадлежит и право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках советов обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб.

Следует, однако, отметить, что при указанной форме управления мэр все же избирается населе­нием и наделяется некоторыми самостоятельными полно­мочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решения совета). Но слабость позиций мэра, связанная с отсутствием у него широких прав в административных вопросах, достаточно явно проявляется в его повседневной деятельности. “Слабый” мэр может назначать только второсте­пенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные возможности контролировать и координи­ровать деятельность этого аппарата. Позиции мэра ослаб­ляются и тем, что наряду с ним обычно избирается целый ряд должностных лиц - городской казначей, атторней, клерк, асессор и др. Они формально независимы не только от мэра, но и от муниципального совета.

Следует указать еще на один фактор, ослабляющий позиции мэра. Это наличие относительно самостоятельных специализированных советов и комиссий (их члены могут, как назначаться, так и избираться населением), занимающихся многими конкретными вопросами городской жизни и нередко наделенных прямыми административными полномочиями.

Практика показывает, что при наличии в городах сложных социально-экономических проблем и противоречий система “слабый” мэр – совет” ведет к заметному снижению эффек­тивности местного самоуправления. Поэтому в настоящее время она используется в основном только в небольших городах и вилиджах. В крупных городах “слабых” мэров почти не осталось. В течение ХХ века их постепенно заменили “сильные” мэры, наделенные довольно широкими полно­мочиями, как в политических, так и в административных вопросах.

“Сильный” мэр сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от занимаемой должности руководителей департаментов и служб муниципалитета, составлять проект бюджета и организовывать его исполне­ние. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета.

Советы в системе управления с “сильным” мэром обычно небольшие (состоят из семи-девяти членов). Срок пребыва­ния в должности “сильного” мэра и членов совета продол­жительнее, чем при муниципальном управлении со “слабым” мэром (как правило, равен четырем годам). Хотя и в этой модификации муниципального управления наряду с мэром и членами совета некоторые должностные лица избираются, но их число и влияние обычно меньше, чем при системе со “слабым” мэром.

Такая форма муниципального руководства получила широкое распро­странение в крупных городах США. Но, однако, у неё есть и свои недостатки. Большая концентрация полномочий в руках у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом, причем, эти конфликты носят перманентный характер. Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать достаточными управленческими способностями и профессиональной подготов­кой, необходимыми для эффективного управления админи­стративным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может недоставать черт полити­ческого лидера. В ряде городов США эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления должности главного администратора, подот­четного мэру и обеспечивающего повседневное оперативное руководство работой муниципального аппарата.

Форма управления “совет – менеджер” является исключительно американским нововведением в практику муниципального управления. Она возникла в начале XX века на волне рефор­мистского движения прогрессистов, стремившихся “очис­тить” городское управление от влияния боссизма и партийно-политического патронажа над муниципальным аппаратом. В противовес городской политике реформаторы-прогрес­систы выдвигали принципы профессионализма, эффектив­ности и экономии в управлении. Образцом для них служили формы и методы управления, используемые в частном бизнесе.

Результатом практического воплощения этих воззрений стало использование в городском управлении системы “со­вет – менеджер”, строящейся по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем советов директоров.

Для данной разновидности муниципального управления характерен небольшой состав советов (пять-девять членов). Советники избираются без участия партий непосредственно населением от города в целом. За советом закрепляются все нормотворческие функции и формирование общей политики муниципалитета. Наряду с этим важнейшей задачей совета является поиск и назначение на определенный срок (как правило, на четыре года) главного администратора (менеджера), на которого и возлагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Менеджеры рекрутируются из “деловой” среды либо являются профессиональными чинов­никами, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления.