Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 7 )

улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов стали осуществлять некоторые управленческие функции, кото­рые ранее принадлежали исполнительным комитетам (подготовка сессий местных Советов, коорди­нация работы постоянных комиссий местных Советов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий пре­зидиумов местных Советов и их исполнительных комитетов в из­менившихся условиях политической жизни страны оказалось довольно сложно. На местном уровне нача­лись заметные и многочисленные конфликты между президиумами и исполкомами. Наблюда­лись случаи, когда местные Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя их функции президиуму Совета.

С выходом в 1990 году Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” самоуправленческие начала впервые находят свою правовую легализацию и начинают развиваться не вне, а внутри социалистической государственности. Таким образом, было реализовано положение, согласно которому местное самоуправление уже не противоречит государственному управлению, а сочетается с ним, т. е. имеет “государственный” характер. Правда, тогда уже существовала и другая точка зрения: многие ученые полагали постановку во­проса о государственной природе местного самоуправления одно­сторонней. Они полагали, что более правильным было бы говорить о двойственной природе местного самоуправления — государствен­ной и общественной.

Демократизация всех сторон общественной и государственной жизни в период «перестройки», движение общества в сторону реального расширения активности населения, появле­ние и реализация на практике новых форм представительной и непосредственной демократии свидетельствовали о насущной необходимости расширения и углубления теоретических разработок по вопросам и проблемам местного самоуправления. И они не заставили себя ждать, так как находились в фокусе системы социальных интересов и были востребованы социальной практикой.

Обобщая опыт и тенденции социалистического самоуп­равления, определяет самоуправление как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности [37][37], а ­нов в своей работе “Представительные органы власти — главное звено со­циалистического самоуправления” дает самоуправлению такое определе­ние: “Самоуправление — это способ, форма организации жизнедеятель­ности общества, демократическая система управления государственными и общественными делами, которая действует не только для трудящихся, но и через самих трудящихся, при их непосредственном и решающем участии” [38][38].

К принципам самоуправления в тот период относили: принадлежность власти всему социальному коллективу (макроколлектив, мезоколлектив, микроколлектив); осуществление ее коллективами непосредственно или через выборные органы; сочетание представительной (опосредованной) и прямой (непосредственной) демо­кратии, государственных и общественных начал в управлении, централизо­ванного управления и автономии мест; совпадение субъекта и объекта уп­равления; саморегулирование посредством сообща принятых социальных норм.

В конце 80-х годов ХХ века в советской юридической литературе поднимаются и актуализируются вопросы повышения роли представительных органов в системе самоуправ­ления. Ввиду того, что представительными органами в тот момент являлись Со­веты народных депутатов, повышенное внимание уделялось их месту и зна­чению в развитии самоуправления. В Советах видели главное звено госу­дарственной самоорганизации народа как субъекта управления, сочетаю­щих в себе государственные и общественные начала, одну из форм непо­средственного взаимодействия народа с государством.

Проблема взаимоотношений человека и государства, роль человеческого фактора в развитии социалистического самоуправления стали объектом исследований советских ученых. В них в конце 80-х годов ука­зывалось, что предметом особой заботы должно стать совершенствование процессуально - правового механизма взаимоотношений граждан с государ­ственными органами, упорядочение на законодательном уровне организа­ционных форм участия граждан в территориальном самоуправлении [39][39].

Многие исследователи этой проблемы указывали, что “личность имеет самостоятельное значение, обладает высшей социальной ценностью”. Как известно, эти же проблемы имеют особое значение и актуальность и в наши дни.

Таким образом, и в таких непростых исторических условиях происходило развитие теории самоуправления в 80-е годы ХХ века. Законодательство России, Украины, Белоруссии начала 90-х годов уже исходило из позитивного опыта советской представительной системы, а также из существую­щих к этому времени в большом количестве различных теоретических разработок зарубежных ученых, которые трактовали местное управление как относительно децент­рализованную форму государственного управления и дали толчок для возникновения ряда современных концептуальных подходов к перспективам развития местного самоуправления.

Так, например, финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с го­сударственной организацией, в то же время отмечали: “Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать поло­жение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление определено государством в законодательстве, и коммуны, таким образом не обладают суверенным правом на управление своей территорией, как государство. Другие придерживаются той позиции, что коммуна и государство равно­правны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следова­тельно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал право на самоуправление, и представлять его как первона­чальный субъект общественного правления” [40][40].

По этому вопросу и отмечают, что “двойственный характер деятельности органов местного самоуправ­ления (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление опреде­ленных государственных функций на местном уровне) нашел свое отраже­ние в теории “дуализма муниципального управления”. Сущность этой тео­рии в том, что, раз муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, следова­тельно, они должны действовать как инструмент государственной админи­страции.

В основе теории ”социального обслуживания”, имеющей широкое распространение в государствах Западной Европы и нашедшей значительное количество сторонников на постсоветском пространстве, делается ставка на осу­ществление органами местного самоуправления одной из основных своих задач: организация обслуживания населения, предложение различных услуг своим жителям. Главной целью всей деятельности местного самоуправления эта теория считает благосостояние жителей коммуны.

Наряду с названными современными теориями местного самоуправления существовали и существуют различные “социал-реформистские муници­пальные концепции”, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления.

Весьма конструктивной теоретической и нормативной базой для становления идей о местном самоуп­равлении в постсоветской Украине явилась Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы в 1985 году по инициативе Постоянной конференции местных и региональных властей Европы (в настоящее время она преобразована в Конгресс местных и региональных властей Европы).

Вместе с тем, несмотря на своеобразную «муниципальную эйфорию» на постсоветском пространстве, следует указать на то, что понятие “местное самоуправление” еще не получило однозначного представления и понимания. Ряд авторов, исходя из традиционных теорий местного самоуправления, отождествляют местное самоуправление с государственным управлением на местах, не проводя между ними различий. Так, например, , под местным управлением подразумевают “управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления … через назначаемые вышестоящей властью административные органы” [41][41].

Термины “местное самоуправление” и “местное управление” часто употребляются как синонимы, что представляется неверным [42][42]. Это связано с тем, что термин “местное управление”, как правило, используется для обозначения модели местного самоуправления, тяготеющей к государственной природе [43][43] (местные органы являются продолжением государственной власти на местах). Такой вариант организации местного самоуправления, в частности, не соответствует Закону о местном самоуправлении, действующему в Украине.

В этом отношении , анализируя местное самоуправление в сопоставлении с местным управлением в Украине, справедливо полагает, что “местное управление – это деятельность местных органов исполнительной государственной власти, а местное самоуправление – деятельность самоуправленческих органов, которые избираются местным населением и выполняют соответствующие функции по обеспечению его интересов” [44][44].

Более верной, нам представляется, позиция , который при определении местного самоуправления исходил из “наличия двух оснований здания общественной жизни” [45][45]. Во-первых, он учитывал местный (локальный) интерес, в пределах которого развивается местное самоуправление и органы которого должны иметь максимум свободы и материальных средств, что

позволит им “править” вместе с населением, используя все формы

прямой демократии. При этом органы местного самоуправления должны обладать обширной и юридически защищённой сферой компетенции. Во-вторых, местное самоуправление должно быть “проводником общего интереса, …действовать в одной связке с центром… С этой точки зрения следует говорить о местном управлении” [46][46].

Местное самоуправление как территориальную самоорганизацию граждан нельзя смешивать с административно – территориалными единицами, на которые делятся государства. Это привело в Украине в своё время к ”распределению” системы местного самоупрвления на собственно местное и региональное, которое оказалось не только научно необоснованным, но и прктически неэффективным. Следует отметить, что местное самоуправление не исключает функционирования параллельно с ним в соответствующих административно – территориальных единицах и органов местной государственной власти. [47][47].