Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 27 )

Чтобы не потерять возможности реально влиять на события, происходящие на локальном уровне, местное самоуправление должно обладать достаточной самостоятельностью - правом принимать решения по кругу вопросов, обеспечивающих выполнение муниципальных задач. Но это уже принцип, относящийся к другой области отношений органов локальной демократии, касающийся взаимоотношений с центральным правительством.

В зарубежных странах удовлетворение потребностей населения также находится в прямой зависимости от финансовой самодостаточности территорий. Основой финансовой автономии муници­палитетов является местный бюджет. В Великобритании собственные бюджеты имеют графства, города-графства, неграфские города, городские и сельские округа; в Германии - общины и города; во Франции - департаменты и коммуны; в Японии - префектуры, районы, города; в Италии, Бельгии - провинции, коммуны; в Дании, Норвегии, Швеции - сельские и городские коммуны и т. д.

Местные бюджеты широко используются органами местного самоуправления для воздействия на экономику, для регулирования хозяйственных процессов, развития культуры и образования, сглаживания социальных конфликтов, трудоустройства населения и решения многих других проблем. Они являются неотъемлемым элементом жизни и позитивного функционирования местных сообществ.

Доходы местных бюджетов обычно складываются из четырех основных частей: налогов, неналоговых доходов, субсидий и дотаций из центрального бюджета и займов.

Одним из наиболее важных источников доходов местных бюджетов являются налоги. Уровень доходов от налого­обложения колеблется довольно широко. В Италии, Ирландии и Нидерландах он самый низкий и составляет менее 10% ресурсов местных бюджетов. Иное положение в Бельгии, Франции, Германии, Дании, Великобритании, где доходы от местных налогов превышают 20% бюджетных доходов. Лидирует в этой группе Дания и Франция. Там эта статья доходов превышает 40% [153][137].

Система местного налогообложения в странах Западной Европы и Юго-Восточной Азии весьма разнообразна. В Японии она насчитывает около 30 видов местных налогов, в Италии - более 30, во Франции - более 50, в Бель­гии - около 100, а в Великобритании их только 2 [154][138].

Различаются две группы местных налогов - собственные (местные) и общие. Собственные налоги взимаются в рамках конкретной административной единицы и в полном объеме поступают в местный бюджет. Контроль над их сбором закреплен за органами местного самоуправления, которые обладают правом самостоятельно или c определенными ограничениями регулировать ставки этих налогов.

Общие налоги перераспределяются в пользу местных органов власти через центральный бюджет. Ставки этих налогов устанавливаются государством и не могут быть изменены органами местного самоуправления самостоятельно [155][139].

Местные налоги подразделяются также на прямые и косвенные. Среди прямых налогов широко распространены такие, как подоходный налог с физических и юридических лиц, поимущественный, промысловый, поземельный, налог на профессию и т. д. Косвенные - включают налоги с продаж, акцизы на бензин, табак, спиртные напитки, потребление электричества, газа и некоторых других товаров. Кроме того, существует весьма разнородная группа так называемых прочих налогов (налоговые сборы на зрелища, собак, занятие торговлей, автотранспорт, выдачу лицензий и т. д.).

Менее значительную роль в местных бюджетах играют неналоговые доходы. К ним относятся доходы от собствен­ности, принадлежащей органам местного самоуправления, от ком­мунальных услуг, коммерческой деятельности, продажи недвижимости, штрафов, денежных сборов. Поступления в местные бюджеты по этой линии колеблются в пределах 10-25%. Доля доходов от пользования местным транспортом, дорогами, водой, газом, электроэнергией и т. д. во всей сумме неналоговых поступлений обычно невелика и составляет, например, в США и Франции всего 2%, в Германии и Японии - 6%, в Великобритании - 7% [156][140]. Уровень доходов от муниципальной собственности находится в прямой зависимости от ее объема и характера и от специфики коммунальных предприятий.

К важным источникам финансирования местных бюджетов почти всех стран Запада относятся государственные субсидии и дотации. Они обеспечивают основную часть местных бюджетных доходов. Так, в Италии за счет перераспределения средств из государственного бюджета коммуны получают около 80% своих доходов. В Нидерландах местные бюджеты на 80% формируются за счет государст­венных трансфертов. В Бельгии и Великобритании на государственные субсидии приходится около 60% бюджет­ных доходов, в Германии и Дании - около 45%, в Японии -40%, во Франции - немногим более 30%, в США - 25% [157][141].

Государственные трансферты в пользу местных органов власти предоставляются в трех формах: через перерас­пределение налоговых поступлений (например, система “налогового выравнивания” в Германии), специальные, целевые субсидии (субвенции) и субсидии-дотации общего назначения. Их виды и целевое назначение весьма разнообразны. Так, в США насчитывается более 200 видов субсидий, в Италии - свыше 100, в Великобритании - около 50 [158][142].

Целевые субсидии характерны для многих стран Западной Европы. Они выделяются под строго определенные проекты и программы, поэтому оставляют органам местного самоуправления достаточно узкое поле для собственной инициативы. Такие субвенции преобладают в США, Италии, Германии, Японии, где используются на финансирование полиции, исправительных учреждений, экономической и социальной инфраструктур. В скандинавских странах они предназначаются в основном на программы в области образования и здравоохранения. Их использование контролируется центральным правительством.

Таким образом, благодаря специальным целевым субсидиям органам местного самоуправления удается разрешать неотокрые финансовые проблемы, но такие субсидии, в свою очередь, в значительной степени ограничивают их свободу.

Поэтому, , стремясь сохранить самостоятельность и избавить себя от финансовой зависимости со стороны государственных органов, муниципалитеты используют субсидии общего назначения, или дотации. Такие субсидии даются в основном для покрытия дефицита местного бюджета. Они содержат меньшее количество ограничений по их использованию. Подобная система преобладает во Франции и Великобритании, достаточно распространена в Бельгии, Нидерландах Германии, государствах Скандинавии.

В Швеции использование общих субсидий не ограничено. Их главная цель - сглаживание различий между “бедными” и “богатыми” муниципалитетами, поэтому основной формой здесь является субсидия, нивелирующая налоговые доходы.

Следует отметить, что в унитарных государствах субсидии предоставляются центральным правительством, а в федера­тивных - как федеральными органами, так и субъектами федерации. Например, в Германии общины получают подобные средства в основном из бюджетов земель. При этом дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений, а субвенции в большей части используются на финансирование капиталовложений. Средства для них резервируются в специальном фонде земель, формируемом за счет определенной доли отчислений от причитающихся землям общих налогов, а также от поступ­лений собственных налогов.

Таким образом, финансовая поддержка муниципалитетов со стороны государства носит комплексный характер и направлена на покрытие местных расходов.

Еще одним из источников финансирования местных бюд­жетов являются займы. Традиционно их роль была весьма ограниченной, но в 80-е годы ХХ века происходит интенсивный рост вариабельности различных видов займов, осуществляемых органами местного самоуправления. Наиболее распространенной формой долгосроч­ных займов являются закладные листы и муниципальные облигационные займы. Основная форма краткосрочных займов - боны. Процентная ставка по займам устанавливается исполнительными органами местного самоуправления с учетом уровня процента на рынке ссудных капиталов в момент выпуска, срока займов, а также состояния местных финансов.

В ряде стран займы предоставляются органам местного самоуправления специальными государственными кредитными учреж­дениями из средств государственного бюджета. Право выпускать займы имеют, прежде всего, крупные административные единицы: субъекты федерации, графства, города, провинции. Заем может быть размещен не только на терри­тории данной административной единицы, но и в любом другом городе, округе и даже в другой стране или в между­народном кредитном центре, который специализируется на предоставлении займов местным властям. Следует огово­риться, что внешние займы органов местного самоуправления имеют ограниченное значение.

В последнее время в отдельных странах Западной Европы произо­шло сокращение государственного контроля над финансовой политикой органов местного самоуправления (Франция, Великобритания, Дания, Нидерланды). В целом же этот контроль по-прежнему продолжает сохраняться: правительства контролируют выпуск местных займов; муниципалитеты несамостоятельны в займовых операциях, они не вправе выпустить новый заем, не получив специального разрешения центрального правительства и не согласовав условий займа с центральным банком страны или министерством финансов. Центральное правительство обычно устанавливает как верхний предел займа, так и общий потолок местной задолженности.

Для того чтобы решить проблему нехватки финансовых ресурсов, органы местного самоуправления в последние десятилетия вынуждены все чаще участвовать в операциях на свободном рынке капиталов. Например, банковский сектор в странах ЕС дает от 5% (Италия, Нидерланды) до 15% (Франция, Бельгия) финансовых ресурсов местных бюджетов и имеет тенденцию к расширению [159][143].

Расходная часть местных бюджетов по своему целевому назначению подразделяется на капитальные и текущие расходы, а также расходы на погашение долговых обязательств. Величина расходов местных бюджетов свиде­тельствует о роли муниципалитетов в экономической и социальной жизни страны. В зависимости от доли этих расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП), страны Западной Европы можно подразделить на три группы.

К первой группе следует отнести страны, в которых расходы местных бюджетов составляют 20-30% ВВП (Дания, Норвегия, Швеция).

Ко второй группе - страны, в которых эти расходы колеблются в диапазоне от 14 до 20% (Нидерланды, Вели­кобритания, Италия, Ирландия).