Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 4 )

В России государственная теория местного самоуправления нашла свое более подробное развитие в трудах таких видных юристов, как , и [16][16]. Согласно этой теории самоуправление – одна из форм организации местного государственного управления. «Государственная теория самоуправления, - пишет , - видит в самоуправлении не

самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления» [17][17]. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление, согласно данной теории, осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу с целью реализации государственных интересов и задач.

Английские государствоведы, сторонники государственной теории, понимали местное самоуправление, как строй, при котором на местные выборные органы ложится ответственность за то, чтобы в данной местности в соответствии не только с законом, но и с соображениями особенностей местных условий осуществлялось заведование важными отраслями общественного управления. Заведование должно осуществляться под наблюдением центрального правительства, для которого нормальный путь вмешательства и принуждения состоит лишь в обращении к общим судам [18][18].

Немецкие учёные-юристы второй половины ХIХ века, считали, что самоуправление образует такое гармоничное соединение государства и общества, где с политической точки зрения оно обеспечивается равновесием властей, а с правовой – является важнейшим элементом правового государства [19][19].

Одним из последовательных сторонников государственной теории самоуправления был Л. Штайн, который, обосновывая теорию местного самоуправления, писал, что “самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие.

Отсюда следует, что система самоуправления основывается на системе естественных факторов, её порождающих. А значит, необходимо исходить из мысли, что самоуправление… как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обеих”. [20][20].

В процессе анализа местного самоуправления Л. Штайн выделял два вида функций его органов: функции, происходящие из самостоятельности “организмов (тел) самоуправления”, он называл естественными, или свободными, а совокупность функций, которые “проистекают из их органического отношения к единству государства”, называл служебными, государственными. Вместе с тем, он полагал, что никакое ведомство не имеет права распоряжаться в признанном за самоуправлением круге действий.

Основной структурной единицей местного самоуправления Л. Штайн считал общину, обосновывая это тем, что её назначение и способность в ограниченной мере, для своей ограниченной области – создавать основные формы и органы государства. Поэтому община имеет своё устройство и своё управление: она должна, по крайней мере, иметь органы, исполняющие эти функции в общинном совете (магистрате) и общинном правительстве; в членах магистрата она должна иметь нечто аналогичное с министрами, чтобы развивать систему ответственности и судимости. Именно поэтому общинный строй есть зерно всякого самоуправления, община есть отечество свободного управления, а народ без свободной общины, при каком бы то ни было свободном государственном устройстве, не будет свободным, будет административно рабским народом.

Сторонники государственной теории местного самоуправления полагали, что источником полномочий муниципальных органов является государственная власть. Но, если это так, то возникает вопрос, каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельно­стью? Представите­ли государственной теории в решении этого вопроса имеют два раз­личных подхода. Одни ученые видели критерий самостоятельности местного самоуправления в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие - в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач.

При этом, характерная особенность механизма замещения должно­стей самоуправления состояла или в том, что они выборные, или в том, что их исполнение является безвозмездным, почетным.

Следует отметить, что отождествление самоуправления с системой выборных должностей получило широкое распространение в научной литературе и пользовалось большой популярностью у широких слоев населения. Однако нетрудно доказать, что для существования эффективного самоуправления недостаточно одного только выборного порядка замещения должностей. Ведь лицо, выполня­ющее управленческие функции, может быть отзывчивым к местным потребностям только в том случае, если пользуется соответствующей самостоятельностью в выборе средств осуществления возложенных на него задач. Если же оно поставлено в положение пассивного исполнителя чужих распоряжений, то не будет самостоятельно представлять интересы местного сообщества, несмотря на свой выборный характер. Так, например, в царской России земский исправник, хотя и избирался дворянством, был поставлен в прямое подчинение губернатору и поэтому в своей деятельности ничем не отличался от назначаемых правительством чиновников. Напротив, назначавшиеся королем английские мировые судьи являлись органами самоуправления.

Невозможность одним только выборным порядком замещения должностей обеспечить самостоятельность органов местного самоуправления побудила Р. Гнейста искать другие предпосылки для ее достижения. Он справедливо предположил, что зависимое положение чиновника обусловливается, главным образом тем, что служба является для него источником средств существования. Чиновник, относится к исполнению возложенных на него функций управления как к работе, за которую он получает материальное вознаграждение. Следствием чего является то, что он действует не в соответствии со своими убеждениями, а так, как требует от него начальство. Гнейст считал необходимым условием самостоятельности самоуп­равления установление безвозмездных, почетных должностей. Ведь чиновник, выполняющий функции управления без вознаграждения, является экономически независимым от правительства и потому самостоятельным в своей деятельности лицом. Так как органы самоуправления выполняют задачи государствен­ного управления, то замещение муниципальных должностей должно совершаться по назначению правительства. Этот вывод Р. Гнейст сделал, опираясь на опыт английского местного самоуправления.

Однако, вряд ли можно полностью согласиться с приведенными теретическими выкладками. Поэтому взгляды Р. Гнейста на природу местного самоуправления не получили широкой поддержки, а многие государствоведы были с ними не согласны. Так, писал, что Р. Гнейст придает исключительное значение экономической зависимости должностного лица органа самоуправления. В противоположность Гнейсту, считал, что занимая государственную должность, чиновник имеет не только материальные выгоды. Пользуясь своими полномочиями, должностное лицо помимо вознаграждения получает существенные дополнительные личные выгоды. Например, землевладелец, наделенный судебной властью (мировые судьи в Англии), получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в своих личных интересах. Поэтому, и не получая вознаграждения, он не меньше оплачиваемого чиновника заинтересован в удержании за собой должности, дающей ему существенные преимущества.

В случае же, если назначение на должность осуществляется государством, то стремление сохранить ее за собой неизбежно приводит чиновника к прямой зависимости от правительства. К тому же система безвозмездных должностей порождает зависимость органов местного самоуправления от имущих слоев населения, пред­ставители которых только и могут выполнять обязанности должностных лиц без вознаграждения. Следовательно, сущность самоуправления не может быть сведена к особому положению должностных лиц (выборных или бесплатно выполняющих свои обязанности).

Поэтому, особую роль в становлении государственной теории местного самоуправления, сыграло положение, сформулированное Л. Штайном, согласно которому, главное условие самостоя­тельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не органами правительства, а органами местного сообщества, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления. Во второй половине XIX века оно стало господствующим в юридической науке.

По мнению , большинство ученых поддерживали позицию Л. Штайна именно потому, что он как раз и видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управле­ния.

Но несмотря на определенные концептуальные достижения, научный поиск основ становления местного самоуправления продолжался. В начале XX века последователем Р. Гнейста высту­пил немецкий ученый Нейкомп, который на основе анализа прусского зако­нодательства пришел к выводу о том, что самоуправление есть независи­мое от министерского управления, подчиненное лишь законам страны, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности. В самоуправлении он видел противоположность министерскому управлению.

Другой немецкий ученый, Г. Еллинек, считал общим признаком самоуп­равления то, что оно является публичным управлением “посредством лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают” [21][21]. Следовательно, делает вывод Г. Еллинек, управление осуществляется не профессиональны­ми чиновниками, а почетными гражданами.