Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 24 )

Представляется, что неменьшая опасность кроется и в современной моде на внешние инвестиции, которые получают зачастую неоправданный приоритет, по сравнению с возможностями развития местного предпринимательства. При относительном увеличении инвестиций город или район имеет возможность “богатеть”, увеличивая входной поток продукции и услуг, или выгодно размещая средства на условиях коммерческого кредита. При уменьшении инвестиций - внешняя экономическая активность города уменьшается, что само по себе может быть и благом и злом – смотря насколько разумно эта активность осуществляется. Как ни парадоксально, но выделенные городу деньги могут разорить город. Подобное случается, например, с бестолковым бизнесменом, вдруг получившим миллион, который и миллион, и то что было кроме него, вложил в проигрышное дело. Поэтому следует иметь в виду, что в условиях рыночной экономики из любой финансовой операции можно выйти с убытками. Это касается как отдельного предпринимателя, так и местного самоуправления в целом.

Наиболее эффективными способами осуществления муниципальной экономической политики являются: разумное распоряжение собственностью города на природные ресурсы, гибкое и тщательно продуманное налогообложение; правильное распределение инвестиций по развитию производственной инфраструктуры (в частности, информационного обеспечения коммерческой и интеллектуальной деятельности); активное наращивание научного, профессионального и творческого потенциала города; создание необходимых условий для развития предпринимательства и торговли.

Исходя из решения указанных задач, постараемся в самом простом виде сформулировать управленческую задачу, реализуемую городским советом в сфере бюджетных взаимоотношений. Предположим, что для достижения главной цели – общего роста экономического благосостояния – совет располагает следующими ресурсами: природными, материально-техническими и финансовыми.

В качестве экономического выражения величины природных ресурсов примем ту максимальную выгоду (в денежном выражении), которую город может получить от предоставления их в платное пользование предприятиям и населению. Математически строго доказывается, что когда несколько предприятий претендуют на одни и те же ограниченные ресурсы, наилучшее с “народнохозяйственной” точки зрения использование последних, обеспечивается при их предоставлении тем потребителям, которые готовы заплатить больше, чем конкуренты. При этом плата за ресурсы, как правило, не должна быть ниже стоимости их полного восстановления.

Одним из “конкурирующих” потребителей природных ресурсов выступает сам муниципалитет, представляя при этом интересы населения города. Он вступает в экономическую конкуренцию с предприятиями за территорию под парк (вместо производственного цеха), берег моря для пляжа (вместо причала для танкеров), чистый воздух (вместо загрязненного воздуха, пусть даже в пределах ПДК). В определенном смысле можно считать, что город как бы выкупает природу для своих жителей, отказываясь от высоких потенциальных или реальных платежей за ресурсы от промышленных и иных предприятий. Такую “роскошь” может себе позволить только финансово обеспеченный город, имеющий альтернативные источники пополнения бюджета для решения социальных проблем. При этом, сумму неполученных средств в бюджет, можно рассматривать как компонент стоимостного выражения получаемых населением благ, а окружающую среду (в части, удовлетворяющей потребности населения), считать элементом социальной инфраструктуры города.

Материально-технические ресурсы муниципалитета состоят из принадлежащих городу зданий, сооружений, предприятий, объектов производственной и социальной инфраструктуры (теплосети, дороги, школы и т. п.). Предоставление этих средств для нужд производства предприятиям и для пользования населению, можно рассматривать как услуги, общая стоимость которых за определенный период и образует оценку величины стоимости соответствующих ресурсов.

Финансовые ресурсы муниципалитета образуются из прибыли предприятий и налогов с населения, местных налогов и сборов, платы за природные и материально-технические ресурсы, инвестиций (прямых, дотаций, субвенций) из государственного бюджета. Эти средства используются: на платежи в общегосударственный бюджет, на прямые выплаты по социальному обеспечению, на дотации социально-культурной сфере, на восстановление и развитие материально-технических ресурсов, на природоохранные и восстановительные мероприятия в отношении окружающей природной среды и др.

Вся расходная часть городского бюджета, кроме прямых выплат, как бы возвращается к населению города в виде соответствующих социальных благ и может служить стоимостным выражением величины услуг, оказываемых муниципалитетом жителям города. Однако, следует иметь в виду, что увеличение фактического и стоимостного перечня услуг в целом не должно становиться самоцелью. Оно может быть достигнуто, но за счет непомерного увеличения платежей предприятий и в итоге привести к сокращению производства или ввоза, реально потребляемых продукции и услуг. Увеличение прямых и косвенных сборов с населения, также может привести к реальному снижению уровня жизни его отдельных слоёв за счет сокращения потребления более важных товаров и услуг.

Представляется, что общая закономерность состоит, по-видимому, в том, что с ростом сборов в городской бюджет качество жизни населения сначала получает возможность расти, достигая затем некоторого максимума, а далее, если налоги и платежи начинают подавлять производство и товарооборот, падает. Вместе с тем, всегда существует некоторый оптимальный вариант фискальной политики, зависящий от текущей экономической ситуации как на местах, так и в государстве в целом. Но ни по какой инструкции этот вариант определить нельзя. Рассчитать его представляется весьма затруднительным, в первую очередь, из-за отсутствия необходимой коммерческой информации. Поэтому управление приходной частью бюджета является скорее искусством, чем вопросом аккуратности и исполнительности. Не проще обстоит дело и с расходной частью бюджета. При тех же самых затратах в стоимостном выражении реальный эффект от услуг муниципалитета населению города может быть очень разным. К сожалению, проблема объективного измерения полезности таких услуг, оказываемых населению органами местного самоуправления, в науке муниципального права пока не нашла своего решения. Поэтому, например, обоснованно возникают вопросы: как сравнить целесообразность затрат на спорт с выделением той же суммы на образование? Что нужнее – новая больница или театр?

Думается, что в экономическом аспекте “полезнее” всегда то, чего люди хотят больше, за что больше готовы заплатить из личных или общественных фондов.

Однако, следует учитывать, что является опасным впасть как в крайний “экономизм”, так и рассматривать рост потребления в качестве самоцели. Поэтому следует от “затратных” критериев вовремя перейти к оценкам по “конечному результату” - моральному и физическому здоровью населения, его социальной защищенности, свободе жить так, чтобы жизнь и ее качество приносили радость.

Для достижения этих целей успешное экономическое развитие города в целом необходимо, но недостаточно. Остается открытым вопрос о социальной справедливости в распределении и использовании созданного местным сообществом богатства. Если этот вопрос решается плохо или несправедливо - понижаются стимулы к труду, разрушаются моральные нормы, растет преступность. В конечном счёте, оказывается под угрозой и экономическое процветание. Поэтому проблема обеспечения социальной защиты и справедливости – является важнейшей проблемой в управлении городом, по сути, конституирующей все иные проблемы, решаемые на городском уровне.

Является общеизвестным, что конкретное содержание устанавливаемых обществом норм социальной защиты зависит от уровня его экономического развития, особенностей политико-правовой и экономической культуры, национального характера и традиций. Но следует иметь в виду, что при тех же самых исходных условиях общественный договор может существенно различаться, имея достаточно широкую амплитуду вариабельности, оставаясь, тем не менее, вполне справедливым. Поэтому, предлагаемые ниже принципы не могут претендовать на абсолютную универсальность. Ведь представление о справедливости исходит не от отдельного человека, а от общества в целом. Истинно лишь то, что признано им.

Действовавшая при социализме система лимитированного распределения различных благ - жилья, услуг здравоохранения, некоторых товаров – находилась в резком противоречии с критерием социальной справедливости. Поэтому жители городских поселений были ограничены в получении товаров и услуг пропорционально своим финансовым возможностям, естественно, с учетом личных предпочтений.

Вместе с тем, следует указать на то, что и тогда и сейчас камнем преткновения зачастую выступала и выступает пресловутая “бесплатность” социальных услуг, ограничивающая возможности потребления отдельных благ соответствующими статьями государственного или местного бюджета. Несмотря на то, что право бесплатно пользоваться некоторым минимумом благ, безусловно, необходимо в цивилизованном обществе, обеспечивающем таким образом социальную защиту малоимущих слоев населения, все же необходимо отметить, что за пределами этого минимума человек должен, имея свободу социального выбора, решать самостоятельно, как ему лучше жить: платить за дорогую квартиру в центре города и лечиться в бесплатной больнице или жить в дешевой комнатке на окраине и пользоваться услугами самых дорогих врачей.

Впрочем, существуют блага и услуги, которыми все жители города пользуются одновременно и в более или менее одинаковой степени - благоустройство города, охрана общественного порядка, защита окружающей природной среды и т. п. Но что считать “справедливым” с экономической точки зрения в отношении потребления этих благ? Если сравнить величину расходов муниципалитета на обеспечение общих условий жизни в городе с величиной, необходимой для обеспечения повсюду одинаково приемлемых параметров социальной макросреды, то потенциал возможной справедливости будет характеризоваться коэффициентом, низкое значение которого будет означать, что не все улицы заасфальтированы, не в любое время безопасно возвращаться с работы, не в каждом районе одинаково чисто и т. д. Действительно, одну пару башмаков на три пары босых ног справедливо не поделишь. Поэтому, представляется, что соответствующие мероприятия, имеющие общесоциальное значение ввиду ихважности и необходимости для всех членов местного сообщества, должны финансироваться муниципалитетом на достаточном уровне, чтобы обеспечить отсутствие привилегий в осуществлении элементарных прав на достойные человека условия существования.