Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 3 )

Сторонники теории свободной общины считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как права человека. Они доказывали, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. Община, считали они, имеет право на самостоятельность и независимость от государственной власти по самой своей природе, причём государство не создаёт общину, а лишь признаёт её, и обязано охранять, защищать и гарантировать внутриобщинное управление. Отсюда, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью признавалась и четвёртая власть – местная (муниципальная, коммунальная, общинная).

Эта теория опиралась, прежде всего, на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно и единственно сложившейся территориально органической корпорацией, по существу независимой от государства. Обосновывая свободу и независимость общин, сторонники и апологеты этой теории ссылались на историю борьбы средневековых вольных городов за независимость против феодального государства.

Теория свободной общины строилась на следующих основных принципах организации местного самоуправления: местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; органы местного самоуправления являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Следует отметить, что указанные принципы оказали определённое влияние на развитие законодательства в 30-40 годах ХIХ века, в частности, как уже отмечалось, многие идеи этой теории нашли своё воплощение в положениях бельгийской Конституции 1831 года.

Вместе с тем, необходимо указать, что идея неприкосновенности прав общин, содержащаяся в данной теории, была достаточно уязвима. Прежде всего, нельзя было считать сельские и городские общины единственно возможным видом самоуправления, а доказать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся единиц (департаментов, регионов и др.), установленных государством, ссылкой лишь на их естественный характер было достаточно трудно. Поэтому уже во второй половине ХIХ века теория свободной общины в науке была признана несостоятельной.

Когда выяснилось, что наличие “свободной общины” нельзя признать в качестве основного атрибута местного само­управления, возникла необходимость заменить его другим. Поэтому некоторые ученые – ставшие впоследствии авторами хозяйственной теории местного самоуправления – предложили понимать под местным самоуправлением заведование не государственными, а собственными хозяйственными делами общины.

Однако и хозяйственная теория, стремившаяся свести всю многогранную деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке. Ведь повседневная социальная практика наглядно свидетельствовала о том, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались и решали целый круг нехозяйственных вопросов (охрана общественного порядка, призрение неимущих и больных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т. д.).

В государствоведческой науке второй половины XIX века значительное распространение и влияние получила аналогичная хозяйственной теории общественная теория местного самоуправления. Ее адепты противопоставляли местное само­управление государственному управлению, видя сущность самоуправления в осуществлении местными сообществами тех задач, которые они сами себе ставят. При этом органы самоуправления, согласно этой теории, являлись органами не государства, а местного сообщества.

Российский государствовед так определял содержание этой теории: “Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами” [11][11].

Наиболее последовательные представители обществен­ной теории отождествляли самоуправляющиеся единицы с частными компаниями, благотворительными и иными добровольными обществами. Конечно же, деятельность последних, отличается от административной деятельности государства, однако, как представляется, между этими организациями и самоуправляющимися единицами существуют существенные различия. Прежде всего, следует указать, что существование частных союзов носит факультативный характер. Государство не требует, к примеру, от акционерных компаний и добровольных обществ, чтобы они образовывались и осуществляли ту или иную деятельность. Между тем, на органы местного само­управления оно возлагает ряд задач, исполнение которых носит обязательный характер.

Принадлежность человека к тому или иному частно­правовому союзу, благотворительному обществу, клубу и подчинение их установлениям зависит от его воли. Принадлежность же к той или иной самоуправляющейся единице и подчинение ее органам устанавливается законом.

Представители общественной теории тщетно пытались составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления. Поэтому государственный характер деятельности самоуправляющихся единиц был убедительно доказан Л. Штайном и Р. Гнейстом, выдающимися немецкими учеными, в выдвинутой ими государственной теории местного самоуправления.

Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, как одну из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера, с точки зрения сторонников этой теории, есть дело государственное.

Р. Гнейст на многочисленных примерах, взятых из практики управления местными делами в Англии, показал, что такие обязанности, как охрана общественного порядка, раскладка и сбор государственных и местных налогов, заведование путями сообщения, призрение бедных, выполняются органами местного самоуправления по поручению государ­ства, которое возлагает их на общины, исходя из целесообразности, то есть считает, что органы местного само­управления, в силу своей приближенности к населению, справятся с ними лучше и оперативнее государственных. В тех местностях, где не существует органов местного самоуправления, делами, составляющими их обычную компетенцию, заведуют государственные органы.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны были быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой - несостоятельное утверждение об их полной обособленности от органов государственной власти. Эта теория имела значи­тельное число сторонников, стремившихся в обосновании негосударственного характера деятельности самоуправ­ляющихся единиц найти опору в борьбе против чрезмерного подчинения органов самоуправления контролю прави­тельственной администрации. Именно местное управление такого рода с середины ХIХ века, стало именоваться местным самоуправлением. Таким образом, исторически под местным самоуправлением понималось местное управление, осуществляемое самостоятельно населением определённой территориальной единицы [12][12].

Наиболее видными представителями общест­венной теории в России были и . Профессор Московского университета выде­лял сельскую, городскую, уездную и губернскую формы русской общины. Он считал, что каждая земская единица является совокупностью этих форм и представляет собой “союз, основанный... на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве своих выборных властей” [13][13]. Им высказывалась идея независимости местного самоуправления от государственного вмешатель­ства. критиковал Положение 1864 года за преимущества, предоставленные им помещикам при выборах земских органов. По его мнению, это внесло антагонизм в земства и разбило их на группы. был сторон­ником равного участия в выборах всех слоев населения. Он выступал против включения в органы самоуправления государственных чиновников.

Основные принципы общественной теории получили наиболее полное выражение в работе “О самоуправлении”. Самоуправление определялось им как порядок управления, при котором “местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - местными обывателями”, в отличие от порядка, при “котором те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства”. Местное само­управление признавалось чуждым политике, имеющей свою особую сферу деятельности. В работе “О самоуправлении” он охарактеризовал системы местного самоуправления Англии, Франции, Пруссии и пришел к выводу, что ни одна из них не может быть пересажена на русскую почву [14][14].

В России в 60-е годы общественная теория пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание сугубо общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государственных властей [15][15].

При подготовке земской реформы эту теорию взяли на вооружение

и правительственные круги. Вместе с тем, они предполагали узаконить вторичность самоуправления и оставить тем самым за администрацией последнее слово в решении всех дел на местах. Чиновники называли местные учреждения общест­венным управлением, подразумевая под этим, что они должны выполнять порученные государством функции общественными силами.

Такая позиция правительственных кругов многих европейских государств привела к тому, что в конце XIX века в государственно-правовой науке стала набирать сторонников и приверженцев госу­дарственная теория местного самоуправления, основные положения которой, как отмечалось, были разработаны Л. Штайном и Р. Гнейстом.