Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 19 )

Указанные два уровня, каждому из которых соответствует определенная самостоятельность и сопряженная с ней ответственность, в дальнейшем будут различаться, посредством применения наименований либо “исполнительный орган”, либо “орган управления”. В той или иной реальной ситуации может быть оправдан как один, так и другой вариант. Однако здесь следует иметь в виду, что, во-первых, эти варианты нельзя смешивать и никакой компромисс здесь невозможен (кто принимает решение, сколько в этом месяце реализовать мяса, тот отвечает и за то, чтобы люди были сыты в следующем месяце). И, во - вторых, чисто теоретически достижимая эффективность всей системы управления по второму варианту значительно выше, поскольку допускает более широкий диапазон допустимых действий.

При этом следует учитывать, что первый вариант возможен только для относительно небольших муниципальных образований при относительно благополучной социально-экономической ситуации. Второй же, предъявляет более высокие требования к организации и контролю муниципальной деятельности, а также профессиона-льному составу служащих, но, вместе с тем, он универсален и позволяет получить лучшие и весьма позитивные управленческие результаты во всех случаях. Поэтому, представляется, что для большого по числу жителей местного сообщества и сложного по разнообразию условий местного самоуправления, действующего в достаточно напряженной внутренней и внешней обстановке, практически приемлем чаще всего только второй вариант. Отсюда, при дальнейшем анализе муниципальных структур будет говориться преимущественно о структуре именно “органа управления”.

Основное предназначение такого органа можно определить как оперативное распоряжение ресурсами местного самоуправления для наиболее полного удовлетворения разнообразных потребностей населения с учетом установленных представительным органом приоритетов и ограничений. Из этой достаточно широкой формулировки вытекают следующие функции муниципального органа управления: 1) измерение, учет и прогнозирование потребностей населения, анализ способов их удовлетворения, сопоставление ценностной ориентации, выработка критериев для принятия решений и согласование их с представительным органом;

2) измерение, учет и прогнозирование ресурсов, анализ их состояния, возобновление и пополнение имеющихся и изыскание новых ресурсов, контроль над их использованием;

3) анализ и структуризация поставленных перед муниципальным органом управления общих задач, выяснение, какие необходимы для их решения ресурсы, подготовка соответствующих требований к системе информационного обеспечения управления;

4) генерирование и анализ различных вариантов действий, выбор целей определяющих стратегию муниципального самоуправления, разработка соответствующих программ и выдача команд;

5) контроль над ходом выполнения программ и выдача корректирующих команд;

6) контроль над достигаемой эффективностью и корректировка программ по ходу их выполнения или перед повторением очередных циклов;

7) измерение конечных результатов, сопоставление их с общими задачами и использование полученных данных для уточнения стратегии и оптимизации управления.

Создание необходимых для выполнения этих функций административных структур на локальном уровне управления должно в обязательном порядке осуществляться с учетом специфики предметных областей. Представляется, что эти области, в свою очередь, определяются пересечением широких полей того или иного типа интересов граждан, с полями деятельности, определенными для органов местного самоуправления конституцией и законодательством. При этом, однако, муниципальный орган управления отвечает только за эффективное удовлетворение той части и того вида потребностей, которые требуют использования находящихся в его оперативном распоряжении видов ресурсов. Все остальные потребности должны быть адресованы либо представительному органу местного самоуправления для пересмотра приоритетов, либо органам центральной государственной власти для принятия соответствующего управленческого решения нормативного характера.

В отношении каждой из отнесенных к его компетенции предметных областей муниципальный орган управления должен осуществлять все перечисленные выше функции. Если бы для удовлетворения разноплановых и разноуровневых потребностей населения требовались различные, иные в каждом случае и не взаимозаменяемые ресурсы, структура муниципального органа управления могла бы представлять собой горизонтальный ряд подразделений, ответственных за те или иные группы интересов граждан. Структуризация внутри таких подразделений могла бы отражать специфику исполнения тех же самых функций - т. е. в каждом подразделении была бы своя структурная единица, ответственная за учет ресурсов, своя единица, ответственная за измерение потребностей и т. д.

Однако, поскольку ресурсы местного самоуправления достаточно универсальны (особенно - финансы) выполнение первых четырех функций невозможно либо нецелесообразно разбить по предметным областям (потребностям). Поэтому разработка локальных программ развития в различных сферах требует учета их глубокой объективной взаимосвязи в части использования общих ресурсов и перекрестного влияния на результаты реализации таких программ. Отсюда, представляется необходимым объединить большую часть работ, связанных с выполнением первых четырех функций и последней, седьмой функции, в одном блоке, охватывающем все предметные области и структурированном внутри себя по принципу группировки родственных функций и специалистов. Назовем его “блок общего мониторинга и стратегического планирования”. Все остальные общие и частные функции, связанные с пополнением соответствующего вида ресурсов и исполнением программ, как осуществляемых постоянно, так и имеющих разовый характер, целесообразно сгруппировать по общности предметных функций в подразделениях. Они должны соответствовать тем или иным направлениям практической деятельности муниципального органа управления (например, “культура и образование”, ”окружающая природная среда и производственная инфраструктура” и т. д.).

Безусловно, работающие в этих подразделениях служащие должны принимать участие в разработке стратегических программ, однако основной их задачей является обеспечение четкого и эффективного выполнения указанных программ. Поэтому в данном случае логично применить наименование “блок исполнительных подразделений”. Другими словами, не оглядываясь на тавтологию, это тот самый исполнительный орган представительного органа местного самоуправления, о котором речь шла выше.

Теперь очевидно, что рассмотренные нами ранее два варианта не являются взаимоисключающими. Просто первый из них соответствует передаче функций такому представительному органу, который по своему профессиональному составу и форме организации деятельности чаще всего не приспособлен эти функции выполнять. Поэтому, рассмотренный нами второй вариант можно в указанном аспекте с полным основанием считать общей универсальной моделью, а не в виде одного из двух частных случаев.

Третьим блоком, объективно необходимым в единой структуре муниципального органа управления является так называемый “блок обслуживающих подразделений”, обеспечивающий выполнение многочисленных вспомогательных функций: нормативно-справочное и информационно-вычислительное обслуживание; предоставление транспорта и связи; содержание помещений; ведение делопроизводства и т. д. Другими словами, этот блок создает и поддерживает, институционализирует административно - хозяйственную инфраструктуру, своеобразную учрежденческую среду, от состояния и параметров которой в значительной степени зависит эффективность функционирования двух основных блоков.

Представляется, что, теоретически, при высокой организации работы и соответствующей позитивной управленческой среде, каждый из блоков мог бы действовать самостоятельно. Однако, все же думается, что реальная сложность задач локального управления не позволяет спроектировать на практике такой административный механизм, который был бы способен адекватно реагировать на все возможные ситуации, основываясь при этом только на разработанных ранее инструкциях. В таких случаях в структуре объективно необходим элемент, осуществляющий предварительное, априорное “распознавание образа” неординарной ситуации, и организующий более или менее адекватную, но (что очень важно) однозначную и своевременную реакцию муниципального органа управления.

Причем, следует иметь в виду, что деятельность этого элемента должна основываться не на инструкциях, а на достаточно широких полномочиях - праве принятия самостоятельных решений в пределах, ограничений, установленных действующим законодательством. Чем эти пределы шире, тем выше живучесть системы, особенно в сложных и динамичных условиях характеризующихся большим влиянием различных факторов. Узкие полномочия на практике приводят к непредвиденным ситуациям, неспособности муниципального органа управления обеспечить своевременную реакцию на возникновение внутренней напряженности и внешних конфликтов.

Необходимо указать, что роль регулятора управленческих реакций в нестандартных ситуациях требует достаточных полномочий, совпадающих с правами муниципального органа управления в целом, не только в отношении возможных вариантов решений, но и в отношении инструкций, по которым функционируют вышеупомянутые три управленческих блока. Другими словами, этот элемент должен иметь возможность принимать оперативные решения, касающиеся организации функционирования всего муниципального органа управления, а отсюда следует и право принимать стратегические решения такого типа (ибо они этим элементом в любой момент могут быть отменены). Второе следствие состоит в праве и возможности координировать действия всех функциональных блоков и утверждать пути (управленческие цепочки) их взаимоотношений.

Выше уже отмечалось, что в качестве элемента, обеспечивающего стратегическую и текущую организацию деятельности и имеющего право принимать решения во всем диапазоне полномочий муниципального органа управления может выступать одно должностное лицо (назовем его ”мэр”) либо коллегиальный орган (назовем его “экспертный совет”). Причем, конкретный выбор организационной формы такого элемента зависит от количества жителей, территориальных размеров и специфики местного самоуправления. Вместе с тем, возможно также совмещение двух указанных вариантов, требующее, однако, очень четкого разделения полномочий и организации взаимодействия двух “регуляторов”, один из которых обязательно должен быть главным и занимать доминирующее положение в управленческом процессе. Поскольку главный регулятор должен быть включен и должен функционировать в системе управления постоянно, а коллегиальный орган, как правило, собирается периодически – естественно, основная роль в локальном управленческом процессе отводится мэру, а экспертный совет собирается лишь для решения особо важных и допускающих более длительное рассмотрение вопросов.