Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 23 )

Таким образом, перефразируя известное изречение, мы можем утверждать, что если бы территориального самоуправления не существовало - то его следовало бы создать. Думается, не требует доказательств, что существование самоуправленческих социальных общностей и структур является не только единственным способом жизни в свободном обществе, но и выступает в качестве единственного пути перейти к нему из “развитого социализма”. К сожалению, подобное понимание роли самоуправления в осуществлении экономической реформы нетривиально.

Многое молодые и реформаторские правительства, преисполненные сознанием своей роли и ответственности, стремятся организовать “сверху” все действия по конверсии экономики на локальном уровне. Претензии на самостоятельность органов местного самоуправления воспринимаются ими как помеха, препятствие успешному осуществлению реформ. Так оно и есть, когда роль самоуправленческих организмов, по старой коммунистической традиции, сводится лишь к организации исполнения чужих решений.

Неоптимальность и неэффективность разрабатываемых в центре планов и инструкций, а иногда и их вред для интересов местных жителей могут быть и являются весьма очевидными на локальном уровне. В результате безответственность и безынициативность “низов”, интересы которых откровенно попираются, становятся обычным явлением. Правительство в ответ на это ”вынуждено” создавать и расширять центральный аппарат контроля и принуждения, транспонируя его на места, а жители разочаровываются в органах местного самоуправления, которые ничего не могут решить самостоятельно. В то же время центральные органы не в состоянии справиться с потоком вопросов с мест, который, по сути, они сами на себя направили. Муниципальная реформа блокируется, время уходит, кризис углубляется. И при этом остается неиспользованным огромный интелектуальный и деловой потенциал жителей – членов местных сообществ, ожидающих месяцами и годами, пока суетящийся и разрастающийся государственный аппарат разрешит, наконец, все вопросы.

Следует, однако, отметить, что нелепость ситуации если и не осознается, то ощущается. Тем более что государственные мужи никогда не могут удержаться от соблазна, свалить вину за “блокирование” реформ на локальный уровень. Так или иначе - им приходится передавать (делегировать) на места некоторые полномочия центральной власти. Но делается это зачастую не в соответствии с описанными выше принципами, а в случайном порядке. При этом органы местного самоуправления имеют больше шансов получить полномочия именно по тем вопросам и в тех сферах, которые безнадежно запутаны противоречивым законодательством или практически являются неразрешимыми, из-за отсутствия необходимых материальных или финансовых ресурсов, которые, по той же коммунистической традиции, остаются “наверху”.

Отсутствие последовательного методологического подхода к распределению задач и ресурсов по уровням управления и правового регулирования приводит к тому, что вместо дезагрегации общей задачи управления экономикой в переходный период, которая должна была бы состоять прежде всего в передаче местному самоуправлению прав и ресурсов для решения проблем, отнесенных к локальному уровню, “дезагрегируется” лишь ответственность, что естественно приводит к обратному результату - фактической безответственности органов местного самоуправления за состояние дел в локальной экономике.

В то же самое время, оставшиеся у правительства права не могут быть эффективно использованы по той простой причине, что размерность задачи слишком велика, а ее информационное обеспечение является крайне неудовлетворительным. Делом на практике правят случай, полезные связи, знакомства или “подарки” - все это возможно и приведет, в конце концов, к рыночной экономике, но далеко не оптимальным путем и в неблизкой временной перспективе.

Исходные различия в местных обстоятельствах и диспропорции в региональном развитии, о которых говорилось выше, приводят к тому, что любое “универсальное” решение центральных властей, будь-то законодательная процедура, постановление о налогах или план инвестиций, будет воспринято по разному в разных городах и районах. Да и объективно, эти решения будут в разной степени эффективны для различных условий.

В свое время много критиковалась сталинская политика тотальной коллективизации, невзирая на специфику местных условий и традиций. В настоящее время приходится слышать не менее резкую критику в отношении тотальной деколлективизации, приводящей к ликвидации не только малоэффективных колхозов, но и высокопродуктивных хозяйств при весьма ограниченных возможностях для развития фермерства.

Следует отметить, что в подобных случаях центральные власти пытаются иногда компенсировать вред “универсализма” путем принятия специальных поправок и оговорок относительно отдельных регионов. Представляется, что этот путь к успеху также привести не может. С одной стороны, он вызывает справедливое недовольство, ибо волей правительства ставит регионы и их жителей в различные экономические условия (для кого-то всегда менее благоприятные). С другой - лишает жителей конституционного права самостоятельно решать вопросы местного значения (раз уж решение касается только данного региона, города или района). А унаследованное от коммунистического прошлого представление о том, что “в центре и наверху” сидят самые умные и сознательные чиновники, которые лучше знают, как жить “внизу” - увы, не более чем иллюзия.

Кроме того, выражаемые правительством “интересы государства”, часто входят в явное противоречие, комплицируют с интересами местных жителей. В результате, местные и центральные власти могут оказаться в роли противников, препятствующих друг другу в решении их насущных проблем.

На основе сказанного, можно сформулировать некоторые принципиальные подходы к проектированию стратегии глобальных преобразований переходного периода, следование которым, как представляется, могло бы реально уменьшить остроту регионально-локальной дилеммы и привести к более эффективным управленческим решениям в целом.

Первый подход – практическая реализация принципа исключительной компетенции центральных властей - требует решения на верхнем уровне не тех вопросов, которые “касаются всех”, а только вопросов, которые связаны с осуществлением функций государства как единого целого.

Второй подход, заключающийся в реализации принципа минимального регулирования - требует, чтобы даже в пределах исключительной компетенции центральных властей, принимаемые решения устанавливали лишь минимальные ограничения и требования, обеспечивающие защиту общегосударственных интересов.

Третий подход, состоящий в реализации принципа минимального отчуждения ресурсов – требует, чтобы часть общенациональных ресурсов, находящаяся в непосредственном распоряжении центральных властей, не превышала величины, необходимой для осуществления общегосударственных функций.

Четвертый – реализация принципа максимального разнообразия форм - требует создания законодательных предпосылок для полной свободы любых субъектов (элементов, подсистем) государства в выборе различных форм организации их деятельности, поскольку это не вступает в противоречие с исключительной компетенцией центральных властей.

Пятый – воплощение на практике принципа партнерства - требует превращения регионов, местных сообществ, отраслей производства и других элементов общественного организма из объектов, в субъекты реформы. Каждый из них должен иметь возможность и стимулы планировать и осуществлять мероприятия, связанные с общей конверсией, по своему усмотрению и под свою ответственность. При этом резко увеличиваются шансы на нахождение наиболее эффективных форм функционирования и развития таких субъектов, с их последующим распространением на другие субъекты социального реформирования. Неудачные решения сами собой элиминируются. Кроме того, значительно более полно могут быть учтены специальные обстоятельства и местные условия.

Известная коллизия самоуправления заключается в том, что, с одной стороны, оно является по своей природе формой самоорганизации жителей для решения местных проблем, с другой – в рамках самоуправления создается аппарат управления местными делами, который является чрезвычайно привлекательным для использования центральным правительством в качестве исполнительного инструмента для решения “общегосударственных” задач. На первый взгляд, в таком “совместительстве” беды нет. Однако нарушение принципов разделения властей всегда оборачивается раньше или позже большими неприятностями. Так, местные интересы, в частности, могут состоять в том, чтобы противостоять решениям центральных властей по тому или иному конкретному вопросу. Более того, обязательная для исполнительных органов местного самоуправления ориентация на интересы местных жителей, объективно требует рассмотрения “общегосударственных” задач всего лишь как второстепенных. Эти задачи могут и должны приниматься во внимание как ограничения, но ни в коем случае не могут играть рель целевой функции, если только их решение не соответствует полностью интересам местных жителей.

В этом отношении выделяется и играет большую роль психологический фактор. Ведь органы местного самоуправления – это не абстрактные образования, они состоят из конкретных живых людей, имеющих свои личные цели и интересы. Чрезмерная зависимость от центральных властей, задания которых они исполняют добровольно или вынуждены исполнять по принуждению или договору, и перед которыми они персонально ответственны, неизбежно приводит к деградации их ответственности перед местными жителями. Таким образом, динамичный баланс между ролью местного самоуправления и государства, который должен был бы обеспечивать в глобальной перспективе оптимальное удовлетворение как локальных, так и общенациональных интересов, вырождается и модифицируется в монополию централизованного управления. Происходит это вначале без изменений в законодательстве, затем постепенно следует утрата понимания смысла самоуправления и местной демократии, что особенно легко происходит в пост-коммунистических странах, где представление о реальной демократии, ввиду отсутствия практических и идеологических навыков, вообще не успело стать доминантой общественного сознания.

Другая крайность в представлениях о степени необходимой “экономической самостоятельности” муниципалитета связана с попытками “защиты внутреннего рынка”, выражающимися во всякого рода запретах на вывоз производимых в регионе, районе или городе товаров. Однако в условиях рыночной экономики благосостояние жителей города зависит отнюдь не от того, чтобы как можно меньше вывозить продукции и услуг. Суть дела состоит в отношении к ценам, сложившимся на рынке: рентабельные товары следует вывозить - тогда на единицу затраченного труда и материальных ресурсов можно приобрести большее количество чужого труда и ресурсов в виде такой продукции, производство которой, например, в городе обошлось бы дороже, чем ее приобретение на стороне. Реализация же за пределы города продукции, рентабельность производства которой является низкой, ведет к невыгодному обмену большего труда на меньший и относительному снижению при тех же затратах труда реального уровня жизни населения.