Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 16 )

Конституционные положения, посвященные местному самоуправлению, конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Условно законы о местном самоуправлении можно разделить на две группы.

К первой группе относятся общие законы о местном само­управлении. Например, Закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зеландии, различные законы о местном управлении в Великобритании и другие. Коммунальный закон 1977 г. в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных и испол­нительных органов на региональном и низовом уровнях, закрепляет конкретные права муниципалитетов, определяет источники доходов и порядок обжалования их деятельности.

Ко второй группе относятся законы, регулирующие деятельность местных органов по определенным направлениям их деятельности или в отдельных административных единицах. Так, например, Муниципаль­ный закон 1976 г. в Финляндии регламентирует деятельность низового звена местного самоуправления.

Кроме того, местное самоуправление регулируется различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь институту выбо­ров. Напримеp, в Китае таким актом является Закон 1979 го­да о выборах во Всекитайское собрание народных представи­телей и местные собрания народных представителей различных ступеней [143][127].

Помимо общих актов конституционного права к функцио­нированию местных органов могут иметь непосредственное отношение и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и т. д.): например, законы о ком­мунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, Жилищный закон 1985 г. в Великобритании.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран.

Так, в Великобритании и США, начиная с середины XIX века, применяется принцип позитивного регулирования функционирования местного самоуправления, согласно которому муниципалитеты могут делать только то, что предусмотрено соответствующими правовыми актами. Действия, на которые они не уполномочены, в Велико­британии объявляются противозаконными в силу правила “ultra viгеs” (превышение полномочий). Регулирование компетенции муниципальных органов центральной властью осуществляется установлением подробного перечня их прав и обязанностей. Каждое мероприятие муниципалитета, выходящее за рамки такого перечня, требует особого разрешения. В США практика нормативно-правовой регламентации штатами муни­ципальных полномочий нашла выражение в формуле Диллона: “Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций, и спорные полномочия отрицаются”.

Режим позитивного регулирования в США и Велико­британии распространяется практически на всю сферу местного самоуправления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов.

Кроме того, следует иметь в виду, что наряду с общенормативными законами, в Великобри­тании правовой статус муниципалитетов регулируется так называемыми “местными”, или частными, парламентскими актами (private act). Их основное назначение состоит в том, что каждый из них имеет своим объектом единичный муниципалитет.

Парламентская практика выработала довольно сложную процедуру принятия частных актов. Инициаторами их издания выступают сами муниципалитеты (кроме приход­ских советов). Проект частного акта принимается муници­палитетом большинством голосов его членов и публикуется в местной печати. Проекты, вносимые городами, не имеющими статуса городов - графств, и городскими округами, подлежат предварительному одобрению избирателей на созываемых с этой целью собраниях. По предложению избирателей либо по решению совета предварительное одобрение проекта может осуществляться путем тайного голосования по избирательным участкам. Только затем он передается в парламент. Материальные расходы, связанные с принятием акта и последующей практической реализацией его предписаний, несёт муниципалитет - инициатор.

С конца XIX века в местном самоуправлении Англии широкое распространение получило “альтернативное законодательство” (adoptive acts). Его особенность состоит в том, что закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих советов [144][128].

Сходным с английским “альтернативным законода­тельством” является так называемое “законодательное меню”, предлагаемое муниципалитетам в ряде штатов США (применяется более чем в половине штатов), которое сводится к выбору между несколькими вариантами закона, принятого легислатурой штата. Представляется, что такое вариантное законодательство ограничивает компетенцию муниципалитетов главным образом организационными вопросами.

Важным средством юридического воздействия прави­тельственных органов на сферу муниципального управления становится делегированное законодательство. Право решать вопросы, подлежащие законодательной регламентации, предоставляется правительству и министерствам. Распро­странение этой формы регулирования оправдывается ссыл­ками на необходимость большей оперативности в решении назревших вопросов муниципального управления. Такое регулирование осуществляется в форме приказов, инструк­ций, правил.

В США делегированное законодательство по муници­пальным делам не получило столь широкого распростра­нения, как в Великобритании. Однако легислатуры штатов обеспечили административным органам определенные возможности создания новых норм “муниципального права”. В этом отношении весьма показателен Закон о социальной помощи штата Нью-Йорк, который уполномочил управление социальной помощи (административный орган штата) устанавливать нормы по всем вопросам, которые входят или будут входить в компетенцию этого управления и подчинен­ного ему департамента социальной помощи. Акты муници­пальных органов городов и графств должны находиться в соответствии с актами этих учреждений [145][129].

Особое значение для муниципальных органов в Велико­британии и в США в качестве нормативной основы деятельности имеют судебные прецеденты по муни­ципальным делам.

В Великобритании юридической основой судебного регулирования компетенции муниципальных органов служит принцип, согласно которому суды могут проверять законность любых актов и действий муниципальных властей. Наличие у муниципалитета определенных полномочий и правильность их осуществления могут быть поставлены под сомнение, как судами графств, так и магистратами при рассмотрении гражданских и многих уголовных дел. Общие положения, затрагивающие существенные вопросы муни­ципального управления, формулируются в основном Высоким судом и Апелляционным судом Палаты лордов.

Существуют многообразные формы судебного толкования компетенции муниципалитетов, применяемые в различных случаях. Так, Высокий суд может издать постановление, требующее от муниципального органа каких-либо действий или запрещающее определенные действия в соответствии с принципом «ultra vires» (injunctions). Нередко Высоким судом издаются декларации по муниципальным делам, которые объявляют действия муниципалитета незаконными без применения каких - либо специальных санкций. При опре­деленных обстоятельствах решения по муниципальным делам выносятся судом Королевской скамьи (подразделением Высокого суда).

Такими решениями могут быть приказ - мандамус (“мы приказываем”), требующий от муници­палитета выполнения какой-либо прямо установленной обязанности, затрагивающей интересы частного лица, и приказ - запрещение (order of prohibition, order of certiorary), применяемый при необходимости прекратить или аннулиро­вать административные действия местных властей.

В США судебный прецедент как источник муниципаль­ного права является продуктом деятельности верховных судов штатов, Верховного суда федерации и их низовых под­разделений. Формы судебного регулирования, применяемые, в США, в основном аналогичны британским вариантам [146][130].

Таким образом, в США и Великобритании судебные прецеденты являются источником муниципального права, что, на наш взгляд, является оправданным. Думается, что судебное толкование придает своеобразную “пластичность” громоздкой системе законодательных норм о муниципалитетах, позволяет приспосабливать ее к изменившимся условиям.

2.2. Законодательная основа местного самоуправления.

Одной из главных особенностей переустройства пост - тоталитарных обществ является дезагрегация государственного управления, его децентрализация в различных аспектах и областях. Наиболее важным аспектом для процессов демократического развития, является, на наш взгляд, сфера местного самоуправления, самоорганизация жителей определенных территориальных единиц для самостоятельного решения их собственных проблем.

На местном (локальном) уровне процесс самоорганизации прежде всего, состоит в формировании внутренних структур муниципального органа, предназначенных для решения стоящих перед ним задач в данных конкретных условиях, а также в изменении этих структур, если со временем изменяются, модифицируются задачи местного самоуправления или условия их решения.

Под муниципальной структурой обычно подразумевают характерный для данного муниципального органа набор основных элементов, взаимосвязанных по некоторым определенным правилам. К этим элементам относятся как жители муниципалитета, так и избираемые ими советы и комиссии, а также назначаемые последними исполнительные органы. Взаимосвязи между этими элементами могут быть определены Природой, Человеком или Господом богом – это не имеет принципиального значения. Значение здесь, прежде всего, имеет инвариантность данного набора элементов и связей между ними во времени на фоне различных изменений внешней и внутренней среды, пока последние не выходят за пределы некоторых критических для данной структуры условий.

Основным образующим фактором, практически определяющим функции и предопределяющим структуру органов местного самоуправления, является законодательство. При этом имеется в виду не только профильный закон о местном самоуправлении, но и совокупность остальных (текущих) законов (о налогообложении, бюджетном устройстве, социальном обеспечении, предпринимательстве, ценообразовании и т. д.), так или иначе связанных с компетенцией и ответственностью муниципальных органов. Все эти законы устанавливают более или менее логичную и более или менее детерминированную структуру взаимоотношений между субъектами государственной и коммерческой деятельности, частными лицами и государством, органами местного самоуправления и центральными органами, органами местного самоуправления и органами государственной власти на местах и т. д.